Новые сборки на старой платформе

Несмотря на свою неэффективность, Содружество Независимых Государств остается той платформой, на которой происходит сборка новых интеграционных моделей.

Юбилейный саммит СНГ в Душанбе прошел точно так же, как и предшествующие саммиты - согласованная повестка общих встреч не предполагала ни конфликтов, ни обсуждения реальных проблем, для этого предназначены двусторонние встречи в рамках саммита. Пресса в большинстве стран-членов СНГ откликнулась на саммит приличествующими случаю и в целом традиционными пассажами о том, что Содружество Независимых Государств неэффективно, не способствует ни интеграции, ни просто экономическому сотрудничеству, что оно исчерпало себя настолько, что смысла в его существовании не видит больше никто. Тем более что президенты Азербайджана, Белоруссии и Узбекистана на встречу не приехали, что, впрочем, для таких мероприятий давно уже стало делом обычным.

Как и любой другой саммит международной организации, саммит СНГ предназначен не в последнюю очередь для демонстрации единства взглядов и подходов его участников, наличия некой общности, пусть даже и вымышленной. Это единство проявляется в принятии итоговых документов, из которых следует, что успехи Содружества велики, а потенциал - еще больше. Парадоксальным образом свое единство участники демонстрируют и в неофициальных заявлениях и комментариях - они крайне критичны. Не стала исключением и встреча в Душанбе. В заявлении глав государств-участников Содружества Независимых Государств в связи с 20-летием образования СНГ сказано: "Главным итогом работы Содружества за двадцать лет является создание условий для поступательного развития взаимовыгодного сотрудничества, отвечающего национальным интересам каждого государства - участника СНГ", - сказано в этом документе. В нем выражено общее намерение укреплять сотрудничество в рамках СНГ, что нашло отражение в принятой Концепции дальнейшего развития Содружества.

Нурсултан Назарбаев, известный как самый последовательный сторонник евразийской интеграции, позволил себе сделать ряд критических замечаний, Дмитрий Медведев его поддержал. "Мы все видим проблемы, которые существуют в СНГ. В адрес СНГ всегда выпускалось значительное количество критических стрел, говорили об аморфности, о слабости принимаемых решений. Только что такой анализ был дан Нурсултаном Абишевичем. Многое, что говорилось, справедливо и правильно", - заметил российский президент.

Собственно, в сочетании с максимой De mortuis aut bene, aut nihil сами критические замечания служат лучшим свидетельством того, что СНГ жив. Но в Душанбе критика была не простой, а компаративной. Замечания российского президента о том, что Организация договора о коллективной безопасности и Таможенный союз могут быть полезны для Содружества в целом, были подкреплены публикацией в "Коммерсанте", где со ссылкой на анонимные источники в российском МИДе утверждалось, что Москва разочарована в СНГ и готова приступить к реформированию ОДКБ и ТС. Суть реформ якобы в том, чтобы Украину заставить войти в ТС, а Узбекистан - выйти из ОДКБ. Статья эта была немедленно пересказана различными СМИ, что заставляет предположить начавшееся зондирование отношения Ташкента и Киева к тому выбору, перед которым их вскоре поставит Москва.

С одной стороны, российский президент способен на оригинальные идеи, чего стоит его предложение олигархам провести в школах "уроки успеха". Да и надвигающиеся выборы подталкивают, видимо, к поиску нестандартных ходов. С другой стороны, в случае с СНГ ситуация иная, там дело приходится иметь с самостоятельными государствами, а не с домашними олигархами.

Выступление Медведева в Душанбе только при очень развитой фантазии можно расценить как отказ от СНГ в пользу ОДКБ и ТС. Напротив, он подчеркнул важность Содружества. "Не существует никакой альтернативы СНГ в качестве единственной платформы для обеспечения сотрудничества заинтересованных государств во всех возможных сферах взаимодействия", - сказал российский президент. Он отметил, что члены Содружества вышли на оптимальную схему так называемого разноформатного и разноуровневого сотрудничества, которое обеспечивает и гибкость, и возможность участия в нем государств в зависимости от степени заинтересованности и стремления в достижении консенсуса. Но вряд ли эти слова можно интерпретировать как намек Ташкенту на то, что если консенсуса достичь невозможно, то придется отказаться от принципа консенсуса.

Кроме того, все понимают, что СНГ пусть и не продвигает страны к новым рубежам интеграции и сотрудничества, но зато сохраняет возможность для диалога. Говорить о том, что в рамках СНГ решается нагорнокарабахский вопрос, было бы большим преувеличением. Президенты Армении и Азербайджана в лучшем случае встречаются в присутствии российского президента для того, чтобы повторить прежние заявления, а по возвращении домой продолжить подготовку к войне. Но в рамках ОДКБ сегодня обсуждать конфликт между Азербайджаном и Арменией вообще невозможно.

В рамках СНГ действует единая система ПВО, а среди документов, принятых на последнем заседании Совета глав государств СНГ, есть и Соглашение об организации действий дежурных по противовоздушной обороне сил государств - участников Содружества Независимых Государств при получении информации о захвате (угоне) воздушного судна.

Безопасность без консенсуса
Ожидается, что в Ярославле на ежегодном международном форуме будет обсуждаться тема взаимодействия ОДКБ и НАТО. Доклад на эту тему уже подготовлен Институтом современного развития (ИНСОР), попечительский совет которого возглавляет президент Дмитрий Медведев.

В докладе отмечается, что после событий 2010 года в Киргизии возникла необходимость адаптации механизмов кризисного реагирования Организации к подобным ситуациям, в связи с чем был принят ряд новых документов. С внесением изменений в Договор о коллективной безопасности и устав стало очевидным, что доктринальные основы деятельности ОДКБ, в частности, принятая еще в 1995 году Концепция коллективной безопасности, существенно устарели. Поэтому было принято решение о разработке новой редакции этого документа, а также Стратегии коллективной безопасности и Системы стратегического и оперативного планирования в рамках ОДКБ, чем сейчас и занята группа экспертов государств-членов.

Отдельно авторы останавливаются на Узбекистане с его вечным особым мнением. Они пишут, что реакцией остальных членов ОДКБ на политику Узбекистана станет попытка исключить Ташкент из организации или игнорировать его претензии, пока он сам не выйдет. Но сами они считают, что лишь на первый взгляд Ташкент мешает работе организации. В 1999 году, напоминают они, когда у него возникли сомнения в дееспособности ДКБ, он без лишних претензий просто вышел из Договора. Точно так же в 2008 году Узбекистан приостановил свое членство в ЕврАзЭС. Экспертное сообщество ожидало и скорого выхода из ОДКБ, однако этого не случилось. Это может означать, что Ташкент все еще верит в будущее Организации, полагают авторы доклада. Узбекистан вернулся в Организацию не просто на волне опасений за будущее режима после андижанских событий, но и со своим пониманием целей и стратегии развития ОДКБ. Кроме того, считают они, благодаря Узбекистану остальные члены ОДКБ наконец-то начинают осознавать реальную, а не декларативную общность интересов и целей, что и показал последний неформальный саммит в августе 2011 года. Болезненная реакция на поведение Ташкента свидетельствует о том, что ОДКБ действительно начинает представлять собой интегрированную группу с достаточно стабильными связями между ее участниками.

Незападная модель

ОДКБ - одно из объединений, связывающих некоторые страны СНГ
Авторы доклада исходят из того, что интеграция на евразийских просторах имеет иной характер, нежели в Европе. Поэтому нежелание постсоветских государств делегировать полномочия на наднациональный уровень и их усилия максимально сохранить суверенитет не следует трактовать как институциональную неразвитость и неэффективность региональных организаций. На самом деле эти организации (авторы называют их "незападные") вполне эффективны. Просто они построены по другому принципу, а их структура и процессы принятия решений полностью соответствуют региональным задачам (естественно, "незападным").

Более того, если провести сравнительный анализ таких организаций, как Африканский союз, Лига арабских государств, АСЕАН, Организация американских государств, то окажется, что европейская интеграция - исключение из общего правила, своего рода аномалия.

В развивающемся мире для региональных организаций важны не столько необходимость совместного решения проблем (общая внешняя угроза, либерализация торговли и т.п.), а скорее разделяемые подходы относительно суверенитета, выживания режимов, невмешательства и т.д.

Один из важных выводов исследований по незападному регионализму заключается в том, что более формализованные региональные организации с развитой институциональной структурой не обязательно позволяют сотрудничать более эффективно. Если оценивать эффективность неевропейских региональных организаций именно с точки зрения их изначальных целей (таких, как сохранение суверенитета), то слабые (по сравнению с европейскими) институты помогли слабым государствам легитимизировать свой суверенитет, т.е. выполнили свою функцию. Исследования показывают, что чем менее устойчивы внутриполитические режимы, тем меньше полномочий для вмешательства во внутренние дела имеют региональные организации. Потому что их цель состоит в сохранении суверенитета, а не в его "размывании" путем передачи полномочий на надгосударственный уровень.

Однако по мере своего развития региональные организации могут сталкиваться с новыми задачами - например, с необходимостью гуманитарной интервенции. В таких случаях изначальная правовая и институциональная структура организации вступает в противоречие с вызовами времени и ограничивает возможности вмешательства во внутренние дела.

Очередное расширение очередного ТС
Впрочем, членам СНГ не возбраняется участвовать параллельно и в интеграционных процессах европейского образца. Так, во всяком случае, можно понять комментарий российского министра иностранных дел Сергея Лаврова к заявлению Совета министров иностранных дел СНГ "О взаимодополняющем и взаимовыгодном характере развития интеграционных процессов". В преамбуле этого документа отмечается, что диалог и взаимодействие между различными структурами интеграции и сотрудничества способны внести важный вклад в формирование от Атлантики до Тихого океана общего пространства без разделительных линий на благо всех его государств, что будет способствовать повышению их конкурентоспособности в современной глобализирующейся мировой экономике. Собственно же заявление звучит довольно лаконично: "Министры заявляют о готовности к такому диалогу с Евросоюзом и другими интеграционными структурами в различных форматах в целях обмена опытом и обсуждения путей обеспечения гармоничного, взаимодополняющего и взаимовыгодного развития процессов интеграции и сотрудничества при уважении интересов друг друга".

Сергей Лавров, пересказав содержание заявления, уточнил, что оно подчеркивает готовность наших стран в различных форматах (это может быть отдельная страна, Таможенный союз, ЕврАзЭС, ЕЭП, Содружество в целом) развивать сотрудничество и контакты с ЕС и другими интеграционными объединениями. "Не так давно на официальном уровне в Брюсселе вновь было заявлено о том, что наши соседи должны выбирать между Россией и Евросоюзом. Эти политизированные и идеологизированные заявления противоречат всем договоренностям и элементарной логике, экономическим и интеграционным тенденциям. Учитывая все это, принятое сегодня заявление представляется очень уместным и своевременным", - пояснил министр.

Под соседями Лавров имел в виду не Казахстан. Нас выбирать между Россией и Европой пока призывает не Брюссель, а члены "Европейского клуба" Валихан Тулешев и Айдос Саримов. Речь идет об Украине, которой недавно Кремль предложил вступить в Таможенный союз. Но Киев в этот союз не хочет, зато о своем желании стать членом ТС не раз заявлял Бишкек. Возможно, он получит поддержку Астаны, хотя с точки зрения национальных интересов Казахстана сегодняшний состав ТС оптимален и вступление новых членов способно парализовать его работу. Именно так случилось с первой версией Таможенного союза, о создании которого в 1995 году договорились Казахстан, Россия и Белоруссия. В ту структуру тоже пытались затянуть Украину. Но к ним примкнула Киргизия, потом Таджикистан. Хотя в подписанном этими странами 26 февраля 1999 года Договоре о таможенном союзе и едином экономическом пространстве постоянно употребляется формулировка "завершение формирования Таможенного союза", он так и не был сформирован. На его месте возник ЕврАзЭС, куда вступил и Узбекистан. Зато 19 октября 2003 года Казахстаном, Россией, Белоруссией и Украиной было подписано Соглашение о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП).

Наконец-то идеология
Есть надежда, что Кремль согласится с предложением ИНСОРа о целесообразности разработки "внятной, заявляющей цели и ценности идеологической составляющей ОДКБ, понятной как государствам-членам, так и международным партнерам". Авторы доклада, с которыми, надо полагать, солидарны многие эксперты, высказывают предположение, что проблемы с внутриорганизационной дисциплиной и отсутствие должной политической воли активно использовать потенциал структуры могут быть обусловлены тем, что государства-участники просто не понимают, ради чего они сотрудничают. Тому есть причины - табу на всякую идеологию как основу единства, утрированный прагматизм и экономизм в подходе к интеграции были и остаются естественной реакцией национальных элит на фобии, связанные с реставрацией СССР. Евразийство в интерпретации Нурсултана Назарбаева было важным шагом на пути создания идеологической базы интеграции, но, видимо, недостаточным.

Хотя речь в докладе ИНСОР идет о конкретной организации, все сказанное в нем можно отнести и к ЕврАзЭС, да и к любым интеграционным моделям, собранным на платформе СНГ. Западные региональные организации (ОБСЕ, НАТО и Европейский союз) ориентируются на либеральную идеологию. Она подразумевает либерально-демократическое управление в самих государствах-членах и организации в целом, а также многостороннее разрешение конфликтов. В отличие от ЕС и НАТО, для незападных организаций характерно идеологическое разнообразие государств-членов, а демократичность политической системы стран-участниц не является критерием членства.

ОДКБ пока не имеет внятной идеологии, а потому другие организации, в том числе западные, просто вынуждены искать собственное объяснение ее действиям и заявлениям. Неудивительно, что сегодня оно очень упрощенное, зато удобное - это антинатовская структура, призванная задержать расширение НАТО на восток. Подобное восприятие не может, разумеется, служить основой для налаживания сотрудничества между ОДКБ и НАТО, даже по афганской проблеме, вокруг которой совпадение интересов двух блоков более чем очевидно. Поэтому предлагается сформулировать общую идею таким образом, чтобы она выполняла одновременно внутреннюю и внешнюю функции - сплочения государств-членов и формирования международной репутации.

На фоне мирового финансового кризиса, революций в арабском мире и "цветных революций" на постсоветском пространстве такой объединяющей идеей все больше становится идея внутриполитической и социально-экономической стабильности при соблюдении всех международных норм и правил поведения. При этом постепенно происходит отход от принципа невмешательства, что показал и недавний неформальный саммит Организации в августе 2011 года.

Как Запад, так и государства - члены ОДКБ рассматривают стабильность в качестве приоритетной цели. Однако Россия и постсоветские страны (как, кстати, и Китай) считают существующие на постсоветском пространстве режимы стабилизирующим фактором, в то время как Запад, напротив, оценивает режимы в большинстве стран ОДКБ как фактор дестабилизации. Западными экспертами отмечается, что центральноазиатские страны ОДКБ опасаются западной политики демократизации, которая, по их мнению, является вмешательством во внутренние дела "молодых" демократий, а также может способствовать росту радикальных исламистских настроений. Между тем, как полагают эксперты, подавление исламистских течений и может привести к дестабилизации.

"Цветные революции" показали западным странам, что смена режима не обязательно приводит к установлению демократии, если нет условий для ее создания, считают авторы доклада. Политическое влияние России в регионе обеспечивается тем, что Москва, в отличие от западных стран, не привязывает оказываемую помощь к политическим обязательствам, что особенно ценно для государств Центральной Азии. Но западные эксперты по-прежнему считают, что российская финансовая помощь оказывает определенное модернизирующее влияние лишь на экономику и что такая стратегия Москвы подавляет политическое развитие, поощряя и экономически поддерживая местные "авторитарные режимы". К этому можно добавить, что в экономической сфере в нашем регионе доминирует Китай и российская помощь в сравнении с китайскими инвестициями и кредитами не столь уж велика. А западные эксперты в большинстве своем уверены, что именно политическое доминирование России обеспечивает устойчивость режимов в странах региона.

Западный подход заключается в том, что именно политические права и свободы создают основу для экономического развития и, следовательно, стабильности, в том числе в сфере безопасности. Отсюда и излишняя - на взгляд Москвы - политизированность проектов НАТО и ЕС на постсоветском пространстве.

До тех пор, пока идеологии ОДКБ и заодно ТС не появится, их существование будут оправдывать с помощью цифр. "Участие в Таможенном союзе уже дает нам ощутимый прирост во взаимной торговле. Экспорт в Россию увеличился на 60 процентов, в Беларусь - в 2,3 раза", - сказал Нурсултан Назарбаев 1 сентября на открытии очередной сессии парламента.

Наш журнал уже писал, что формат экономического сотрудничества определяется рамками политического союза (подробнее см. "Таможенно-оборонительный союз", "Эксперт Казахстан" № 32 от 24 августа 2009 года). Заявления об исключительно экономическом характере союзов - не более чем дань политической риторике. Экономические союзы возникают лишь на базе политических блоков. Тот же Евросоюз не смог развиваться без общей политической платформы. В 1993 году Маастрихтский договор провозгласил общую внешнюю политику и политику безопасности одной из "опор" ЕС. А общей политики без общей идеологии не может быть даже в незападных моделях интеграции.

Николай Кузьмин
№35-36 (326) /12 сен 2011