Закон о религиозной деятельности: один раз отмерили, семь раз отрежут?

На днях Сенатом Республики Казахстан был принят Закон о религиозной деятельности и религиозных объединениях. Скорость прохождения и принятия этого законопроекта не удивляет: учитывая опыт прежних неудачных законодательных инициатив в этой сфере, скорее всего, была поставлена задача его быстрого принятия без втягивания в долгие дискуссии, привлечения внимания местных и иностранных экспертов, предоставления возможности высказаться несогласным с данным законом. Мало кто из заинтересованных лиц догадывался о подготовке закона, хотя вероятность его появления после председательства в ОБСЕ была очень высокой.

Проект закона вызвал бурное обсуждение, основным лейтмотивом которого было его одобрение. Показателен состав участников обсуждения: представители Агентства по делам религий, депутаты, политологи, религиоведы, журналисты, благодаря интернету - большая группа просто заинтересованных граждан. При этом практически не звучал голос юристов. Хотя отсутствие опыта правового регулирования деятельности религиозных объединений предполагало проведение надлежащей юридической экспертизы данного законопроекта (мы не говорим о формальных экспертизах), чтобы исключить очевидные проблемы его будущего правоприменения, возможные поправки, да и просто достойно выглядеть в глазах тех, кому этот закон адресован, экспертов, политиков. Безусловно, среди депутатов и государственных служащих, занятых в законотворчестве, есть юристы, но они не могут разбираться во всех нюансах правового регулирования такой деликатной сферы, что, кстати, подтвердилось в ходе обсуждения и принятия законопроекта.

В настоящей статье мы не затрагиваем вопросы политической необходимости и идеологической целесообразности данного законопроекта. Коротко: очевидно, что в плане борьбы с экстремизмом и терроризмом он никаких проблем не решает - не способствовал бы их появлению. Цель упорядочения деятельности религиозных объединений также вряд ли будет достигнута. Лишение правового статуса многих религиозных объединений в свете новых требований вряд ли можно назвать упорядочением, скорее это похоже на процесс ликвидации. О предполагаемом сокращении числа религиозных объединений уже заявляют высокопоставленные чиновники, хотя еще совсем недавно рост числа религиозных структур считался достижением. Но если те, кто полагает, что запретами и ограничениями можно серьезно повлиять на желание людей исповедовать свою религию, они искренне или неискренне заблуждаются. За примерами далеко ходить не надо. Как бы советское государство с помощью гораздо более мощного полицейского аппарата и идеологического диктата не боролось с незарегистрированными религиозными организациями, они всегда существовали, а в определенные периоды количественно превышали зарегистрированные.

В настоящем материале хотелось бы обратить внимание на отдельные юридические проблемы данного закона. Многие из тех, кто бурно ратовал за его принятие, вскоре займутся другими делами: очередными законопроектами, обсуждениями, критикой. А верующие и их ассоциации останутся одни перед мощным бюрократическим аппаратом, который начнет процессы упорядочения, по опыту – очень болезненные.

Но сначала о некоторых моментах, которые возникали в процессе обсуждения и принятия законопроекта. Очень много в нормотворческом процессе зависит от правильных и трезвых оценок ситуации в той сфере, которая подлежит регулированию.

Так необходимость принятия Закона объяснялась осложнившейся религиозной ситуацией, бурным ростом религиозных объединений, деятельностью т.н. сект, псевдорелигиозных движений. Но бурный рост религиозных объединений, равно как появление сомнительных организаций - это процессы 90-х годов прошлого века, а никак не последнего времени. За 20 лет государственной независимости - если было надо - государство разбиралось с нежелательными, по его мнению, структурами и инструментария вполне хватало. Кто-нибудь проводил исследование, сколько граждан состоит в т.н. псевдорелигиозных движениях (количество звонков в центры реабилитации жертв, пострадавших от сект не в счет, им (центрам) надо доказывать необходимость своего существования)? Мне кажется, разговоры о духовной колонизации страны сильно преувеличены. Надо слишком не уважать своих граждан, чтобы представлять их в качестве беспомощных и безвольных жертв различных религиозных движений, падающих толпами в объятия проповедников.

Другое объяснение необходимости нового Закона - в Закон 1992 года вносились только косметические поправки. За это время, дескать, изменилась правовая база, что потребовало принятия совершенно нового акта. Верное замечание, база действительно поменялась, но новый Закон практически не учитывает эти изменения. Что касается косметических поправок - это лукавство. В 2005 году в Закон были введены институт обязательной регистрации, положения о малочисленной религиозной группе, не имеющей признаков юридического лица (нормальное стремление сгладить проблему обязательной регистрации), учетная регистрация миссионеров, возможность проведения религиоведческой экспертизы. То есть изменения были достаточно серьезными и отчасти они дублируются в новом законе.

Обильным при обсуждении законопроекта стало использование зарубежного опыта. Причем представители государственных органов как по кальке приводили одни и те же примеры на заседаниях в Парламенте, в средствах массовой информации, различных слушаниях. Но такие домашние заготовки могут произвести впечатление только на неподготовленного слушателя или читателя. К большому сожалению, зарубежный опыт некорректно используют и уважаемые политологи, респектабельные религиоведы. Так и хочется воскликнуть в стиле университетского профессора: "читайте первоисточники".

Во-первых, зарубежный опыт нельзя механически переносить на казахстанские реалии. Так разработчики приводили примеры стран, опыт которых они изучили. Но каждая из этих стран имеет свои особенности, вызванные уровнем религиозности населения, историей и влиянием религиозных объединений, характером их отношений с государством, политическим режимом и т.д., которые нередко свидетельствуют о неприменимости к нам соответствующего опыта. Как можно приводить в пример страны с историческим мощным католическим влиянием, где церковные институты интегрированы в общественную жизнь или страны, где существует государственная церковь. Там другие режимы государственно-конфессиональных отношений и последствия этих режимов.

Во-вторых, за яркими примерами надо видеть их суть. Так неоднократно приводился опыт европейских стран, в которых существует деление на традиционные и нетрадиционные религии, признанные и непризнанные, очень серьезные требования к регистрации. Все правильно, но есть одно принципиальное обстоятельство: право на существование в этих странах имеют все, даже незарегистрированные. И получить юридический статус вообще не проблема. Для этого существуют различные организационно-правовые формы. Другое дело, когда религиозное объединение идет в публичную сферу. Здесь действительно присутствуют повышенные критерии для заключения договоров, соглашений с государством, приобретения более серьезного статуса. У нас по-другому: кто не зарегистрирован – тот нелегал. Разница очевидна.

В другом примере, когда объясняли необходимость согласования руководителей религиозных объединений с государственными органами по нашему проекту, приводили опыт Франции, где такое согласование существует в отношении католических священников. Но на самом деле, согласование требуется только в трех восточных департаментах, которые когда-то принадлежали Германии, и в которых сохранилась т.н. система признанных церквей, финансируемых государством. В этих департаментах не действует закон 1905 г., который имеет силу во всей Франции. Представьте себе, чтобы наш Закон о свободе вероисповедания не действовал бы, скажем, в Павлодарской области. К чему такой французский пример, вырванный из конкретной исторической, политической и правовой обстановки?

В-третьих, зарубежный опыт извлекается очень избирательно. Так упоминалось Постановление Европарламента о сектах от 12 февраля 1996 г., в котором предлагается с осторожностью относиться к сектам. Но почему не вспомнить рекомендации ПАСЕ 1999 г., о равном обращении со всеми религиозными группами, использовании нормальных уголовных и гражданских процедур против незаконной практики, осуществляемой от имени групп религиозной, эзотерической и духовной направленности.

В-четвертых, допускаются просто ошибки. Так один из политологов, чье интервью вызвало бурную дискуссию на сайте zakon.kz, в качестве примера патронирования государством отдельных церквей приводит пример церковного налога в Германии, который платят все граждане, но получают только католическая и протестантская церковь. Неправда - церковный налог платят только члены церкви, и только той церкви, в которой они состоят.

Перечень некорректного использования зарубежного опыта можно продолжать. Но вернемся к Закону.

Самая главная проблема нам видится в ближайшей перерегистрации всех религиозных объединений. Количество учредителей это лишь одна из сложностей (даже в советское время требовалось меньше - 20 человек). Другая сложность связана с тем, что Закон обозначает совершенно разные институционально-структурные требования к одинаковым по принципу организациям. Региональные религиозные объединения это организации, по смыслу закона, объединяющие местные религиозные объединения. А республиканское религиозное объединение, по этому же закону, это организация, построенная по филиальному типу, то есть одна зарегистрированная структура, которая имеет свои филиалы по всей Республике. Очевидно, что при описании республиканского религиозного объединения, имелось ввиду Духовное управление мусульман Казахстана, которое действительно так организовано. Но, если объединение имеет свои структуры на правах самостоятельных религиозных объединений с правом юридического лица, как, к примеру, у Православной церкви, оно не сможет получить статус республиканского. Справедливости ради надо отметить, что здесь есть проблемы типологии юридических лиц по Гражданскому кодексу, но как раз при принятии законопроекта была удобная возможность их решить.

Для перерегистрации отведен один год со дня введения Закона в действие. Но отсутствуют процедуры перерегистрации. К примеру, если региональное объединение теряет свой статус, в какой орган, желая существовать в статусе местного объединения, оно должно обращаться: в Министерство юстиции или местный орган юстиции? Должны ли проходить перерегистрацию представительства и филиалы иностранных религиозных объединений? Что делать с т.н. религиозными учреждениями (образовательными, благотворительными, монастырями), если создавшие их структуры не пройдут перерегистрацию? Пока государственные органы разберутся, найдут ответы на многие вопросы и примут соответствующие документы, срок, отведенный на перерегистрацию, сократится, но обвинять в нерасторопности будут религиозные объединения.

Наверняка в процессе принятия закона, говорилось, что серьезных бюджетных затрат не предвидится. Конечно, это не так. В связи с увеличением регистрационных полномочий возникнут серьезные административные расходы. Но есть и другие вопросы в этом плане, к примеру, за чей счет будет происходить ликвидация юридических лиц, не прошедших перерегистрацию? Вряд ли "пострадавшие" захотят расплачиваться за такое отношение к ним и раскошелиться придется государству. Кроме того, придется затратить и немалые организационные усилия, чтобы юридически осуществить ликвидацию.

По поводу прекращения деятельности религиозных объединений вообще звучат странные объяснения. Председатель Агентства по делам религий смело заявляет, что действующие незарегистрированные организации будут закрываться автоматически, в судебном порядке. Понятно, что Председатель Агентства не юрист, но неужели никто не может ему подсказать, что нельзя "закрыть" то, чего юридически не существует. Можно, контролировать, чтобы люди не собирались на богослужения, не молились совместно, привлекать их к ответственности за несанкционированную деятельность, но прекращение деятельности незарегистрированного объединения это юридический нонсенс.

Очень часто сегодня говорят об антикоррупционной экспертизе законов. В рассматриваемом законе огромное количество положений, которые будут способствовать проявлениям коррупции. К примеру, неоднозначные определения (ритуальная необходимость, духовная направленность деятельности и др.), неопределенные сроки (срок, на который прерывается государственная регистрация, не указан), возможность государственных органов действовать по усмотрению (определять в существенной или в несущественной части продублировано название религиозного объединения или любой разговор на улице о религии теперь можно, при определенном старании, квалифицировать как миссионерскую деятельность).

Для регистрации миссионеров требуется представить документ, удостоверяющий, что религиозное объединение, которое представляет миссионер, является официально зарегистрированным по законодательству иностранного государства. Но дело в том, что не во всяком иностранном государстве присутствует институт обязательной регистрации религиозных объединений. К примеру, вопреки мнению "знатоков зарубежного законодательства" такая регистрация отсутствует в России. Хотя по духу закона все нормально – нет миссионера, нет проблемы. Но дело в том, что миссионер, вряд ли исчезнет вообще, он исчезнет из поля зрения государственных органов.

Очень много вопросов в форме "зачем?". Так, непонятно, зачем для регистрации религиозных объединений и миссионеров требуется представлять печатные религиозные материалы, раскрывающие основы вероучения и содержащие сведения о религиозной деятельности, религиозную литературу? Регистрирующим органам надо готовить сотни шкафов, на которых будут стоять тысячи Коранов и Библий. Если речь же идет о незнакомых объединениях, в случае обнаружения таковых, пожалуйста, есть религиоведческая экспертиза.

Также непонятно, зачем нужны местные исполнительные органы по вопросам религиозной деятельности? Статья об их компетенции подтверждает, что делать то им особенно нечего, с такими задачами легко могли бы справиться и существующие структуры.

Проблемных вопросов в Законе очень много, но, к сожалению, теперь они будут решаться или не решаться в результате правоприменительной практики, которая и не в таких чувствительных сферах оставляет желать лучшего. В этой связи огромная роль будет отводиться государственному органу по делам религий, тоже, кстати, структуре, чей правовой статус требует отдельного внимания. Совсем недавно созданное Агентство по делам религий сразу стало заметным в системе других органов государственной администрации. Оно сумело провести очень противоречивый закон. Оно загрузило себя работой, отчасти ненужной.

Хочется пожелать Агентству мудрости и сил в деле наведения порядка в религиозной сфере и в разбирательстве с псевдорелигиозными объединениями. Последнее, по опыту других стран, крайне трудная, а то и невыполнимая, задача неизбежно связанная с размытыми оценочными понятиями. Сегодня многие представители законопослушных религиозных объединений, включая традиционные, задаются вопросами – чем мы провинились перед государством, почему из-за подозрений в отношении одних, страдают другие?

Будем надеяться, что государственные служащие и все, кто участвовал в подготовке и принятии закона осознают последствия своих решений, не запутаются в причинно-следственных связях проблем, и не будут завтра винить во всех грехах тех, кого сами вывели из правового поля.

P.S.: Чтобы автора данного материала не обвиняли в голой критике ("критиковать легко, а ты, что сделал"?), сообщаю, что по просьбе Комитета по делам религий в начале этого года был представлен собственный законопроект.

Р.Подопригора, доктор юридических наук
3.10.2011