Проект бюджета Кыргызстана - шаблон, который нам кидают, как кость собаке

В Кыргызстане подсчитали, как и на что жить в последующие три года. Проект республиканского бюджета на 2012-й и прогноз на 2013-2014 годы презентованы в парламенте республики. Не успев толком разобраться в хитросплетении цифр и статей расходов, в Жогорку Кенеше провели первые парламентские слушания. Документ, подготовленный Министерством финансов, эксперты, представители гражданского общества и депутаты буквально разнесли в пух и прах. В числе тех, кто уже разочаровался в нем, оказался и председатель Общественного наблюдательного совета при Минфине, глава консалтинговой компании Азамат Акелеев. В интервью ИА "24.kg" он рассказал, почему опасается за экономическую состоятельность КР в случае одобрения представленного парламенту документа.

- Во время парламентских слушаний многие эксперты подчеркнули, что проект бюджета получился централизованным и налицо его плохая подготовка и несогласованность...

- Да. Основная причина такой критики - инертность нашей бюрократии. Несмотря на все требования и протесты гражданского сообщества и бизнеса, из года в год чиновники повторяют одни и те же ошибки. Сдвиги не очевидны, и это означает, что проблема существует на фундаментальном уровне, на уровне корпоративной культуры. Ее надо менять. Под культурой подразумеваются прежде всего люди, коррупция, забюрократизированность всех начинаний и идей, негибкость и закостенелость. Все это дает такие результаты в проекте бюджета.

- Даже несмотря на то, что в Минфин и другие ведомства приходят новые руководители и специалисты, которые обещают формировать бюджет страны по-новому?

- Сложилась такая ситуация, что самые главные руководители имеют политическую волю что-то менять, но этого нет на уровне министерств. Там не происходит движения дальше заместителей, статс-секретарей. К примеру, если мы посмотрим на структуру Минфина, там остались те же самые люди, что работали и при Акаеве, и при Бакиеве. Нужно именно этот уровень сотрудников менять. Этот подход можно назвать тотальной демократизацией госуправления, то есть обеспечение прозрачности на всех уровнях, корпоративный подход к управлению и большая самостоятельность местных органов власти. Эти реформы нужно проводить быстро, желательно после президентских выборов, так как есть так называемый медовый период после выборов, когда у выигравшего кандидата есть несколько месяцев на то, чтобы провести ключевые реформы, которые дадут быстрый результат.

- Что конкретно дает основания назвать нынешний проект бюджета централизованным?

- Если сравнивать его с предыдущими документами, то он менее централизован, потому что больше доходов отдается местным бюджетам. Но сам процесс разработки бюджета формален, нет анализа. Берется шаблон, и из года в год вставляются новые цифры с учетом инфляции и формального сокращения каких-то расходов. Нет глубинного изучения того, откуда цифры должны получиться. А ведь это основа программного бюджетирования, основанного на стратегии. Сейчас мы видим, что есть одобренная правительством среднесрочная программа развития. Но проект бюджета ей противоречит. Получается, мы будем жить по старым практикам, а программа - модный предвыборный инструмент.

Представленный проект бюджета не выстрадан и не продуман на местном уровне, на уровне министерств и ведомств. В Минфине есть инертная процедура, согласно которой выдают какую-то цифру, но нет обоснования - ни экономического, ни политического, ни социального. Нет привязки к стратегии развития страны, механизма контроля достижения поставленных там целей, расходования средств. На самом деле проект бюджета - отражение того, что на самом деле происходит в правительстве. Можно говорить много красивых слов, но когда смотришь в документ, понимаешь, что ничего не меняется.

- Когда вы изучили проект бюджета, какие цифры заставили забеспокоиться о будущем Кыргызстана в 2012 году?

- Сначала я пытался сопоставить цифры прошлого года и предлагаемые. Но в этом нет смысла, это ни о чем не говорит. Да, есть какие-то изменения в доходах и расходах, но налицо фундаментальная ошибка в подходе к формированию. Например, я увидел, что ожидаемый Минфином рост ВВП предлагается в размере 8 процентов. Это серьезный рост. В то же время Международный валютный фонд пишет о 6 процентах роста за счет более активной работы фискальных служб. 8 процентов Минфин взял, как оказалось, у правительства из среднесрочной программы развития. В этом документе, кстати, говорится, что рост ВВП возможен и на уровне 6 процентов, если в Кыргызстане все останется на прежнем уровне. В той же программе отмечается: если будут осуществлены все предлагаемые реформы, то рост будет на уровне 8 процентов. Получается странная ситуация: Минфин, не поддерживая эти реформы, отталкивается от 8 процентов, но при этом реформы в цифрах бюджета не учитывает.

- Отражается ли это на ожидаемых в 2012 году показателях, к примеру, налоговых поступлениях в бюджет?

- В проекте предусматривается рост налоговых поступлений. Но я не знаю, на чем основано увеличение - на улучшении администрирования или росте бизнеса. Есть интересный момент - доходы от госуслуг, около 280 наименований лицензий, которые Министерство экономического регулирования хочет ликвидировать, почему-то Минфином отражены в спецсредствах. Их объем, по-сути, остался таким же, сократившись всего на 2 процента. Как это логически объяснить? Еще пример: ожидаемый правительством в 2012 году рост туризма. Он предполагается в программе кабмина за счет отмены виз для стран с высокими доходами. Но в бюджете Минфина эти статьи остались на прежнем уровне. Есть небольшое сокращение по спецсредствам диппредставительств Кыргызстана, которые получают деньги за выдачу виз, но основная сумма осталась прежней. Это означает, что МИД КР эти средства планирует получить и в 2012-м? Подобные же выпадения не учтены и в свете изменений в торговле. Я предполагаю, что реэкспорт в 2012 году снизится до минимума и останется на уровне челноков и розницы. Здесь должны быть просчитаны мультипликативный эффект, выпадения в сегменте налога с продаж, патентного налога и социальных отчислений, но все это не учтено.

Если честно, я даже не стал дальше проект бюджета изучать, потому что таких недоработок много. Если использовать такой подход для анализа, то можно разнести документ в пух и прах. Эти несколько цифр дали понять, что использовался некий шаблон, который нам кидают, как кость собаке: разбирайтесь, мол. Что это нам дает? Ничего. Еще есть у Минфина и правительства практика изменений в уже принятом проекте бюджета. Все это отдельным законом представляется. В конце концов мы получаем совсем другой, отличный от первоначального, бюджет. Какой смысл для гражданского общества тратить время и деньги на то, чтобы это анализировать и обсуждать, ведь исполненный бюджет будет выглядеть совсем по-другому? Вот в этом главная проблема.

- Чем грозит Кыргызстану такой подход в ближайшем будущем?

- Из-за отсутствия информации не могу дать точный ответ. На парламентских слушаниях озвучивалось, что в 2011 году собрали налогов на 3-4 месяца вперед. Если это так, поступления в 2012-м сократятся. Ничего не слышно и про кредит Антикризисного фонда ЕврАзЭС, который должен покрыть треть дефицита бюджета в этом году. Мы уже заплатили $14 миллионов долга, чтобы этот кредит получить. Информации о том, на какой стадии находятся переговоры, сколько покроется дефицита, Минфин не дает. Я не знаю, почему это происходит. Может быть, Министерство финансов КР не успевает или у его сотрудников не хватает знаний, чтобы все проанализировать, или работа ведется хаотично, либо это скрытые мотивы, чтобы не показывать общественности.

- На руку чиновникам играет и финансовая неграмотность населения. Многие члены правительства Кыргызстана умело играют цифрами, вводя население в заблуждение. Как заставить их говорить правду?

- Это задача парламента и политических партий. Они должны поднимать эти вопросы.

- Но и их водят за нос!

- Да. Многие депутаты не разбираются в цифрах. Чиновникам надо зарабатывать кредит доверия, улучшать процедуры. Если доверие будет, то не будет сомнений в цифрах и люди начнут активно вовлекаться в процесс формирования бюджета, верить и предлагать. Сейчас же никто не пытается эти цифры изучить. Кыргызстану надо начинать с муниципального уровня - школ, айыл окмоту. Гражданская инициатива должна начинаться в регионах, где люди чувствуют себя обделенными вниманием. Задача парламента и бюджетного комитета в том, чтобы все эти замечания учесть.

- Неоднократно Минфин критиковали за то, что громадные суммы скрываются в статьях "Прочие расходы", "Прочие текущие расходы" и так далее...

- Да. 30 процентов, если анализировать проект бюджета, скрывается в этих статьях. Это бюджет развития, то есть кредитные и грантовые расходы по проектам. Но на вопрос о том, почему именно в этих статьях "сидят" средства, официального ответа мы не получили. Как и в 2010 году.

На самом деле от работы Общественного наблюдательного совета при Минфине было много ожиданий. Но этой работе мы можем посвятить немного времени, ведь у каждого есть основная. ОНС, конечно, - хорошая идея, но устойчивость и эффективность советов в такой ситуации под вопросом.

- Все-таки что должно быть важнее и выше по статусу: среднесрочная программа развития правительства КР или бюджет Минфина?

- Конечно, программа выше. Программа - это идея, а бюджет - инструмент для ее достижения. У нас два документа существуют отдельно. Минэкономрегулирования должно решать, на что тратить деньги, определить приоритеты, сделать экономические расчеты, а Минфин должен работать как кассир или бухгалтер и считать, сколько денег на это надо. У нас же Министерство финансов выполняет функции, которые ему не присущи, то есть делает какой-то анализ или предположения.

- А есть вероятность того, что программу развития будут переписывать под проект бюджета?

- Так оно и будет. Насколько известно, программа разработана при помощи доноров совместно с МЭР и изначально включала в себя все: и бюджет, и конкретные шаги, и ответственных лиц. Ее писал, видимо, профессиональный консультант. Я слышал, что это выходец из СНГ. Он приезжал сюда и работал, но потом в ходе обсуждений, круглых столов и встреч в Министерстве экономического регулирования многое сократили. Думаю, программа будет политическим инструментом, и не более того, как бы фишкой: вот, мол, посмотрите, у нас есть стратегия. Эта программа появилась, потому что гражданское общество, бизнес и эксперты сильно критиковали правительство и спрашивали, где программа. Но связи между ней и реальностью пока нет.

- Так какую роль вы отводите своим рекомендациям и замечаниям?

- Я пессимистично отношусь к кардинальному прогрессу в бюджетировании. Может, будут какие-то уступки со стороны правительства, какое-то движение. Мы видим, к примеру, небольшое увеличение местных бюджетов и публикацию информации на сайте Минфина. Но кардинальных реформ я не ожидаю, ведь для этого нужны кардинальные люди. Для меня работа в ОНС и анализ бюджета - попытка донести до общественности информацию и не дать людям в Минфине делать все так кулуарно. Некоторые из тех, кто управляет министерствами, в свое время при Бакиеве отказали мне в представлении информации, и сейчас они работают там же. Я от них многого не ожидаю. После выборов в октябре новые президент и премьер-министр должны осознавать, что без изменений цикл нестабильности вернется. Сейчас люди ждут и смотрят, что будет дальше, они дают властям какой-то срок, и, если чиновники это понимают, после выборов они должны пойти на какие-то кардинальные реформы.

07/10/2011
Юлия МАЗЫКИНА