Дилемма расширения ШОС

Несмотря на ожидания, на десятой встрече премьер-министров Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), прошедшей в Санкт-Петербурге 7 ноября 2011 года, не было объявлено о присоединении к организации новых полноценных членов или новых полноценных наблюдателей. Правительства стран ШОС неоднократно заявляли, что им нужно больше времени для установления правил и процедур по управлению новыми членами. В действительности существующие члены доказали свою неспособность преодолеть свои разногласия в отношении того, какие страны должны удостоиться членства в организации или статуса наблюдателя. На самом деле некоторые, судя по всему, боятся, что расширение организации скорее ослабит ее, нежели усилит.

Совершенно очевидно, что ШОС остается в тупике по поводу дилеммы расширения. Шестой год подряд организация не принимает новых наблюдателей, а нынешний набор полноценных членов продолжает оставаться ограниченным теми странами, которые присоединились к ШОС в момент ее основания в 2001 году. Это Россия, Китай, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан. Четыре страны, имеющие статус наблюдателей – Индия, Иран, Монголия и Пакистан – были приняты в 2005 году. Однако, с тех пор организация стала прибегать к созданию новых категорий внешних ассоциаций, создавая запутанную смесь из полноценных членов, формальных наблюдателей, "гостей", меняющихся по принципу ротации стран-председателей на ежегодных саммитах руководства ШОС и, в последнее время, так называемых "партнеров по диалогу".

ШОС определила свою первую формальную страну-наблюдателя, Монголию, в июне 2004 года, финализировав правила в отношении статуса наблюдателя ранее в том же году. Индия, Иран и Пакистан стали наблюдателями на саммите 2005 года. Другие страны с тех пор выражали заинтересованность в том, чтобы стать формальными наблюдателями в организации, но ШОС пока не продвинулась вперед в вопросе принятия новых участников. В то же время Иран, Пакистан и Индия подали заявку на полноценное членство. Несмотря на несколько лет дискуссий и анализа, правительства стран ШОС заявляют, что они не могут определить юридическую основу для добавления новых членов. С целью решить этот вопрос правительства создали группу экспертов для изучения вопроса о расширении, а также создания и выработки необходимых юридических процедур для принятия новых членов.

На саммите ШОС в июне 2010 года был, наконец, определен и согласован набор минимальных критериев, которым должна соответствовать страна, претендующая на присоединение и полноценное членство. Было решено, что любая страна, желающая вступить в ШОС, должна располагаться в Евразии, уже иметь статус наблюдателя или партнера ШОС, иметь дипломатические связи и активные экономические и гуманитарные отношения со всеми действующими членами ШОС и не быть объектом санкций ООН и не находиться в состоянии вооруженного конфликта с другой страной.

Несмотря на установление этих критериев, правительства стран ШОС заявляют, что им нужно больше времени для финализации меморандума, содержащего детали относительно обязательств стран, которые хотят стать полноценными членами организации, прежде, чем ШОС сможет инициировать с ними переговоры о членстве. И хотя меморандум об обязательствах был формально одобрен на саммите в Астане в июне 2011 года, ни одной новой страны пока не было принято.

Настоящая причина нежелания дальнейшего расширения ШОС заключается в том, что это обострит несколько существующих фундаментальных проблем, которые препятствуют мягкому функционированию группы. Различия в населении стран-членов, в их географическом размере, в экономических ресурсах, которыми они обладают, в военной силе и в геополитической ориентации уже осложнили переговоры, процессы одобрения и реализации политики ШОС. Добавление новых членов может усилить эти различия и разногласия по региональным вопросам безопасности, таким как предоставление логистической поддержки военным усилиям НАТО в Афганистане.

Расширение членства может также осложнить позицию ШОС по вопросу о нераспространении, потому что несколько потенциальных государств-членов, например, Пакистан и Индия, стали обладателями ядерного оружия несмотря на отказ присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Для ШОС станет сложнее поддерживать инициативы в области нераспространения, сторонниками которых являются Россия и Китай, если Индия или Пакистан – не говоря уже о еще более спорном и неоднозначном потенциальном члене Иране – станут полноценными участниками организации.

Вдобавок, ни одна из действующих стран-наблюдателей не представляет собой очевидного выбора для полноценного членства. Наиболее воодушевленные сторонники вступления в ШОС, Иран и Пакистан, являются наименее желательными членами из-за своей связи с региональным терроризмом и относительно слабой экономики.

Между тем, самый ценный потенциальный новый член ШОС, богатая газом Туркмения, не выказала никакой заинтересованности в присоединении к организации. Туркмения по-прежнему придерживается формальной позиции нейтралитета по отношению ко всем региональным союзам в области безопасности, хотя она предложила ограниченную помощь международной коалиции, борющейся с талибами в Афганистане. Более того, те страны-наблюдатели в ШОС, которые безуспешно пытались добиться полноценного членства последние несколько лет, не будут приветствовать принятие Туркмении вперед них.

Среднеазиатские государства-члены ШОС, возможно, без энтузиазма относятся к идее добавления новых членов, так как их индивидуальное влияние может снизиться, если оно будет разбавлено в рамках более значительной группы стран. Им также придется делиться фондами развития, постами в ШОС и другими конкретными институциональными выгодами с новыми членами. Вдобавок, при том, что сейчас в центре внимания ШОС находится Средняя Азия, новые члены могут направить внимание организации в другую сторону, в сторону Южной Азии, региона Персидского залива, и др.

Правило консенсуса в организации дает любым новым членам право блокировать решения ШОС, но Китай и Россия явно пользуются наибольшим влиянием в вопросах формирования коллективной политики. До сих пор больше всего разногласий Пекин и Москва демонстрировали по поводу заявок на вступление Индии и Пакистана. Годами Москва и Пекин не могли достичь согласия о том, что обеим этим странам нужно дать добро на вступление в рамках пакетной сделки. В самое последнее время российские официальные лица отбросили в сторону свою традиционную осторожность и обеспокоенность по отношению к Пакистану, который является сильным союзником Китая, и дали понять, что Москва хочет, чтобы оба государства получили полноценное членство. Но китайская сторона продолжает блокировать идею вступления Индии, несмотря на то, что это фактически исключает и их собственного регионального союзника Пакистан, потому что китайцы обеспокоены по поводу роста статуса Индии в плане регионального и глобального влияния в то время, как эти два растущих азиатских гиганта продолжают рассматривать друг друга как потенциальных соперников.

Неспособные разрешить свои разногласия по поводу того, каких новых членов принимать, если вообще принимать кого-то, правительства нынешних стран-членов ШОС вместо этого множили новые категории внешних ассоциаций. Вдобавок действующие члены ШОС решили дать другим связанным с ШОС странам, в первую очередь, наблюдателям, большие возможности для участия в деятельности организации.

Такой подход может быть полезным в вопросе предоставления союзным странам возможности использовать свое влияние и свои активы и ресурсы посредством вовлечения их в проекты ШОС. Например, новое соглашение может дать Афганистану и Турции возможность обсуждать оптимальную региональную структуру безопасности, которая возникнет тогда, когда боевые подразделения НАТО, базирующиеся в Средней Азии, покинут регион. Такая политика также частично компенсирует ущерб тем странам, которые пытались, но безуспешно, усилить свой статус посредством присоединения к ШОС. Тем не менее, в какой-то момент разочарованные страны, подавшие заявки на членство, могут потерять интерес и сконцентрировать свои усилия по многонациональному институциональному строительству на чем-то другом.

Оригинал публикации: The SCO"s Expansion Dilemma

15/11/2011
("World Politics Review", США)
Ричард Уайц (Richard Weitz)