Евразийскую интеграцию в следующем году будет обеспечивать Евразийская экономическая комиссия – кузница наднациональной бюрократии

18 ноября на встрече в Кремле президенты Казахстана, России и Белоруссии подписали Декларацию о евразийской экономической интеграции, Договор о Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) и Решение о Регламенте ЕЭК. В Декларации о евразийской экономической интеграции президенты заявили о переходе к следующему этапу интеграционного строительства – Единому экономическому пространству (ЕЭП). Оно начнет работать с 1 января 2012 года и обеспечит реализацию "четырех свобод" – свободу движения товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов. ЕЭП основывается на принципах соблюдения общепризнанных норм международного права, включая уважение суверенитета и равенства государств, утверждения основополагающих прав и свобод человека, правового государства и рыночной экономики. А в своем практическом сотрудничестве государства ЕЭП намерены руководствоваться нормами и правилами Всемирной торговой организации, к которой все они собираются присоединиться.
Президенты трех стран выразили убежденность в том, что дальнейшее развитие интеграции не просто отвечает национальным интересам этих государств, но основано "на глубоких исторических и духовных связях между народами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации".
В качестве общих задач названы повышение благосостояния и качества жизни граждан, устойчивое социально-экономическое развитие, всесторонняя модернизация и усиление национальной конкурентоспособности в рамках глобальной экономики. Впрочем, среди направлений работы в декларации указаны и такие, как сотрудничество в вопросах миграционной политики, обеспечение совместимости стандартов образования, всемерное развитие сотрудничества в сфере культуры, связей по линии парламентов и деловых сообществ, контактов между людьми, а также развитие сотрудничества в сфере внешней политики по вопросам, представляющим взаимный интерес.
С целью обеспечения функционирования и развития Таможенного союза (ТС) и ЕЭП стороны учредили Евразийскую экономическую комиссию, деятельность которой будет осуществляться в интересах всего интеграционного сообщества и носить высокопрофессиональный характер.
Встрече трех президентов предшествовали статьи в газете "Известия", в которых Владимир Путин (будущий президент России), Александр Лукашенко и Нурсултан Назарбаев изложили свои взгляды на евразийскую интеграцию. А встреча 18 мая в Кремле завершилась их пространными комментариями относительно нового этапа интеграции, данными на пресс-конференции. В целом эти взгляды и комментарии были более чем оптимистичными.

Доминирование и равноправие
У евразийской интеграции есть и противники, их можно разделить на две группы. В России это те, кто полагает, что России придется взвалить на себя бремя экономической поддержки своих партнеров, в Казахстане и Белоруссии – те, кто считает, что участие в общих с Россией проектах приведет их страны к утрате суверенитета. Суверенитет в данном случае они понимают как неделимую сумму полномочий и компетенций государственных органов, а не как право передачи государством части полномочий и компетенций на наднациональный уровень. Кроме того, в Белоруссии некоторые решительно против участия в союзах с азиатскими странами, поскольку это противоречит европейскому цивилизационному выбору их государства. А в Казахстане есть те, кто полагает, что естественным для их страны может быть лишь союз с тюркоязычными государствами.
На пресс-конференции российский президент счел необходимым подчеркнуть отсутствие российского доминирования в наднациональном органе. "Особо отмечу, что механизм принятия решений в рамках комиссии абсолютно исключает доминирование какой-либо страны над другой. Это равноправная комиссия. Она будет работать, надеюсь, эффективно, а принципы ее работы – строиться на рыночных, демократических началах и, надеюсь, будут учитывать лучший мировой интеграционный опыт", – сказал он.
Критики евразийской интеграции в Казахстане указывали на неравноправие, имея в виду не количество чиновников в наднациональных структурах, а масштабы и структуру экономик России и Казахстана. Российское доминирование будут обеспечивать не члены комиссии, а заводы и банки. Впрочем, то, что рабочим языком комиссии объявлен русский язык, а местом пребывания комиссии определена Москва, для "евразоскептиков" выглядит достаточно символично.
В Концепции формирования единого экономического пространства, принятой в 2003 году в Ялте вместе с Соглашением о формировании ЕЭП, это экономическое неравенство превращалось в неравенство управленческое. В концепции сказано, что государства-участники учреждают единый регулирующий орган (комиссия), которому они на основе международных договоров делегируют часть своих полномочий. Его решения являются обязательными для выполнения всеми государствами-участниками. По мере развития и углубления интеграционных процессов полномочия единого регулирующего органа соответственно расширяются. В комиссии решения по всем вопросам принимаются взвешенным голосованием. Количество голосов каждого из государств-участников определяется с учетом его экономического потенциала. В концепции сказано: "Принимая во внимание разноскоростной и разноуровневый характер интеграции, решения о завершении работы по подготовке проектов международных договоров и иных документов ЕЭП принимаются, если соответствующий проект согласован не менее чем тремя государствами-участниками, на долю которых приходится не менее двух третей совокупного валового внутреннего продукта". На практике это означало бы, что без России ни один проект не может быть согласован.

Европейский дизайн
В своей статье "Новый интеграционный проект для Евразии – будущее, которое рождается сегодня" Владимир Путин отметил, что принципиальная особенность Таможенного союза и ЕЭП – это наличие надгосударственных структур. К ним, подчеркнул он, в полной мере относится такое базовое требование, как минимизация бюрократических процедур и нацеленность на реальные интересы граждан.
"На наш взгляд, должна повышаться роль комиссии Таможенного союза, которая уже сейчас обладает значительными полномочиями. На сегодня их около сорока, а в дальнейшем – уже в рамках ЕЭП – будет более ста. В том числе это полномочия на принятие ряда решений по конкурентной политике, по техрегламентам, по субсидиям. Решать столь сложные задачи можно только путем создания полноценной, постоянно действующей структуры – компактной, профессиональной и эффективной".
18 ноября Казахстан, Россия и Белоруссия договорились о создании Евразийской экономической комиссии как единого постоянно действующего регулирующего наднационального органа Таможенного союза и Единого экономического пространства и определили общие принципы ее функционирования. Основной задачей комиссии является обеспечение условий для функционирования и развития ТС и ЕЭП, а также выработка предложений в сфере интеграции (Комиссия ТС будет упразднена 1 июля 2012 года). Договором предусматривается создание Совета комиссии и Коллегии комиссии, определяются порядок их формирования и принятия решений, функции и полномочия, а также порядок формирования и деятельности департаментов комиссии, осуществляющих обеспечение ее деятельности.
Совет комиссии осуществляет общее регулирование интеграционных процессов в ТС и ЕЭП, а также осуществляет общее руководство деятельностью комиссии. В Совет комиссии входят по одному представителю в ранге вице-премьера от каждой стороны, наделенному необходимыми полномочиями.
Набор полномочий и компетенций Совета комиссии включает в себя внесение на одобрение Высшего евразийского экономического совета проектов международных договоров, подписываемых комиссией, организация работы по совершенствованию нормативной правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства. Совет вносит на утверждение Высшего евразийского экономического совета основные направления интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства, рассматривает вопрос об отмене или изменении решений комиссии, принятых коллегией комиссии.
Совет выполняет функции мониторинга и контроля за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу ТС и ЕЭП, утверждает перечень департаментов комиссии, их штатную численность, а также их распределение между членами Коллегии комиссии.
Совет одобряет бюджет комиссии, порядок оплаты труда членов Коллегии комиссии и сотрудников департаментов комиссии, одобряет общую предельную штатную численность департаментов комиссии.
В случае наделения Высшим евразийским экономическим советом комиссии правом подписывать международный договор Совет комиссии может наделить председателя Коллегии комиссии правом подписывать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию комиссии, а члена Коллегии комиссии правом вести переговоры по вопросам, входящим в сферу его деятельности.
Коллегия комиссии является исполнительным органом комиссии, осуществляющим выработку предложений в сфере дальнейшей интеграции в рамках ТС и ЕЭП. Коллегия комиссии состоит из девяти членов (по три от каждой из сторон), один из которых является ее председателем. Коллегия комиссии осуществляет руководство департаментами комиссии.
Структура ЕЭК скопирована с Евросоюза. Совет ЕЭК соответствует Европейскому совету, Коллегия ЕЭК – Еврокомиссии, департаменты ЕЭК – генеральным директоратам Еврокомиссии. И это не случайно. В планах "евразийцев" – установление максимально тесных связей с Европой.

Четыре свободы для трех экономик
Несмотря на расширение рынков и рост взаимной торговли, евразийская интеграция сохраняет специфические черты, которые не только делают ее мало похожей на интеграцию европейскую, но и заставляют предположить, что своим институциональным прогрессом она обязана исключительно политической воле лидеров Казахстана, России и Белоруссии.
Министерство экономического развития России в докладе, подготовленном к заседанию Межгоссовета ЕврАзЭС 9 декабря 2009 года, указала на ряд структурных проблем и дисбалансов ЕЭП. Это очевидное экономическое доминирование России в ЕЭП: более 85% всей территории и населения, почти 90% суммарного ВВП и 80% совокупного внешнеторгового оборота. Отмечена крайняя несбалансированность торгово-экономического сотрудничества внутри ЕЭП: 99% внутрирегиональной торговли и инвестиций формируются с участием России, тогда как Белоруссия и Казахстан очень слабо взаимодействуют между собой (см. график 1).
Указывается на слабую интегрирующую роль российского внутреннего рынка: при очевидном экономическом доминировании в ЕЭП доля России во взаимном импорте не превышает 30% (для сравнения: на США падает 83% суммарного ВВП трех стран НАФТА и 60% внутрирегионального импорта). В докладе фиксируется снижение доли взаимной торговли в общем товарообороте стран ЕЭП в последние годы до 12% (для сравнения: этот показатель составляет 16% в МЕРКОСУР, 25% в АСЕАН, 40% в НАФТА, 65% в ЕС). Сохраняется отсталая структура взаимной торговли стран ЕЭП, где 2/3 приходится на топливно-сырьевые товары и металлы (см. график 2), в то время как в зарубежных объединениях минимум 2/3 взаимной торговли приходится на продукцию обрабатывающей промышленности. Наконец, в последние годы наблюдается снижение интенсивности внутриотраслевой торговли (включающей кооперационные поставки) между странами ЕЭП.

Евразийская бюрократия
Один из уроков европейской интеграции состоит в том, что периодически сама идея принятия решений на наднациональном уровне ставится под сомнение как национальными деловыми элитами, так и общественным мнением отдельных стран. Но появление прослойки управленцев, карьера и материальное благополучие которых напрямую связаны с функционированием и расширением полномочий наднациональных структур, служит лучшей гарантией исправной работы интеграционного механизма. Хотя время от времени изоляционистские настроения начинают доминировать в обществе, сплоченное и хорошо организованное меньшинство в лице евробюрократов без труда выдерживает атаки противников интеграции.
Важной частью Договора о ЕЭК стали статьи, направленные на формирование евразийской бюрократии. Ее элита будет представлена Коллегией ЕЭК – исполнительным органом комиссии, осуществляющим выработку предложений по дальнейшей интеграции в рамках Таможенного Союза и Единого экономического пространства. Коллегия будет состоять из девяти членов (по три от каждой из сторон), один из которых будет председателем коллегии.
Для того чтобы стать членом коллегии, нужно иметь профессиональную подготовку, соответствующую должностным обязанностям, а также стаж работы по профилю должностных обязанностей не менее семи лет, в том числе не менее одного года в государственных органах. Члены Коллегии комиссии работают в комиссии на постоянной основе, при этом они независимы от государственных органов и должностных лиц сторон и не могут запрашивать или получать указания от органов власти или официальных лиц сторон.
В период исполнения полномочий члены Коллегии ЕЭК по объему социальных гарантий приравниваются к министру государства–члена Таможенного союза, в котором расположена ЕЭК. К социальным гарантиям, предоставляемым в период исполнения членом Коллегии комиссии своих полномочий, относятся ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 45 календарных дней, включение времени исполнения полномочий члена коллегии в стаж государственной службы, социально-бытовое, медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание, осуществляемое за счет бюджета ЕЭК.
Члены коллегии назначаются на четыре года с возможным продлением полномочий решением Высшего евразийского экономического совета на уровне глав государств. Председатель коллегии назначается сроком на четыре года, а его ротация осуществляется поочередно в порядке русского алфавита по наименованию государства. Следовательно, первым председателем будет представитель Белоруссии.
Коллегия Комиссии осуществляет руководство департаментами комиссии. Квалификационные требования к сотрудникам департаментов утверждаются Советом ЕЭК. Все сотрудники комиссии пользуются привилегиями и иммунитетами, предусмотренными Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 года. Привилегии и иммунитеты, определяемые этой конвенцией, в целом совпадают с теми, которые предусмотрены международной практикой в отношении дипломатических и консульских учреждений и их сотрудников. А имеющиеся различия ясно указывают на особый характер организации, например, помещения органов ЕврАзЭС, в отличие от посольства иностранного государства, не могут служить убежищем для лиц, преследуемых по законам любой из сторон или подлежащих выдаче государству-члену либо третьему государству.

Расширяя формат
Как уже писал наш журнал, евразийская интеграция, реализуясь преимущественно в экономических сферах, для правящих элит стран-участниц является политическим проектом (см. "Союз элит и экономик", "Эксперт Казахстан" № 42 от 24 октября 2011). 19 сентября 2003 года в Ялте президенты России, Белоруссии, Казахстана и Украины подписали Соглашение о формировании Единого экономического пространства. В нем сказано, что под Единым экономическим пространством Стороны понимают экономическое пространство, объединяющее таможенные территории сторон, на котором функционируют механизмы регулирования экономик, основанные на единых принципах, обеспечивающих свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы и проводится единая внешнеторговая и согласованная налоговая, денежно-кредитная и валютно-финансовая политика.
Тогда же была принята и Концепция формирования ЕЭП, в которой, в частности, говорилось, что координация процессов формирования ЕЭП осуществляется соответствующими органами, создаваемыми на основе отдельных международных договоров, структура этих органов формируется с учетом уровней интеграции. Первоначально этот проект обособлялся от ЕврАзЭС, членом которого не является Украина, поэтому в концепции был сделан сильный акцент на разноуровневой и разноскоростной интеграции.
После "оранжевой революции" в Украине позиция Киева в отношении ЕЭП стала крайне скептической. Летом 2005 года Виктор Ющенко объявил, что интеграционные устремления Украины не идут дальше создания зоны свободной торговли, а в таможенном союзе она не заинтересована. Все три оставшихся участника формирования ЕЭП являлись членами ЕврАзЭС, которое ставило перед собой те же самые задачи – создание общего рынка и единого экономического пространства. Поэтому летом 2006 года было решено, что дальнейшая работа по формированию Таможенного союза будет проходить на базе Секретариата ЕврАзЭС. А высшим органом Таможенного союза стал Межгоссовет ЕврАзЭС.
Нынешнее украинское правительство на ЕЭП смотрит более благосклонно, но и приоритетность европейской интеграции не отменяет. Поэтому было решено не ограничивать географический формат ЕЭП, как это было сделано в 2003 году, а расширить его, причем весьма радикальным образом.
Еще в прошлогодней декларации о формировании ЕЭП было сказано, что Таможенный союз и Единое экономическое пространство открыты для присоединения других государств. Причем речь шла не о Таджикистане с Киргизией – членах ЕврАзЭС. Их присоединение сомнений не вызывало и оговаривалось отдельно. В декларации говорилось: "Развивая Таможенный союз и Единое экономическое пространство, мы движемся к созданию Евразийского экономического союза в целях обеспечения гармоничного, взаимодополняющего и взаимовыгодного сотрудничества с другими странами, международными экономическими объединениями и Европейским союзом с выходом на создание общего экономического пространства". Нетрудно увидеть, что это заявление адресовано в первую очередь Украине, поскольку именно ей постоянно приходилось делать выбор между европейским и евразийским вектором интеграции.
А в сентябре этого года, накануне юбилейного саммита, Совет министров иностранных дел СНГ принял заявление с многозначительным названием "О взаимодополняющем и взаимовыгодном характере развития интеграционных процессов". В нем министры выразили свое убеждение в том, что диалог и взаимодействие между различными структурами интеграции и сотрудничества способны внести важный вклад в формирование от Атлантики до Тихого океана общего экономического пространства без разделительных линий.

В своей статье "О судьбах нашей интеграции", опубликованной в газете "Известия", Александр Лукашенко прямо указывает на желательность присоединения к ЕЭП Украины. А на концептуальном уровне он выдвигает проект "интеграции интеграций". "Такая интеграция на постсоветском пространстве быстрее приведет к более тесным и равноправным отношениям с Евросоюзом и построению Большой Европы, чем сепаратные хождения по европейским кабинетам. Для этого, конечно, нужен соответствующий уровень развития ЕЭП и будущего Евразийского союза. Он должен стать зрелой структурой, серьезным экономическим игроком на евразийском рынке, мощным партнером Евросоюза", – пишет он. При этом, считает белорусский президент, нельзя ограничиваться только западным вектором. Важнейшей задачей должна стать и тесная интеграция с государствами и экономическими объединениями на Востоке, прежде всего с Китаем. Казахстанский президент схожие идеи высказывает уже давно, причем в отношении глубины интеграции (например, создание единой валюты) он занимает даже более радикальные позиции.
Принятая 18 ноября Декларация о евразийской экономической интеграции завершается показательным заявлением: "Подтверждая стремление к дальнейшему укреплению всестороннего взаимовыгодного и равноправного сотрудничества с другими странами, международными интеграционными объединениями, включая Европейский союз, с выходом на создание общего экономического пространства, Президенты Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации подчеркивают целесообразность проведения скоординированной работы в рамках ТС и ЕЭП по вопросам гармонизации и взаимного сближения интеграционных процессов в Евро-Атлантике и Евразии".

Хотя интеграция двух экономических союзов выглядит намного более сложной, чем установление привилегированных отношений между союзом и отдельной страной, расширение формата интеграции на уровне политической риторики служит ясным сигналом того, что все основные вопросы по созданию интеграционного ядра – ТС и ЕЭП с участием трех стран успешно решены. Политическое и международно-правовое оформление евразийской интеграции состоялось, теперь начнет работать административный фактор. Для успешной интеграции Европы и Евразии помимо совместимости договорно-правовой базы и схожести наднациональных управленческих структур важна и совместимость управленческой элиты. А совместимость российского газа с немецкими ТЭС и казахского урана с французскими АЭС уже достигнута.

Николай Кузьмин, 28 ноября 2011