2 февраля 2012 года в Кувейте прошли досрочные выборы в парламент, которые четко подтверждают общую динамику развития всего арабского региона в сторону его большей исламизации. Парламент (проработавший чуть более двух лет) был распущен 6 декабря 2011 году в результате "острого политического кризиса", который, по словам эмира "создал угрозу высшим интересам государства", а его роспуску предшествовали довольно бурные события: в конце ноября в отставку было отправлено правительство, которое возглавлял племянник эмира шейх Насер аль-Мухаммед аль-Ахмед аль-Джабер ас-Сабах и которое неоднократно обвинялось оппозицией в коррупции. Демонстранты с начала ноября выходили на улицы с требованиями отставки правительства, а 18 ноября наиболее радикальные группы даже прорвались в парламент и на время его оккупировали. К депутатам парламента были предъявлены те же обвинения: в получении взяток в особо крупных размерах, организации коррупционных схем и др. В ходе столкновений с органами правопорядка несколько протестующих получили ранения.

Эмир распустил правительство и назначил новым премьером-министром бывшего министра обороны шейха Джабера аль-Мубарака ас-Сабаха, которому поручил сформировать временное правительство. 6 декабря указом эмира был распущен и парламент. Официальной причиной роспуска парламента были названы "трудности в достижении прогресса и определении национальных интересов страны".

За последние 5 лет эмир Сабах аль-Ахмед аль-Джабер ас-Сабах в общей сложности распускал парламент четыре раза (в 2006, 2008, 2009 и 2010 гг.), и семь раз менял состав правительства. В течение всего этого времени в Кувейте продолжается довольно острое противостояние между законодательной и исполнительной ветвями власти. Оппозиция требует расширения законодательных полномочий парламента, права формировать правительство на основе парламентского большинства и самостоятельно утверждать кандидатуру премьер-министра.

Чтобы понять суть конфликта необходимо более подробно остановиться на парламентских традициях Кувейта и специфике функционирования системы органов государственной власти. Фактический и юридический статус главы государства в арабских монархиях и его взаимоотношения с другими властными органами в значительной степени связан с историческими особенностями возникновения и развития самого института монархии в каждой отдельной стране. В различных странах эти особенности по-разному сказываются на современном статусе монарха в зависимости от того, в каком объеме сохраняются в настоящее время те социально-экономические и политические условия, при которых формировались правящие династии. Исторический опыт династии ас-Сабахов принципиально отличается, например, от саудовского опыта, т.к. их утверждение у власти не было связано напрямую с религиозным фактором, они не претендовали на родственную связь с Пророком Мухаммедом и не совершали военные походы для расширения территории своего государства, режим формировался не путем использования вооруженной силы, а на основе достижения взаимопонимания с другими племенами, родами, влиятельными семьями. Хотя ас-Сабахи сумели выдвинуться на влиятельные позиции, они длительное время считались небогатым семейством в связи с тем, что еще до их прихода наиболее прибыльные сферы (добыча жемчуга и торговля) уже были поделены между племенной знатью. Важным обстоятельством возвышения ас-Сабахов стало установление ими взаимопонимания с шейхом племени бени халед, от которого во многом зависело обеспечение безопасности Кувейта. Это семейство также успешно посредничало в налаживании коммерческих связей с соседними османскими вассалами, европейскими коммерсантами, способствуя не только процветанию этого района, но и собственному обогащению. Статус ас-Сабахов особенно укрепился при эмире Абдалле ибн Сабахе ас-Сабахе (1866-1892), когда, благодаря искусному ведению дел с османскими владыками, он сумел получить титул наместника султана в Кувейте, который был частью Османской империи.

Именно поэтому процесс формирования представительного органа в Кувейте начался гораздо раньше, чем в соседних государствах и задолго до момента достижения политической независимости. Кувейтские историки утверждают, что идеи представительной власти в Кувейте зародились еще в начале 20-х гг. ХХ в., когда при эмире был сформирован первый Консультативный совет (Маджлис аш-шура), состоявший из 12 уважаемых в стране людей. Борьба за создание парламента продолжилась в 1930-е годы, когда организация "Младокувейтцы", состоявшая главным образом из интеллигенции, возглавила массовые выступления против господства в стране Великобритании и за введение парламентского правления. В 1938 г. было сформировано Законодательное собрание, которое, просуществовало всего 6 месяцев. В 1939 г., опираясь на поддержку английский войск, правитель страны запретил движение "Младокувейтцы", однако общественное развитие неизбежно влекло за собой появление новых социальных сил, а вместе с ними – новых политических требований. Их уже нельзя было игнорировать после достижения Кувейтом национальной независимости, и эмир Абдаллах ас-Салем ас-Сабах принял в 1962 г. Закон № 1 "Об основах системы правления в переходный период", предусматривавший образование Учредительного собрания, на которое возлагалась задача подготовки проекта конституции и осуществления "функций представительного учреждения" в переходный период. Поэтому Конституция Кувейта, принятая в 1962 г. (действующая без изменений до настоящего времени и являющаяся одной из самых "старых" в арабском мире) установила выборный парламент – Национальную ассамблею, а также провозгласила что "система правления в Кувейте – демократическая, суверенитет принадлежит народу – источнику всех властей". Система управления в этом государстве функционирует на принципе разделения властей, которые "осуществляют сотрудничество друг с другом" и "не могут передавать все или часть своих полномочий, определенных в конституции". Согласно Основному закону законодательная власть в этой стране принадлежит эмиру и Национальной ассамблее, а "закон может быть издан только после того, как его одобрят Национальная ассамблея и эмир". Таким образом, закреплены основные принципы взаимоотношений правительства и представительного органа – Национальной ассамблеи.

Каждый министр правительства обязан представить свою программу Национальной ассамблее, которая вправе высказывать свои соображения по ее сущностным аспектам. Кроме того, депутаты могут направлять запросы не только министрам, но и председателю Совета министров, которые обязаны давать им аргументированный ответ. Зависимость и подконтрольность членов правительства парламенту закрепляется тем, что каждый министр несет ответственность перед Национальной ассамблеей, и если она отказывает ему в доверии, то министр обязан подать в отставку. Отставка члена кабинета министров производится по требованию не менее 10 депутатов Национальной ассамблеи. Позиция Национальной ассамблеи учитывается и при определении состава правительства. Так, воспользовавшись правом, предоставленным им конституцией, обращаться с запросами к членам правительства, депутаты парламента провели в 1999 г. кампанию против министра юстиции и министра финансов (представителей правящей династии), которые вынуждены были уйти в отставку. Вместе с тем Конституция Кувейта вводила механизм, который позволял эмиру в случае необходимости пресекать деятельность представительного органа, если она принимала невыгодный исполнительной власти оборот. В конституции Кувейта предусмотрены две формы роспуска Национальной ассамблеи. Во-первых, эмир может распустить парламент посредством издания мотивированного декрета, при этом парламент не может быть распущен два раза подряд по одной и той же причине, а новые парламентские выборы должны состояться не позднее чем через два месяца после роспуска, иначе законодательный орган, по прошествии указанного срока, собирается в старом составе. Во-вторых, эмир может распустить Национальное собрание, если последнее придет к выводу о невозможности сотрудничества с премьер-министром. В этом случае, эмир принимает решение освободить главу правительства и сформировать новый кабинет либо распустить парламент. Однако, конституция предусматривает также, что если новый состав Национальной ассамблеи откажется решением большинства сотрудничать с прежним председателем Совета министров, то он считается отстраненным от исполнения обязанностей, и формируется новое правительство. Как показала политическая практика, право эмира на роспуск парламента в случае его конфликта с исполнительной властью стало эффективным средством в руках монарха для того, чтобы держать депутатов под постоянным контролем и давлением, но с другой стороны, это право также позволяло эмиру своевременно принимать меры для пресечения активизации деятельности исламистских депутатов. Так, в 1999 г., когда депутаты из исламистской фракции стали обвинять исполнительную власть в пренебрежении религией (распространение на книжной ярмарке антиисламской литературы и издание Корана с типографскими опечатками), эмир Джабер аль-Ахмед ас-Сабах досрочно распустил Национальную ассамблею.

Впервые выборы в парламент в этой стране были проведены в 1963 г. Тогда в них реально участвовало около 11 тыс. избирателей. Но даже с этим составом парламента, избранным узкой коллегией с преобладанием сторонников династии, в правительстве на 2/3 образованном из родственников эмира, не прекращались конфликты по вопросам внутренней и внешней политики. Всякое выступление оппозиции в парламенте, грозившее недоверием правительству, вынуждало эмира к маневру, реорганизации кабинета и прочим мерам ослабления критики, подрывавшей традиционный авторитет правящего семейства. Дальнейшая история парламентаризма в Кувейте свидетельствует о том, что любой конфликт между парламентом и исполнительной властью решался, как правило, в пользу последней и приводил к роспуску парламента, который после этого мог не функционировать довольно долго. Следует отметить, что таких конфликтов было немного, и за четыре десятка лет конституционного развития (1962-2002) парламент распускался всего четыре раза: в 1976 г. (был восстановлен только в 1981 г.), 1986 г. (парламента не было до 1990 г., а затем его работа была прервана нападением Ирака), в 1991 г. и 1999 г.

При этом история парламентаризма в этой стране свидетельствует, что либеральные силы выступали с достаточно активных позиций. Еще в 1975 г. в разгар избирательной кампании было опубликовано совместное заявление прогрессивных общественно-политических организаций (Всеобщего союза трудящихся Кувейта, представителей клуба "Аль-Истикляль", Социально-культурного женского общества, ассоциации социологов, общества выпускников высших учебных заведений и др.), в котором была подчеркнута насущная необходимость сделать все для того, чтобы дать "кандидатам патриотических сил возможность стать депутатами Национальной ассамблеи". Даже в среде сил, придерживавшихся традиционалистской ориентации, стали возникать группировки, стремившиеся к модернизации политической структуры. Молодежь выступала в ходе подготовки выборов с отдельным списком программных установок, отражающих стремление всех сил к подлинной политической и экономической независимости. В результате выборов 1975 г. демократическая оппозиция, прошедшая в парламент, пользовалась довольно большим влиянием, и этот парламент отклонил целый ряд законопроектов, предложенных правительством.

Выборы в парламент 1981 года были проведены, несмотря на заметное обострением шиитской проблемы после иранской революции 1979 г., на усиление угрозы безопасности Кувейта извне после начала осенью 1980 г. ирако-иранской войны, и в течение последующих лет Национальная ассамблея служила одним из немногих каналов открытого обсуждения важных для страны вопросов. Причины роспуска парламента в 1986 году заключались как раз в недовольстве правящей элиты укреплением влияния оппозиции в законодательном органе. Значительная часть вновь избранных депутатов были представителями нового поколения кувейтцев, получивших университетское образование, заявлявших о том, что они хотят "провести реформу государственных институтов", искоренить коррупцию, стать "контролером" правительства. При этом демократический блок и умеренные исламисты активно сотрудничали в рамках парламентской оппозиции.

Накануне выборов 1992 года оппозиционные как либеральные, так и исламистские группировки потребовали, чтобы вновь избранный парламент провел расследование по вопросу возможной ответственности министров прежнего правительства за захват Кувейта Ираком, одновременно с этим начала широко обсуждаться проблема расширения корпуса избирателей за счет женщин. Три исламские течения провели в парламент 9 кандидатов, а группировки либерального толка вместе с депутатами, выражающими позицию правительства получили 31 место. Последующие парламентские выборы демонстрировали устойчивую тенденцию на увеличение исламской оппозиции, которая, тем не менее, не доминировала над оппозицией либеральной, но уже активно влияла на законодательный процесс, в силу того, что в соответствии с Конституций Национальная ассамблея может преодолевать отлагательное вето главы государства большинством в 2/3 своих членов. Так, в 2003 г. парламент Кувейта не принял внесенные эмиром предложения о поправках в избирательный закон и не поддержал его инициативу о предоставлении избирательных прав женщинам (следующий состав парламента в мае 2005 года одобрил новую редакцию избирательного закона, предоставив женщинам активное и пассивное избирательное право, в результате чего они были представлены в Национальной ассамблее).

Таким образом, борьба между ветвями власти является неотъемлемой частью политического развития Кувейта и демонстрировала усилия оппозиции в борьбе за расширение полномочий законодательной власти. Ясно, что эта историческая тенденция сохранится (а, скорее всего, усилится) и в дальнейшем, с той только разницей, что эту борьбу с исполнительной властью будут вести исламисты, которые на февральских выборах 2012 года впервые одержали столь внушительную победу над блоком либеральным. Еще в 2009 году либералы вместе с проправительственными силами и независимыми занимали более 30 мест в парламенте.

Впервые в новой Национальной ассамблее всего 2 независимых депутата (традиционно их было около 15, в парламенте 2009 года - 21), что говорит о более четком идеологическом размежевании депутатов. На два человека сократилось представительство шиитов, не представлена ни одна женщина (в 2009 году их было четверо), а исламские движения (Суннитское исламское движение, Народное движение, Шиитское движение, Исламское конституционное движение, Исламский салафитский альянс) в общей сложности заняли 34 парламентских мест, в то время как либералы – только 2. Сейчас в Кувейте начинается другой важный политический период – формирование нового правительства, которое, в соответствии с законом, должно начать свою работу до проведения первой парламентской сессии, которая в свою очередь, должна состояться не позднее, чем через две недели после оглашения официальных итогов выборов.

В этой связи важно подчеркнуть, что пока это противостояние по-прежнему носит политический и социальный характер, и не переросло в полномасштабный конфессиональный конфликт между суннитами и шиитами, численность которых, по разным оценкам, составляет от 30 до 45% населения страны. Массовые волнения шиитов весной 2011 года были интерпретированы как "мятеж, который спонсируется Ираном" и подавлены силами правопорядка (тогда же выслали трех иранских дипломатов за "создание шпионской сети", а "зачинщики беспорядков" были приговорены к смертной казни). В настоящее время в контексте развития ситуации во всем арабском регионе, внутриполитическое положение в этом эмирате остается довольно шатким, а правящая суннитская династия вряд ли может чувствовать себя в полной безопасности, несмотря на нефтяные богатства и союзнические отношения с Вашингтоном. Исламистский парламент может создать определенные проблемы исполнительной власти (эмир должен учитывать новую расстановку сил в парламенте: у исламистов теперь есть все основания требовать министерские должности, на которые традиционно назначались представители правящей династии, не являющиеся членами парламента), и либеральным силам, позиция которых исторически была довольно активной. При этом основа для конфликта заключена в самой Конституции: ведь эмир по-прежнему сохраняет право на роспуск парламента, а парламент обладает правом вето на правительственные законопроекты.

М.А.Сапронова
9.02.2012