Горнодобывающая промышленность: от слова до дела

Стремясь завоевать доверие иностранных инвесторов, члены кабинета министров обещают сделать в Кыргызстане лучшее в мире законодательство по горнодобывающей отрасли. На суд общественности, а затем и депутатов вынесен первый пакет законопроектов, оговаривающих новые условия ведения бизнеса в части добычи полезных ископаемых.

Принеси то, не знаю что

Для привлечения в страну инвесторов законодательство менять необходимо, и бизнес здесь един с представителями власти. Закон "О недрах", основанный на кодексе 1983 года, безнадежно устарел. Иностранцам, желающим вести разработку в Кыргызстане, малопонятна наша непрозрачная процедура лицензирования. Вызывают нарекания слишком сложная, забюрократизированная процедура отвода земельных участков и то, как принимаются решения о поддержке местных сообществ - чаще на основе эмоций, а не фактической оценки рисков и выгод проекта.

Кроме того, в сравнении с другими странами, имеющими развитую горнодобывающую отрасль, в Кыргызстане усложнен процесс получения различных разрешительных документов. К примеру, в Монголии дело ограничивается получением справки о воздействии на окружающую среду и разрешением местной госадминистрации, а в Чили иностранным инвесторам требуется лишь разрешение Комитета по иностранным инвестициям, которое можно получить в течение 25 дней. В Кыргызстане многочисленные ведомства, регулирующие отрасль, выдвигают нечеткие, а порой и невыполнимые требования. Зачастую госорганы просто навязывают бизнесменам некие "стандарты", основанные на устаревших подходах. Нет помощи от правительства и в решении возникающих у инвесторов проблем.

Торопились, но старались

Представители бизнес-сообщества еще в сентябре 2011 года на заседании Совета по развитию и инвестициям предложили ряд реформ. Когда им представили новую концепцию развития отрасли, появилась надежда на положительные изменения. Создать инвестиционно привлекательные условия кабинет министров решил за 100 дней, внеся задачу в одноименную программу.

"Правительство в короткие сроки должно создать качественное законодательство для горнорудной отрасли", - говорил вице-премьер-министр Джоомарт Оторбаев и обещал гармонизировать законы, упростить получение земельных участков, создать новые положения о лицензировании, условиях проведения конкурсов на месторождения, новые законы о горной концессии.

Как рассказали в Кыргызской горной ассоциации, концепция развития предполагала их введение. Однако получившийся законопроект не совсем соответствует предложенной концепции и ожиданиям сектора. Многое из того, что говорилось, не отразилось в законе.

Не исключено, что позитивный и рациональный посыл сверху превратился в сырой проект из-за стремления нижнего звена разработчиков успеть выдать продукт в отведенные 100 дней. К примеру, обещали, что горнодобывающие компании будут социально ответственными, но нет статьи, которая обязывала бы отдавать приоритет местным работникам. Усложнилась процедура лицензирования, нет определенности по срокам действия прав пользования недрами. Так, на геологоразведку он установлен до 10 лет, на разработку месторождения - до 20 лет. Такие "до" дают чиновникам немыслимый простор для коррупции, ведь отсутствие конкретики может означать только одно: сроки можно определять по своему усмотрению, меняя в зависимости от проектных показателей.

Кроме того, разработка теперь проходит в три этапа вместо двух. Если ранее лицензии выдавались на геологическое изучение и разработку, теперь введена трехступенчатая система лицензирования недропользования - на поиск, разведку и разработку.

Без головы

Много вопросов вызывает у горняков и статья, касающаяся информации о недрах. Закон обязывает всех лиц, у которых есть информация о недрах - вне зависимости от того, являются они недропользователями или нет, - по первому требованию уполномоченного органа передать ее государству. Странная статья не прописывает процедуры передачи информации и оставляет простор для фантазий. В республике десятки геологов располагают самой различной информацией о недрах - им, видимо, придется сдавать уполномоченному органу свои головы? К тому же непонятно, на каком основании. Зато в случае отказа от передачи информации они будут нести ответственность в соответствии с законодательством республики. Правда, опять не ясно, кто будет отслеживать, доказывать эти отказы и привлекать к ответственности.

Кроме того, в новом законе заложен конфликт интересов недропользователей, поскольку он допускает выдачу двух лицензий на разные виды полезных ископаемых на одной лицензионную площадь. Как делить, если обнаружат комплексное месторождение?

Из закона исчезла статья об обязательствах недропользователя и появилась угроза потерять весь бизнес всего лишь в случае просрочки налогового платежа. Налоговый кодекс, регулирующий ответственность за неуплату налогов в виде штрафов и пени, никто не отменял, однако новый закон почему-то вводит новый механизм. Одна из статей четко прописывает, что за просрочку уплаты роялти уполномоченный госорган может аннулировать лицензию. На практике это означает, что у недропользователя могут забрать лицензию на разработку месторождения, а это все равно что забрать завод у машиностроителя. При этом последующая ситуация не ясна, поскольку нет гарантии, что инвестор получит лицензию в дальнейшем. В ассоциации отмечают, что такой административный механизм очень удобен для рейдерства.

В законотворческом тумане

Критикуя законопроект, в Кыргызской горной ассоциации признают, что участвовали в его разработке, но не были услышаны. Так, горняки предлагали убрать совместимость лицензий, оставить двухступенчатую лицензию и четко оговорить сроки ее действия. Предлагали сразу с новым законом принять и ставки платежей за удержание лицензий.

Горняки говорят, что весь законотворческий процесс был непонятен: нет механизма учета внесенных предложений, не прописана ответственность за их игнорирование. Сама процедура общественных слушаний не видна, поскольку члены ассоциации так и не получили внятного разъяснения, почему проигнорированы выдвинутые ими предложения.

Они уверены, что законопроект вряд ли даст сектору сильный толчок к развитию. Чтобы освоить месторождение, нужны большие вложения, а значит и госгарантии, понятное законодательство и поддержка правительства в случае необоснованных конфликтов с местным населением.

По мнению экспертов, хорошим шагом стало введение процедуры конкурсов и аукционов, которые прописаны в положении, разработанном к еще действующему закону о недрах.

В ассоциации считают: пока не покончат с дискреционными решениями должностных лиц и не введут рыночные регуляторы, надежды на рывок в развитии горной промышленности напрасны.

Вдогонку

"В новом законодательстве заложены механизмы, которые не позволят местному населению препятствовать работе инвесторов", - заявил на круглом столе по обсуждению проекта положения директор Госагентства по геологии и минеральным ресурсам Учкунбек Ташбаев.

По его словам, представители местных органов власти теперь введены в состав аукционной комиссии, который утверждается премьер-министром. "В ней обязательно должны быть представители МСУ и владельцы земли, - пояснил он. - Это будет предотвращать ситуации, когда на центральном уровне выдаются права, но происходят конфликты при доступе к участкам".

Положение исключает участие посредников в аукционах, максимально упрощает процедуру подачи заявок и вводит механизмы, не позволяющие участникам отказываться от покупки. "Мы учли опыт Мингосимущества, когда на аукционе взвинчивают цену, а потом победитель отказывается покупать и платить, поэтому введено понятие гарантийного взноса в десятикратном размере от стартовой цены объекта", - рассказал Учкунбек Ташбаев.

Однако последнее обстоятельство вызывает некоторое недоумение в деловых кругах. К примеру, если Джеруй оценили в $400-500 миллионов, то кто согласится вносить такой гарантийный взнос?

Таких моментов было много, поэтому рабочая группа откликнулась на предложение Джоомарта Оторбаева о совместной доработке положения. Членам правительства от работников сектора поступила масса предложений: опубликовать обязательный перечень всех аукционов, все выставляемые на аукционы земельные отводы, согласованные с МСУ, надо обеспечить правами на недропользование. Для этого в местный бюджет предложено перевести часть выплат от аукциона. Кроме того, рабочая группа предлагает убрать требование о столь большом гарантийном взносе и ввести балльную систему при определении победителя конкурса. Добавлен пункт, по которому основанием для объявления аукциона является заявление не только соискателя, но и Госгеологоагентства.

Попросили убрать условие, по которому комиссия могла принимать решение о недопуске участника к аукциону в день торгов на основании того, что не понравились документы. Саму процедуру аукциона горняки оценили положительно.

Подано предложение уменьшить размер лицензионной площади с тысячи до 40-50 квадратных километров. Кроме того, в Кыргызской горной ассоциации считают, что нужно убрать возможность увеличения геологических отводов без проведения аукциона. Однако эти предложения не были приняты.

Как отметили горняки, нужно категорически исключить пункт о возможности корректировки земельного отвода и составления нового лицензионного соглашения из-за изменения объемов добычи. Он дает госоргану право забрать половину лицензии, если компания, по мнению чиновников, плохо работает и мало добывает. Ранее подобные методы применялись для рейдерских захватов предприятий и их передачи в другие руки. Этот пункт перетек из старого положения и прочно вписался в новое. Представителей сектора опять не услышали. Кроме того, горняки не считают, что пункт о бесплатной передаче 20-процентной доли при открытии месторождения с запасами стоимостью более $50 миллионов будет стимулировать инвесторов к открытию новых месторождений.

В общем, хотели как лучше, а как оно получилось, покажет сезон, который начнется уже в мае.

10/04/12 Ирина ДУДКА