В Казахстане понятия "чиновник" и "креатив" абсолютно не стыкуются
Инициатива наказуема?

Казахстанские чиновники прикрываются поручениями президента, но при этом относятся к ним безответственно. Тотальная халатность, бюрократизм и нерасторопность привели к провалу десятков госпро­грамм, потере огромных средств, времени и доверия со стороны населения. Озабоченные собственным благосостоянием и не уверенные в завтрашнем дне, они не способны проявлять инициативу и стратегическое мышление. Сегодня мы совместно с экспертами попробуем разобраться в причинах этого явления.

"Деформация исполнительной вертикали – мина замедленного действия"

Досым Сатпаев, кандидат политических наук:

- Во-первых. У японцев есть такое понятие – "забить гвозди", когда людей приучают ни в чем не отличаться от окружающих (любой торчащий гвоздь будет вбит). Этот принцип не менее активно используется и в нашем государственном аппарате. Как могут появиться у нас инициативные люди, когда любая инициатива всегда была наказуема.

Во-вторых, любая инициатива предполагает наличие ответственности за ее реализацию. Но ответственность не может существовать при так называемом "синдроме временщика", когда многие чиновники всех уровней рассматривают свою долж­ность лишь в качестве кормушки, от которой их в любое время могут отодвинуть в рамках частых кадровых перемещений. Отсюда принцип "размытой ответственности" за реализацию государственных программ. В экономической сфере я называю это "финансовым склерозом", при котором абсолютно отшибает память касательно того, куда и сколько уже было потрачено за последние годы на "индустриальные", "инновационные", "прорывные", "конкурентные" и прочие программы.

В-третьих, отсюда вытекает еще более опасная проблема, а именно деформация исполнительной вертикали, которая выражена в углублении разрыва между политическими и административными служащими, между руководством страны, средними и низовыми уровнями исполнительной власти в условиях доминирования отдельных групп влияния. Опасность заключается в том, что результатом деформации вертикали может быть скрытый или явный саботаж в реализации принятых государственных программ. "Неосвоенные средства", "неэффективное использование", "недостижение конечных целей", "некачественное бюджетное планирование" и т.д. Эти словосочетания все время преследуют наших чиновников всех уровней. Возможно, стоит согласиться со спорной, но вполне реальной точкой зрения по поводу того, что одной из причин постоянного нарушения бюджетной дисциплины является, как ни странно, борьба с коррупцией. Можно понять переживания некоторых наших чиновников, которые по привычке закладывают значительные бюджетные средства на реализацию тех или иных государственных программ, а получив их, опасаются ими злоупотреблять и прогонять через коррупционные схемы, вздрагивая от каждого шороха за дверью. Вот и сидят они, как собака на сене. Одна рука тянется что-то взять, а другая бьет ее и оттаскивает.

Из-за всего этого мы теряем время. Именно время является тем невозобновляемым ресурсом, который требует более грамотного использования, так как от этого зависит будущее Казахстана в жесткой конкуренции за место под солнцем. А любой "безответственный чиновник" – это убийца времени, которое можно было бы потратить на повышение конкурентоспособности страны. Кроме того, мы теряем деньги и доверие населения. Т.е. деформация исполнительной вертикали является, по сути, миной замедленного действия. Из-за этого снижается в целом легитимность всей власти.

Конечно, за последние двадцать лет было немало попыток улучшить сложившуюся ситуацию. Навскидку могу упомянуть лишь некоторые из них. Это регулярные административные реформы, систематическое сокращение государственного аппарата, разработка правил служебной этики государственных служащих, введение системы ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов власти, формирование реестра государственных функций, экспериментальные выборы акимов низового уровня, внедрение "болашаковцев" в акиматы, создание элект­ронного правительства и т.д. Но всем этим занимались сами чиновники, что изначально сводилось к имитации бурной деятельности.

Для того чтобы улучшить ситуацию, нужен контроль над государственным аппаратом со стороны общества. Контроль сразу на нескольких уровнях. Во-первых, за самим правительством – через реальные политические партии. Во-вторых, за региональными органами власти – и не только сверху, но и снизу, со стороны органов местного самоуправления, которые надо еще создать. Ведь полагаться на существующие маслихаты вряд ли стоит, учитывая их тесную связь с акиматами. Добавьте сюда еще общественный контроль над правоохранительными органами и судебной системой, а также за теми государственными контролерами, которые, согласно своим функциональным обязанностям, должны следить за эффективной работой бюрократических структур. Одним словом, без масштабного переформатирования существующей системы государственного управления не обойтись.

Не стоит забывать и о необходимости прозрачности в деятельности государственных структур. Когда чиновник прикрывает чиновника, когда существуют круговая порука и теневые правила игры, которые на самом деле неизвестны обществу, то, естественно, наш бюрократический аппарат будет напоминать "вещь в себе", некий "черный ящик". Прозрачность также необходимо создавать через допуск к тем или иным государственным программам и документам представителей общественности, многочисленных НПО, политических партий – они должны принимать в этом активное участие. В качестве примера можно привести последнюю дискуссию о том, нужно ли подключать общественные структуры Казахстана к подготовке бюджета страны. Это очень важно, потому что бюджет – это кошелек народа, но почему-то наши чиновники сами определяют, сколько должно в этот кошелек прийти денег, а сколько можно из него потратить. Причем, как показывают данные Счетного комитета, тратятся они неэффективно. Возникает вопрос о том, стоит ли к процессу подготовки бюджета, особенно к рассмотрению статей расходов, привлекать общественные структуры через парламентские рабочие группы, чтобы бюджетные процедуры были более прозрачными? Ссылка чиновников на то, что эта работа слишком сложна для понимания "непрофессионалов", не выдерживает никакой критики. Во-первых, судя по информации уже упомянутого Счетного комитета, о непрофессионализме можно говорить как раз применительно к самим чиновникам разного уровня, которые постоянно проваливают реализацию тех или иных бюджетных программ. Во-вторых, чем более запутанным является тот или иной процесс принятия решений, тем больше там лазеек для злоупотреблений.

"Нужно отнять у чиновников "власть кошелька"

Аскар Нурша, политолог, кандидат исторических наук:

- Чиновничество – очень удобный объект для критики. С одной стороны, его ругают власти за нерасторопность – это такая форма политического кокетства перед населением и способ переложить ответственность с себя на исполнителей. С другой стороны, его ругает общество за неэффективные решения, излишнюю волокиту и бюрократизм, причем обоснованно и за дело. В-третьих, это удобно общественным деятелям: критикуя чиновников, можно продемонстрировать активную гражданскую позицию без опасения прослыть оппозиционным.

В последние годы в Казахстане снижается качество административного управления. Это становится заметным на разных уровнях властной вертикали и уже бросается в глаза. Причин тому много.

В первую очередь (с чем, я думаю, многие согласятся), это отсутствие контроля со стороны общества и других ветвей власти. Чиновники в своей массе подотчетны только вышестоящему руководству, а не населению. Власти сохраняют за собой монополию на оценку их деятельности. Поэтому основным критерием выступает не столько степень профессионализма чиновников – хотя она тоже учитывается, и это отрицать нельзя, – сколько лояльность начальству. Политическая история нашей страны знает немало случаев повышений или назначений по горизонтали чиновников после провалов на вверенных им участках деятельности.

Во-вторых, во многих сферах сложилась такая практика, когда руководство той или иной структуры набирает управляемые, часто состоящие в родственных или земляческих отношениях, но малоквалифицированные кадры. Те, в свою очередь, по такому же принципу набирают кадры на своем уровне. Ценные специалисты из организации "вымываются". В итоге в такой структуре просто некому грамотно работать с населением и отвечать на его запросы.

В-третьих, инициатива нижестоящих не приветствуется. Инициатива – это источник проблем, создающий дополнительную работу всем и способный вызвать потрясения в системе. Поэтому система от излишне инициативных людей избавляется. Любой чиновник трижды подумает, прежде чем выступит с какой-либо инициативой, согласует ее с руководством. Расторопность приветствуется только у личных помощников руководящего звена.

В-четвертых, административная реформа, хотя еще не исчерпала свой ресурс в части повышения эффективности госслужбы на отдельных направлениях, но уже в целом не способна изменить общую ситуацию. Нынешний низкий уровень чиновничества соответствует уровню развития политической системы и является его производным. Здесь требуются более кардинальные и системные изменения, охватывающие характер взаимодействия между властью и обществом, между ветвями власти. Нарождающемуся гражданскому обществу и среднему классу требуется более высокий уровень качества управления и предоставления государственных услуг.

Хотя, следует отметить, определенные успехи имеются. К примеру, более эффективной за последний год стала деятельность ЦОНов. Однако очень многое зависит от политики на местах, от личностного фактора. Т.е. эффективность той или иной структуры определяется интеллектуальным уровнем и способностями ее руководства.

Интересный феномен представляет собой государственная программа "Болашак", но, похоже, и она утрачивает свой темп, поскольку выпускники не находят себе реального применения в системе государственного управления и постепенно уходят в бизнес-сферу. Если вы летите в самолете, умения хорошего пловца вам в салоне не пригодятся. Так и с выпускниками "Болашака": знания, которые они получили, пока не востребованы из-за отсутствия или несоответствия в Казахстане того, чему их учили за рубежом: среда, зарплата и объекты управления другие. Кроме того, объективно сказывается отсутствие административного и жизненного опыта, ведь не каждый руководитель доверит молодому специалисту, "не нюхавшему пороха", хотя и имеющему зарубежный диплом, ответственный участок работы.

В-пятых, бюрократия развивается по своим внутренним законам. И ее интересы не являются идентичными с интересами власти. Этот класс управленцев и администраторов обособлен как от власти, так и от населения. Не только бюрократия нуждается в покровительстве сверху, но и власти понимают, что без ее поддержки они не смогут претворять в жизнь свои начинания. Часто власти покупают лояльность бюрократии за счет предоставления различных привилегий и "мигалок". Поэтому неудивительно, что любое решение, выступающее источником проблем для бюрократии, может утонуть в ее недрах. Наша бюрократия откровенно зарабатывает деньги, и власти на это закрывают глаза – ради сохранения лояльности с ее стороны.

В-шестых, в Казахстане очень высок уровень централизации власти. Без Астаны не решается ни один вопрос, даже касающийся борьбы с мусором на улицах. Это расхолаживает государственный аппарат, создает условия, при которых формируется полная монополия в принятии решений с полной безответственностью за их результаты.

Чтобы исправить эту печальную тенденцию, нужно отнять у чиновников "власть кошелька", то есть передать в другие руки расходование бюджетных средств, ввести парламентский контроль над деятельностью правительства и судебных органов, а также постепенно внедрить элементы выборности и самоуправления во все сферы жизни.

Мы привыкли воспринимать бюрократизм и волокиту как обыденное явление, как часть нашего менталитета. Мы миримся с этим, хотя это неправильно. Наша пассивность в отношении чиновников и есть главная причина сложившегося положения дел. Быть требовательным вполне можно в рамках гражданских процедур и практик.

Сауле Исабаева

06.07.2012