К чему призывает Концепция развития местного самоуправления?
Моя хата с краю

Под красивой оберткой не всегда бывает качественный продукт. Так и с Концепцией развития местного самоуправления, принятой в Казахстане под занавес прошлого года. Казалось бы, важный и долгожданный документ, свидетельствующий о возможном движении от жесткой вертикали к децентрализации власти. Но пока это только текст, не апробированный практикой. Как будет реализована Концепция – сложно сказать. САМ обсуждает с политологами ее возможные недостатки и спорные моменты.

Чужой путь

Выступая с Посланием народу страны в конце января прошлого года, Нурсултан Назарбаев поручил правительству до начала июля 2012-го подготовить Концепцию развития местного самоуправления. Однако документ появился на свет гораздо позже, а подписал его президент страны лишь 28 ноября. По всей видимости, некоторую задержку следует ожидать и с разработкой плана мероприятий по реализации Концепции, который, согласно распоряжению главы государства, должен был быть утвержден еще до 1 февраля нынешнего года…

Как известно, попытки реформировать местное самоуправление в Казахстане предпринимались неоднократно, но всегда спускались на тормозах. Нельзя назвать удачной и последнюю попытку. Недоумение у экспертов вызывает уже тот факт, что при разработке Концепции был заимствован польский опыт, который не совсем соответствует современным казахстанским реалиям. Тем более что в самом документе не отражено, в чем все-таки заключается его уникальная применимость для нашей страны. В Польше действует трехуровневое управление: гмина (поселок/село), повят (район), воеводство (область), и в этом разработчики Концепции усмотрели сходство с действующим административно-территориальным устройством Казахстана. Однако в остальном сравнение двух стран, на взгляд экспертов, неуместно, особенно когда речь идет о демографических, социальных и экономических процессах.

Идею заимствования опыта бывших социалистических стран при создании системы местного самоуправления, в частности Польши, несколько лет назад активно продвигали некоторые казахстанские НПО. Центр анализа общественных проблем даже провел на эту тему пресс-конференцию совместно с посольством Польши в РК. Пусть запоздало, но общественным деятелям, похоже, удалось "продавить" свою инициативу. С целью изучения польского опыта в эту страну в марте прошлого года отправилась казахстанская делегация во главе с вице-министром экономического развития и торговли Маратом Кусаиновым. По всей видимости, визит был настолько плодотворным, что разработчики решили остановиться именно на этой модели, тем более что реформа местного самоуправления Польши считается одной из самых успешных в Центральной и Восточной Европе.

Финансовая зависимость

Одна из особенностей этой модели заключается в том, что каждый уровень самоуправления в Польше получает финансовые средства в виде общей дотации (субвенции) или целевой дотации непосредственно из государственного бюджета. Помимо этого, органы местного самоуправления могут получать доход из частных законных источников, например от активов, которыми они владеют. В основном это касается гмин, которые хорошо обеспечены земельными и жилищными ресурсами. На их территории, как правило, ведется активная коммерческая деятельность.

Но возможно ли внедрить такой механизм в Казахстане? Попробуем разобраться. До сих пор поселки, аулы, сельские округа и города районного значения не имели локальных доходов и отдельных бюджетов. Соответственно, их руководство было ограничено в решении актуальных местных проблем и могло действовать только в рамках утвержденных бюджетных программ. И это, по оценке экспертов, является одной из наиболее острых проблем существующей системы местного государственного управления.

Новая Концепция предлагает "расширить финансовую самостоятельность нижних уровней управления". Акимам аулов (сел), поселков, городов районного значения будет предоставлено право формировать собственные источники доходов и открывать специальные счета в органах казначейства, где будут отражаться доходы и расходы, направляемые на реализацию функций местного самоуправления. Также им передадут часть районной коммунальной собственности с целью их эффективного использования, удовлетворения запросов и нужд местного населения и получения дополнительных доходов.

- С одной стороны, эти статьи составляют абсолютно незначительную долю в структуре государственных доходов, – поясняет старший аналитик Агентства по исследованию рентабельности инвестиций (АИРИ) Талгат Мусабеков. – Однако легализация права распоряжения этими доходами, а также необходимость обслуживания передаваемого в местное самоуправление муниципального имущества потребуют придания законодательного статуса бюджетам самоуправления и внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РК. В целом придание самостоятельного законодательного статуса бюджетам местного самоуправления, по всей видимости, станет принципиально важным условием для его развития, поскольку без него органы самоуправления будут все еще лишены какой-либо самостоятельности и оперативности в реагировании на возникающие местные проблемы.

С другой стороны, опыт не только Польши, на который ссылается Концепция, но и Западной и Центральной Европы, а также США показывает, что в нынешних условиях территориальные единицы местного самоуправления вынуждены укрупняться, потому как этого требует их слабая финансовая база, отмечает независимый политолог Талгат Исмагамбетов: "Почему у нас этот опыт обходят стороной? Ведь и так ясно, что на уровне городов районного подчинения, сел, поселков и аулов не будет никакой финансовой базы. Изначально базовую единицу местного самоуправления надо было брать повыше, как минимум – район либо город республиканского подчинения, так как на этом уровне есть средства для самостоятельного функционирования. Область – это уже единица, где речь идет о полностью государственном управлении, а не о местном самоуправлении. Из-за недостаточности финансовой базы во всем мире происходит укрупнение территориальных единиц местного самоуправления. Поэтому в этой части эксперимент излишен, он просто откладывает решение вопроса. Ведь когда вводится местное самоуправление, меняется вся административно-управленческая система. Вот почему так осторожны разработчики. Такое впечатление, что они не решают проблему (решение которой поставлено Конституцией 1995 г.), а усовершенствуют ее. Усовершенствование проблемы – это ее закрепление, продолжение, а не превращение в решаемую задачу.

Власть сходам?

Еще одной системной проблемой является то, что акимы и аппараты акимов поселков, аулов, сельских округов и городов районного значения не подотчетны мест­ному населению. Хотя бюджетные программы формируются во благо населения, именно само население оказалось невовлеченным в этот процесс, не говоря уже о контроле над исполнением этих программ. Причем решение о пребывании глав местных администраций на своих должностях всецело находится в компетенции районных акимов. Естественно, что в такой ситуации они стараются больше угодить вышестоящему руководству, нежели работать на удовлетворение потребностей людей, живущих на данной территории.

В этой связи Концепция предлагает "повысить роль населения в решении вопросов местного значения через собрания и сходы местного сообщества на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения". Помнится, сельские сходы были популярны в СССР. Однако в наше время это вряд ли может стать выходом из положения. Сходы элементарно не приживутся, потому как мало что будут решать. По мнению экспертов, Концепция изначально создает ограничения – как финансовые, так и в плане обсуждаемых проблем.

- В советское время обычно помогал районный бюджет, – уточняет Т. Исмагамбетов. – А сегодня сельчане, даже если будут всякий раз с каждого двора собирать деньги на общие нужды, не в состоянии решить проблему финансирования. Им все равно придется обращаться в местный бюджет. Тем более что в Концепции не оговорено, какие конкретно вопросы, кроме улучшения санитарного состояния и обеспечения общественного порядка, будет решать сход. По большому счету, здесь проблема даже не в сельских сходах, а в самой структуре и функциях органов местного самоуправления.

Более того, Концепция предлагает "создание и развитие механизмов активного вовлечения городского населения в процесс принятия управленческих решений". За маслихатами городов будет закреплено право создания общественных структур для взаимодействия акима города с населением – финансирование их деятельности предлагается осуществлять за счет средств местного бюджета по государственному заказу. Созданные общественные структуры должны содействовать акимам городов в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности граждан, а также в надлежащем функционировании жилищно-коммунальных служб.

Но мало кто знает, что в некоторых городах Казахстана уже существуют подобные структуры. Так, в Алматы работают комитеты территориального самоуправления населения, например, в микрорайоне "Дорожник". Правда, несмотря на предпринимаемые ими усилия, особого эффекта нет. Люди, как правило, лучше знают местных полицейских, нежели начальников таких комитетов. А это наглядно свидетельствует о том, что от таких "общественных структур" не стоит ждать особой пользы.

- Было бы целесообразнее собирать советы по конкретной проблеме, к примеру, по решению проблем водоснабжения или газоснабжения, – полагает Т. Исмагамбетов. – А в концепции сказано – общий орган! Ну и что? У нас и так аким отчитывается перед населением, хотя только на бумаге. Здесь тоже все будет на бумаге. Тем более что в концепции не сказано, по каким вопросам обязательны советы по взаимодействию. С одной стороны, аким – это часть местного государственного управления, поскольку он назначается вышестоящим акимом. С другой стороны, он утверждается маслихатом, а значит, является частью местного самоуправления. Естественно, что верх возьмет одна из этих двух сторон, а именно та, где он является частью исполнительной вертикали. Поэтому все это только формальность. Скорее всего, разработчики Концепции рассчитывают на неисправимых оптимистов, на то, что, возможно, где-нибудь и найдется такой аким, который сможет хорошо это использовать.

Как считает Т. Мусабеков, помимо вопросов обеспечения общественного порядка и безопасности граждан, жилищно-коммунального хозяйства и санитарного состояния в населенных пунктах, "общественные структуры" должны охватить проблемы здравоохранения и образования на местах. Это могло бы снизить уровень коррупции и способствовать улучшению кадрового состава в этих жизненно важных сферах, полагают в АИРИ.

Курс на неопределенность

Краеугольным камнем всей Концепции должен стать эффективный механизм выборности органов местного самоуправления, считает Т.Мусабеков. Причем в качестве основного риска, на его взгляд, здесь выступает кадровый вопрос, а также вопрос сильной зависимости избирательного процесса в РК от исполнительной власти.

Главное при внедрении выборности акимов – это учитывать специфику мест­ности и населения, советует Т.Исмагамбетов. По его словам, не во всех странах распространена единая система выборов глав администраций местного самоуправления. "Сегодня существуют три модели: мэра избирают, его назначает совет, менеджера-управленца нанимает совет, – поясняет политолог. – Особенность Казахстана в том, что в наших селах нет значимых социальных делений, кроме богатых и бедных. Нет партий, кроме НДП "Нур Отан", но и та присутствует там формально. Остается деление по земляческому, родовому или родственному принципу. Выборность в такой ситуации малорезультативна в современном значении. По этому поводу было исследование КИСИ при президенте РК несколько лет назад. Предпочтительнее, чтобы акимов в этих селах избирал районный маслихат либо совет из нескольких человек, который нанимал бы или избирал акима сель­ского округа".

Согласно Концепции, введение выборности акимов (в городах районного значения, сельских округах, аулах и селах, не входящих в состав сельских округов), также, как и вышеперечисленные шаги, планируется осуществить на первом этапе реализации документа в течение 2013-2014 годов.

Однако в Концепции, подчеркивает Т.Мусабеков, совершенно неясно, какой именно следующий шаг будет осуществлен для реализации ее положений: будет ли это проведение соответствующих исследований и опросов на местах, или консультации с международными организациями, или подготовка нового закона, или внесение изменений в существующие нормативно-правовые акты. Закреплен лишь срок реализации первого этапа, однако этот период, не исключает аналитик, определен не на основе взвешенной оценки временных затрат, реально необходимых для реализации задач первого этапа, а на основе неких внешних факторов.

Примечательно также то, что в Концепции не установлено, какое ведомство несет ответственность за разработку программных документов и непосредственно реализацию ее положений. Хотя успешность реформирования системы самоуправления в Казахстане будет зависеть именно от того, насколько комплексно будут законодательно проработаны все вышеуказанные аспекты в совокупности.

Успех реформирования местного самоуправления, безусловно, будет зависеть и от усилий местного населения, насколько оно ответственно подойдет к решению совместных задач.

Сауле Исабаева

15.02.2013