Данная статья была подготовлена в рамках международной научной конференции "Кыргызский каганат в контексте тюркской цивилизации: проблемы кыргызоведения", посвященной 1170-летию образования Великого Кыргызского каганата, прошедшей в г.Бишкек 15-16 ноября 2012г.

Распад Советского Союза привел к образованию суверенной Кыргызской Республики, принятию "Декларации о государственном суверенитете Республики Кыргызстан" (15 декабря 1990 г.) и "Декларации о государственной независимости Республики Кыргызстан" (31 августа 1991 г.).

В историческом развитии суверенной кыргызской государственности можно, исходя из эволюции форм правления и политического режима, выделить следующие этапы:

1) 1990–1993 гг. – период, главным содержанием которого стало бурное развитие демократических процессов и становление новых институтов политической власти в Кыргызстане;

2) 1993–1995 гг.– принятие суверенной Конституции и постепенного укрепления института президентства;

3) 1996–2005 гг. – формирование авторитарного режима и начало системного кризиса власти;

4) 2005–2010 гг. – период двух революций, свергших авторитарные режимы первых двух президентов Кыргызстана.

5) апрель 2010 г. – до настоящего времени.

Рассмотрим содержание этих этапов.

Первый этап. В апреле 1990 г. были внесены изменения и дополнения в Конституцию Киргизской ССР [1], которые, по мнению С.Малабаева, были направлены на "осуществление первого этапа реформы политической системы. Они предусматривали развитие демократии, самоуправления народа, совершенствование избирательной системы, структуры и деятельности Советов" [2].

В октябре 1990 г. Верховным Советом был учрежден институт президентства. В результате компетенция Верховного Совета была ограничена за счет передачи некоторых функций президенту, например, подписание законов и при необходимости возвращение их обратно со своими замечаниями (отлагательное вето). Президиум Верховного Совета был лишен права издавать указы (он мог принимать только постановления в пределах своей компетенции)[3]. Одновременно с этим власть президента ограничивалась Верховным Советом, следовательно, была установлена модель, близкая к парламентско-президентской системе.

В декабре 1990 г. на основе Закона "О реорганизации системы органов государственной власти и управления в Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР" были изменены параметры института президентства: 1) президент получил полномочия, как главы государства, так и главы высшей исполнительной власти республики; 2) именно он формировал состав Кабинета министров с последующим утверждением Верховного Совета; 3) он получил право отменять или приостанавливать действие постановлений правительства, актов министерств, государственных комитетов и ведомств Киргизской ССР в случае их несоответствия Конституции и законам Киргизской ССР; 4) он наделялся правом законодательной инициативы и др. [4].

Следовательно, институт президентства был совмещен с институтом главы правительства или, как считает проф. А.А.Акунов, "вмонтирован" в исполнительную ветвь власти [5], чтобы президент мог принимать решения по неотложным экономическим и политическим вопросам, не дожидаясь сессии Верховного Совета. Это позволило покончить с искусственным соединением в рамках должности председателя Верховного Совета Киргизской ССР полномочий главы государства и спикера парламента, что находилось в явном противоречии с принципами разделения властей.

Второй этап начался с принятия 5 мая 1993 г. Верховным Советом Республики Кыргызстан новой Конституции, в основу которой были положены принципы: разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; всенародного избрания главы государства – президента; разделение государственной власти и местного самоуправления.

По Конституции президент имел права: назначать премьер-министра и членов правительства с согласия Жогорку Кенеша; принимать решение о досрочном сложении полномочий правительства с согласия Жогорку Кенеша; распускать парламент по результатам общенародного референдума. Эти нормы характерны для полупрезидентской (премьер-президентской) республики, когда одновременно с главой государства существует премьер-министр во главе правительства, которое подотчетно только Жогорку Кенешу.

Однако Конституция содержала также положения, не характерные для премьер-президентской. Так, президент имел право освобождать от должности членов правительства и глав административных ведомств (пункт 4 ст. 46), т.е. вопрос о смещении министров глава государства мог решать единолично. Президенту предоставлялись законодательные полномочия: по собственной инициативе вносить законопроекты в парламент; подписывать принятые Жогорку Кенешом законы; так называемое право "вето" (возвращение законов в парламент для повторного рассмотрения); издавать указы, имеющие силу на всей территории страны.

Постепенно начали разрастаться разногласия между президентом и правительством, с одной стороны, и Жогорку Кенешем, с другой. По мнению экспертов, в основе этого конфликта лежало различное отношение к реформам, проводимым президентом [6]. К примеру, Ж.Сооданбеков считает, что это была "схватка двух властных ветвей, каждая из которых с одинаковой категоричностью стремилась навязать обществу именно свою монополию на легитимность" [7].

Противостояние завершилось роспуском Жогорку Кенеша (октябрь 1994 г.) и назначением досрочных выборов в двухпалатный парламент (Законодательное Собрание в составе 35 депутатов и Собрание народных представителей, состоящее из 70 депутатов).

Следовательно, к середине 1990-х гг. в Кыргызстане сформировались институциональные основы демократической системы для обеспечения сменяемости политических лидеров посредством демократических процедур, выборность институтов власти, открытой конкуренции между разными группами элиты. Одновременно с этим с 1995 г. набирает силу курс на усиление президентской власти, происходит реформирование изначально аморфного института пре­зидентства в сильный центр притяжения власти. Институт президентства превращается в центр авторитарной власти, подмявшей под себя всю систему государственного управления. Это превратило парламент, правительство, судебные органы и другие политические и гражданские институты в формальные придатки института президентства, что, несомненно, вызвало в обществе глубокое разочарование, как самим институтом, так и олицетворявшей его персоной.

Третий этап. Референдум, состоявшийся 10 февраля 1996 г., внес значительные изменения и дополнения в Конституцию Кыргызской Республики, расширив полномочия президента за счет Жогорку Кенеша.

Новое в правовом статусе главы государства выражалось в следующих конституционных формулах: 1) президент "является главой государства, высшим должностным лицом", "символом единства народа и государственной власти"; 2) верховенство власти народа представляется и обеспечивается всенародно избираемым главой государства – президентом; 3) президент "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства", "обеспечивает единство и преемственность государственной власти, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, их ответственность перед народом" (ст.42).

Конституция на первое место поставила не принцип разделения властей, а верховенство власти народа, обеспечиваемого главой государства, который к тому же является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, среди институтов, осуществляющих государственную власть в республике, на первое место был поставлен президент (в Конституции 1993 г. в этой норме президент вообще не упоминался), а уже за ним названы Жогорку Кенеш, правительство и местные администрации, суды.

Конституционные изменения, обусловленные желанием "сильного президентского правления", фактически сделали президента единственным источником исполнительной власти. Впредь главе государства не требовалось согласование с Жогорку Кенешем вопросов о структуре правительства, назначении его членов и руководителей административных ведомств (при формальном участии парламента), отставке премьер-министра и членов кабинета (причем согласия парламента, как это было в 1993 г., уже не требовалось) и др. Правда, премьер-министр и правительство должно быть одобрено парламентом, но это – чистая формальность. Парламент, конечно, мог не утвердить кандидатуру премьер-министра, но у президента оставалась возможность его назначения (с согласия СНП) и роспуска парламента. Президент практически единолично решал важнейшие кадровые вопросы: назначение членов правительства (после консультаций с премьер-министром), глав дипломатических представительств, председателя ЦИК и одну треть ее членов, председателя Счетной палаты и треть ее состава (ст.46).

По Конституции органом исполнительной власти является правительство. Однако система организована так, что возникала раздвоенность исполнительной власти при явном преимуществе президента. Формально президент не являлся главой исполнительной власти, однако теперь именно он направлял и осуществлял всю внутреннюю и внешнюю политику государства (ранее это было прерогативой Жогорку Кенеша). Правительство полностью находилось под его контролем, поскольку не предусматривалось разделения полномочий между президентом и исполнительной властью. Это лишало правительство независимости. Такой дисбаланс полномочий президента и правительства характерен для суперпрезидентской системы, в которой игнорируется один из основных правовых принципов – принцип разделения властей.

Расширились и законодательные полномочия президента: досрочный созыв заседания ЗС и сессии СНП и определение вопросов, подлежащих их рассмотрению (т.е. в данном случае речь идет о прямом руководстве деятельностью парламента); досрочный роспуск одной или обеих палат Жогорку Кенеша; осуществление законодательных полномочий при делегировании их палатами парламента (на срок не более одного года) [8]; назначение парламентских выборов; отлагательное вето, а в ситуации, когда депутаты преодолевают его вето на законопроект, то президент имел право опротестовать решение депутатов в Конституционном суде или прибегнуть к референдуму (ст.46, п.6); исполнение законодательных полномочий и издание указов, имеющих силу закона (ст.47) и др.

Усложнены нормы, касающиеся процедур досрочного прекращения полномочий президента и отстранения его от должности [9].

Среди президентских прав надо отметить одновременное наличие права законодательной инициативы и права вето, что не характерно ни для президентской, ни для парламентской, ни для полупрезидентской систем.

Касаясь вопроса о конституционно-правовом статусе главы государства, необходимо отметить, что в отечественной политико-правовой литературе существует разброс мнений по вопросам идентификации формы правления в Кыргызстане после референдума 1996 г. Представители оппозиции, некоторые исследователи [10] утверждали, что в Кыргызстане сформировалась именно президентская республика. По мнению других [11], общие черты президентской республики нашли в Кыргызстане отражение с некоторой модификацией: "президент Кыргызстана является главой государства, но не является главой исполнительной власти" [12]. Ж.Сааданбеков утверждает, что была выбрана модель политического устройства, во многом напоминающая смешанные авторитарно-демократические черты режима де Голля [13].

Таким образом, дополнения и изменения, внесенные в Конституцию республики на основе референдума 1996 г., способствовали эволюции полупрезидентской республики в сторону дальнейшего усиления власти президента (президентская) с одновременным снижением роли парламента и "стягиванием новых структур к центру власти, каковым является президент" [14], а"господствующей тенденцией стала тенденция к утверждению авторитарного режима с элементами демократии"[15].

Четвертый этап (2005–2010 гг.). Конечным результатом президентства А.Акаева стала "тюльпановая революция" 24 марта 2005 г., которая смела установленный им авторитарный режим. Среди причин революции моно выделить: кризис национальной экономики страны, когда большинство бюджетообразующих отраслей работали на интересы семьи; расстрел мирных граждан у села Боспиек в Аксыйском районе в 2002 г., который так и остался безнаказанным; авторитарный семейно-клановый характер управления государством; резкая поляризация населения по уровню материального благосостояния, с одной стороны, узкий привилегированный круг, близкий к семье главы государства, владел фактически всем национальным доходом, а с другой – подавляющее большинство населения страны, балансирующее на грани нищеты; массовая безработица; рейдерство, когда силой отбирались прибыльные промышленные предприятия, развлекательные центры, а также пансионаты на оз.Иссык-Куль и пр.; массовые фальсификации при проведении парламентских и президентских выборов, которые привели к началу массовых протестных выступлений; постоянное реформирование Конституции (1994, 1996, 1998, 2003 гг.) с целью усиления президентской власти и др.

После победы революционных выступлений общество жило надеждами на конституционную реформу и деформирование политической системы. Однако этим надеждам не суждено было сбыться. К.С.Бакиев, пришедший к власти как один из лидеров оппозиции, поддался искушению власти. В период его президентства произошло дальнейшее укрепление президентской власти и его окружения, дальнейшее усиление авторитаризма и командно-административной системы, что привело к утрате многих демократических завоеваний.

Все завершилось новым революционным выступлением народных масс в апреле 2010 г., который также как и 5 лет назад смел ненавистный режим.

Пятый этап. Конституционная реформа создала возможности для демонтажа авторитарной системы и установления парламентско-президентской формы правления.

Полномочия главы государства кардинальным образом сокращены, за ним закреплены в основном представительские функции. Кроме того президент в качестве главы государства обеспечивает согласованное функционирование трех ветвей государственной власти. Он выступает арбитром, который в большинстве случаев будет оставаться над ситуацией и вне текущих взаимоотношений правительства и Жогорку Кенеша. Президент олицетворяет единство народа и государственной власти (ст. 60). Причем глава государства может быть избран лишь на один шестилетний срок (ст. 61).

Жогорку Кенеш как высший представительный орган осуществляет законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий и состоит из 120 депутатов, избираемых на 5 лет по пропорциональной системе.

Фракция (коалиция фракций с ее участием), имеющая более половины депутатских мандатов, выдвигает кандидата на должность премьер-министра (в течение 15 рабочих дней со дня первого заседания парламента нового созыва). Кандидат на должность премьер-министра вносит в парламент программу, структуру и состав правительства.

Если до истечения 15 рабочих дней фракция не сможет этого сделать, президент предлагает второй фракции сформировать парламентское большинство [16] и выдвинуть кандидатуру на должность главы исполнительной власти. Если парламентское большинство опять не будет сформировано, то фракции по своей инициативе должны его сформировать и выдвинуть кандидатуру на должность премьер-министра. Президент в трехдневный срок издает указ о назначении премьер-министра и остальных членов правительства.

Правительство подотчетно Жогорку Кенешу и ответственно только перед ним. Жогорку Кенеш большинством голосов от общего числа депутатов может выразить недоверие правительству. Президент вправе принять решение об отставке правительства либо не согласиться с решением Жогорку Кенеша. В случае если Жогорку Кенеш в течение 3 месяцев повторно примет решение о выражении недоверия правительству, глава государства отправляет правительство в отставку (ст. 85).

Парламентская оппозиция [17], которая раньше была вынуждена мириться с навязываемой ей большинством волей, получила реальную возможность влиять на принимаемые решения. Парламентское меньшинство имеет право формировать треть Совета судей, Центризбиркома и Счетной палаты, руководить комитетами, отвечающими за правоохранительные органы, бюджет и финансы, осуществлять контрольно-ревизионные функции.

Список использованной литературы:

1) Закон "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР" от 12 апреля 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 8.
2) Малабаев Дж. История государственности Кыргызстана. – Бишкек: Илим,1997 – С.181-182.
3) Закон Киргизской ССР от 24 октября 1990 г. № 222-XII "Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР.
4) Закон "О реорганизации системы органов государственной власти и управления в Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР" // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 21. – Ст.114, п.10. Ст.114-3.
5) Акунов А. Государственное управление Кыргызстана в транзитный период. – Бишкек,1999. – С.96.
6) Акунов А. Государственное управление Кыргызстана в транзитный период…– С.111; Чиналиев У. Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане. – Киев,1998 – С.23; Эркебаев А. 1990 год: приход к власти А. Акаева. – Бишкек,1997 – С.44.
7) Сааданбеков Ж. Сумерки авторитаризма: закат или рассвет. – Киев,2000. – С. 380-381.
8) Это концептуальное отрицание установленного Конституцией принципа разделения властей в отношении парламента.
9) Подробнее см.: Конституция Кыргызской Республики. – Бишкек,1996 – С.51.
10) Чиналиев У. Становление кыргызской государственности в переходный период. – М.,2000 – С.129; Элебаева А., Пухова М. Особенности политической трансформации в Кыргызстане // Центральная Азия и Кавказ. – 2001. – № 4 (16). – С. 164и др.
11) Жумалиев К., Ожукеева Т. ХХI век: институт президентства в Кыргызской Республике. –Бишкек,1998 – С.29-31; Укушев М., Бокоев Ж. Президент Кыргызской Республики. – Бишкек,1997 – С. 131,142 и др.
12) Кадырбеков А., Курманов З. Механизмы парламентского контроля в странах Центральной Азии // Демократические процессы в Центральной
Азии: опыт и перспективы. – Бишкек,1998 – С.148.
13) Сааданбеков Ж. Сумерки авторитаризма... – С. 415.
14) Жумалиев К., Ожукеева Т. ХХI век: институт президентства... – С.31.
15) Элебаева А., Пухова М. Особенности политической трансформации… – С.164.
16) Парламентским большинством считается фракция (коалиция фракций), официально объявившая о создании коалиции фракций в Жогорку Кенеше, имеющая более половины депутатских мандатов.
17) Парламентской оппозицией считаются фракция (фракции), не входящие в парламентское большинство и объявившие о своей оппозиции к нему (ст. 70 Конституции).

Зайраш Идрисовна Галиева, д.и.н., профессор КНУ им.Ж.Баласагына
02.05.2013