Экспертное мнение. Аждар Куртов о кризисе двойного гражданства в Туркменистане

После двух телефонных звонков Владимира Путина президенту Туркменистана Бердымухамедову (сначала 12 марта, а затем - 10 июня 2013 года), официального визита российского министра иностранных дел Лаврова (начало апреля 2013 года), межведомственных переговоров на уровне МИД России и Туркменистана (7-8 мая 2013 года), туркменская сторона все-таки приняла решение начать с 17 июня 2013 года выдачу биометрических паспортов Туркменистана нового образца гражданам Туркменистана, являющимся одновременно обладателями паспортов Российской Федерации.

МИД Российской Федерации выразил одобрение этим решением и уведомил официальный Ашхабад о том, что "российская сторона, в свою очередь, начнет процесс внесения на ратификацию подписанного 10 апреля 2003 года Протокола о прекращении действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 года".

Как бы Вы прокомментировали такой итог решения проблемы? Является ли такое разрешение конфликта бесспорной победой и заслугой российской дипломатии? Кроются ли в данной ситуации какие-то "подводные камни"? Как бы Вы оценили действия российской стороны? И как можно расценить действия туркменской?

"Хроника Туркменистана" обратилась к эксперту по Центральной Азии и Туркменистану с просьбой поделиться своим мнением по этим вопросам.

Аждар Аширович Куртов – главный редактор журнала "Проблемы национальной стратегии" Российского института стратегических исследований, президент Московского центра изучения публичного права, историк, политолог, правовед:

"Оценки произошедшего у меня неоднозначные. С одной стороны - конечно отрадно, что острота проблемы все-таки, наконец-то оказалась снята. Десять лет - с 2003 года важные вопросы оставались нерешенными, и было непонятно, как поступать и чего ждать людям. Причем до самого последнего момента никто ни в Ашхабаде, ни в Москве ничего четко не говорил о сложившейся кризисной ситуации.

Но с другой стороны, не стоит "почивать на лаврах". Ведь мы точно не знаем и, возможно, не узнаем о том, что подвигло власти Ашхабада изменить свою прежнюю позицию. Вряд ли это была "добрая воля", ведь времени для того, чтобы ее проявить, у Ашхабада было более чем предостаточно. Я так же не думаю, что власти Туркменистана поддались некоему "давлению извне". Не похоже.

Все-таки я думаю, что имел место некий торг, а уступки со стороны Ашхабада были сделаны в ответ на какие-то действия России. Какие именно - не могу сказать, а гадать не хочу. Но это уже настораживает.

Не хотелось бы чтобы уступки со стороны Москвы касались, например, позиции по статусу Каспийского моря и возможности прокладки Транскаспийского газопровода. Когда-нибудь информация о том, что это были за уступки, все равно всплывет, и вот тогда можно будет делать более квалифицированные выводы.

Успех это или нет российской дипломатии? И да, и нет. Я считаю, что российские дипломаты сами виноваты в произошедшем, а не только туркменская сторона.

Я уже высказывался по этому поводу. Моя позиция сводится к следующему (я повторюсь): в далеком декабре 1993 года, а точнее 23 декабря было подписано "Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства". Обычно все происходящее представляют исключительно как неправомерные действия только одной стороны – туркменской. Но так ли это?

Мы попробуем показать, что эти оценки – только часть правды, одна сторона монеты. Итак, означенное соглашение позволяло иметь двойное гражданство: одновременно и России и Туркменистана. По данным общественных организаций сегодня такое гражданство имеют 138 тысяч (!) человек. МИД РФ, впрочем, считает эту цифру завышенной, но не намного: дипломаты также признают, что таких граждан насчитывается более 100 тысяч, хотя на консульском учете (что естественно) стоит примерно в два раза меньше граждан. Наличие двойного – российско-туркменского гражданства существенно облегчало жизнь большому числу граждан, прежде всего тем, кто проживал в Туркменистане.

Однако 10 апреля 2003 года был подписан Протокол "О прекращении действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства". Мы не будем пускаться в пространные рассуждения на тему: почему появился этот документ, была ли это сделка "газ в обмен на людей", как считает мой коллега Аркадий Дубнов, или что-то иное. В данном случае речь не о том.

Обратим внимание на другой аспект - промахи российской дипломатии. А они, несомненно, имели место. Достаточно внимательно проанализировать тексты упомянутых международных документов, чтобы убедиться в этом. Например, в "Соглашении между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства" статья 7 дословно гласила: "Спорные вопросы между Сторонами в связи с толкованием и применением настоящего Соглашения решаются по дипломатическим каналам".

На первый взгляд – обычная, рядовая формулировка. Но это – обманчивый вывод. Споры между сторонами – обычное явление, они постоянно возникают между людьми, между организациями и даже между государствами. Для их разрешения человечество давно изобрело соответствующие механизмы: арбитраж, суды и другие институты. А в нашем случае дипломаты предпочли ограничиться формулировкой о том, что споры "решаются по дипломатическим каналам".

И в этом была серьезная ошибка. А если по дипломатическим каналам данные спорные вопросы решить не удается – то, как быть в таком случае? А неизвестно как. Подписанные документы не дают ответ, то есть - они создают тупиковую ситуацию, которая как раз и сложилась на практике.

Дипломаты допустили ошибки не только при подготовке и подписании "Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства", но и в Протоколе "О прекращении действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства". Этот документ вообще чрезмерно краток и состоит всего из двух пунктов. Причем пункт 2 сформулирован так: "Настоящий Протокол вступает в силу с даты последнего письменного уведомления о выполнении Сторонами необходимых для этого внутригосударственных процедур".

Стоит пояснить читателю, что под последними процедурами понималась ратификация этого документа в парламентах двух стран. В Туркменистане так и поступили, причем в спешке: не прошло и двух недель, как туркменская сторона 22 апреля 2003 года в Меджлисе ратифицировала документ.

Но если бы они "не гнали коней" и не был бы вскоре издан указ президента Туркменистана, который обязал всех обладателей двойного гражданства в кратчайшие сроки - до 23 июня 2003 года сделать выбор в пользу гражданства РФ, либо гражданства Туркменистана, все прошло бы в бюрократическом смысле - "как по маслу". То есть, и я в этом убежден, Госдума России тоже ратифицировала бы Протокол, ведь я напомню, что он был уже подписан на высшем уровне – президентами Путинным и Ниязовым!

И тогда сегодня Россия лишалась бы фактически единственного формального аргумента в защиту своих граждан: ссылки на то, что Протокол не вступил в законную силу, поскольку он не был ратифицирован.

Сейчас же аргументы российских дипломатов сводятся к тому, что действия Ашхабада нарушают общеюридическое правило: "закон не имеет обратной силы". Это справедливо, но недостаточно, поскольку туркменская сторона стоит на своем, а зафиксированный в Соглашении порядок решения споров по "дипломатическим каналам" практически все10 лет не давал решительно никакого эффекта!

Иными словами - именно ошибки российских дипломатов привели к столь печальным последствиям. Виновны те, кто готовил тексты Соглашения от 23 декабря 1993 года и Протокола от 10 апреля 2003 года. Они ведь не могли не знать, с кем имеют дело, какой характер имеет политический режим в Туркменистане.

Именно они должны были четко прописать в международных документах и необходимые процедуры урегулирования споров в деталях, на все случаи жизни, и те правовые последствия, которые наступят для обладателей двойного гражданства после прекращения действия Соглашения от декабря 1993 года.

Но дипломаты этого не сделали. Не сделали по умыслу, по небрежности, или по профессиональной несостоятельности, - сейчас уже не столь важно. Важно другое – за промахи дипломатов расплачивались конкретные люди.

Так что успехом это вряд ли можно назвать, скорее уж это - исправление ошибок.

Теперь о "подводных камнях". Само по себе решение выдавать биометрические паспорта тем, у кого есть двойное гражданство - это еще не разрешение кризиса по существу. Вот если бы власти Туркменистана издали нормативный акт, в котором бы четко прописали, что те, кто получил помимо туркменского гражданство России, таковыми и остаются (то есть это признается туркменскими властями как юридическая норма), тогда такой шаг Ашхабада создавал хотя бы некоторые правовые гарантии.

А то ведь сегодня - дали согласие на выдачу паспортов, а завтра - могут опять не выдавать.

И потом: дело ведь не только в паспортах. Ведь наличие гражданства России влечет за собой и возможность реализации других прав. А как быть с ними? Они будут призваться? Пока четкого ответа нет.

Что касается русских, проживающих в Туркменистане и не имеющих двойного гражданства, то ситуация с ними очевидна для меня как правоведа: российское гражданство, не покинув Туркменистан, они получить уже не смогут (после того как российский парламент проведет ратификацию протокола от 2003 года и он, соответственно, вступит в законную силу). Смысл протокола в том и состоит - соглашение от декабря 1993 года прекращает свое действие, и никто уже не будет более иметь право получать по нему гражданство.

Действия туркменской стороны можно расценивать только однозначно: это правовой "беспредел" в отношении людей, в отношении своих собственных граждан".

Материал подготовил Максат Аликперов

19.06.2013