Внешний долг и "зеленая экономика"

"Долг платежом красен"

Поговорка

Информационное сообщение о том, что "погашение внешнего долга остается для правительства очень серьезной и тяжелой проблемой и не дает возможностей правительству проводить свою финансовую политику именно в социальной сфере", которое сделал на недавней пресс-конференции заместитель председателя правления Национального банка Кыргызстана Заир Чокоев вызвало внимание и желание еще раз обратиться к этой теме.

Этому сообщению предшествовало обширное интервью министра финансов, в котором комментировались итоги прошедшей донорской встречи и также затрагивались вопросы внешнего долга. В частности, в ответе министра финансов говорится, что "пока говорить о том, что мы сталкиваемся с большой проблемой, мы не должны. Наш долг устойчив…"

Несколько успокаивающее заявление, но разночтения в понимании проблем внешнего долга и их влияния на экономику и социальную жизнь страны между ведущими финансовыми институтами страны очевидны, а ясных путей их решения пока не видно.

Вызывают интерес следующие положения данного интервью на достаточно острые вопросы:

"…Поскольку Кыргызстан является страной с низким уровнем доходов, то, естественно, у нас возникают затруднения с возвратностью долгов. Не в том плане, что мы их своевременно не выплачиваем или допускаем просрочку, а в том плане, что это очень обременительно для бюджета республики и можно было бы эти средства направлять на цели развития страны. И пик по внешним долгам приходится как раз на 2014-2017 годы. Поэтому мы обратились к международным донорам с тем, чтобы они нашли новые подходы к оказанию в этом плане помощи КР.

Что мы под этим подразумеваем? У нас есть пример: мы с банком KfW в Германии реструктуризуем свои долги, то есть Германия идет навстречу и мы обмениваем наш долг на новые инвестпроекты. Это один из инновационных путей развития. Мы к донорам обратились, чтобы они могли подумать над тем, а нельзя ли обернуть выплату наших долгов на какие-то инвестпроекты в КР, которые обеспечат наше развитие. Другой подход мы видим так - обмен долга на какие-то экологические инновации внутри страны, экологические проекты. Улучшение экологии нашей страны повлияет на экологию соседних стран, экологически чистая продукция, вода тоже будут способствовать интеграции и дальнейшему развитию КР…

(весьма оригинальное и компетентное понимание "каких-то" экологических инноваций и проблем, как в нашей стране, так и у наших соседей, интересно каких?…)

… Мы просим доноров не выделять дополнительно нам средства, а позволить направить существующие долги на инвестицимонные проекты.

(Идея обмена долгов за экологию и устойчивое развитие предлагалась автором еще во второй половине 90-х годов, о ней написано также в статьях, написанных за последние несколько лет, где содержатся уже практические механизмы по ее реализации: "Управление и экология", "Экология и внешний долг", "Политика реформ и внешний долг", "Зеленая экономика" - принципы, инструменты и механизмы", но, как говорится, "воз и ныне там". Почему?...)

- Есть ли ответная реакция со стороны доноров?

- Безусловно. У нас с KfW уже третья стадия реструктуризации долга, есть реакция от них, они идут нам навстречу. Как только будут первые результаты, мы сообщим…

(интересно, когда же они будут эти "первые" результаты? И не только от немецкого банка, но и от других доноров)

… - На ваш взгляд, вопрос открытия и финансирования Госбанка развития еще актуален? Или в бюджете так и не найдутся средства на финансирование данного института?

-Да, этот вопрос остался на повестке дня. Но ресурсов для создания уставного капитала, то есть свободных средств не имеется, тем более, что у нас сейчас перед нами стоят такие более актуальные вопросы по "Залкар банку", где мы должны выкупить 10%-ную долю.

- Есть ли средства в бюджете на данные цели?

- Мы изыскиваем их сейчас, это будут средства из бюджета…"

На анализе этих ключевых положений мы и остановимся в настоящей статье, оставляя в стороне другие, не менее интересные положения, касающиеся оптимизации расходов бюджета в связи с прекращением поступлений от ЦТП, проводимой и планируемой политики Всемирного банка и других доноров, а также улучшения положения дел в горнодобывающей промышленности, которые, тем не менее, также вызывают вопросы.

Однако, прежде чем перейти непосредственно к анализу, ограничимся одним общим замечанием-впечатлением, к которому подводит данное интервью - описываемые и предлагаемые меры-шаги носят половинчатый, несистемный, фрагментарный характер, идут в традиционном русле прежней политики пассивного следования предписаниям доноров (сократить, урезать, "оптимизировать" расходы, особенно, в сфере социальной политики, повысить налоги и тарифы и т.д., которые, собственно, и явились одними из корневых причин народных бунтов 2005 и 2010 годов) и не видно системных радикальных шагов-инициатив по реальному улучшению ситуации в обозримой перспективе.

Другими словами, "кто платит – тот и заказывает музыку", а не будет соответствующей музыки-политики, значит, не будет и денег… и что тогда?... Точнее, они будут, но, на "поддержку штанов" или латание в них дыр, что и продемонстрировали итоги прошедшей донорской конференции.

Министр финансов говорит, что пик по внешним долгам приходится как раз на 2014-2017 годы, т.е. на период реализации принятой национальной стратегии по устойчивому развитию. Закономерно возникает вопрос, как мы будем ее выполнять, если почти половина ВВП приходится на внешний долг. О чем думали инициаторы и разработчики этой стратегии или они следовали известному выражению-принципу: "не главное война, главное маневры"?...

Вместе с тем, в прошлогоднем интервью и.о. начальника управления государственного долга Министерства финансов Б.Садыкова говорилось, что "пик выплат по внешнему долгу придется на 2018-2024 годы (из сегодняшних расчетов), но пик выплат с учетом разных факторов постоянно передвигается".

И теперь, если верить министру финансов, этот пик существенно сдвинулся, т.е. можно предполагать о некоем давлении со стороны доноров и, соответственно, заведомой нереальности в достижении целей и задач, заложенных в Стратегии по устойчивому развитию.

Ситуация развивается по известной русской поговорке: "мы им про Ивана, а они нам про болвана", т.е. мы им нашу стратегию устойчивого развития с пакетом проектных предложений (хотя она далеко не таковая на самом деле, было бы правильнее назвать ее стратегией экономического роста, устойчивого или неустойчивого, продуманной стратегией или нет - это вопросы другого рода) и решение по ЦТП, а они нам: "извольте заплатить по долгам и делайте что хотите – растите или развивайтесь или дальше продолжайте разборки между собой, а мы посмотрим"…

В статье "Экономика и экология – неустойчивые рост или развитие? К итогам донорской встречи" и в ряде других статей автором уже критиковалась недальновидная позиция правительства и узость мышления некоторых высокопоставленных должностных лиц, ответственных за стратегические вопросы развития. Интервью с министром финансов еще раз подтвердило ранее изложенные мысли и выводы.

В этих статьях подчеркивалось, что курс на "зеленую экономику", где вопросы экологии должны стать неотъемлемой системной компонентой проводимых реформ на достижение устойчивого развития, является беспроигрышной стратегией, поскольку проблемы изменения климата, сокращения биоразнообразия, деградации земель, дефицита водных ресурсов и др. экологические проблемы, носят сегодня глобальный характер и являются актуальными для всего международного сообщества, в том числе и для доноров. Особенно, в свете итогов глобального саммита на высшем уровне, состоявшегося в июне прошлого года в Рио-де-Жанейро.

Именно этот курс, подкрепленный конкретными, системными и долгосрочными мерами и предложениями в области экологической политики, позволит нам ставить вопрос о соответствующем финансировании проблем развития, в том числе и практической реализации схемы "обмен долгов за экологию". Именно конкретными и системными мерами, а не пустыми, неподготовленными заявлениями "каких-то" экологических инноваций и проектов, как это было на прошедшей донорской конференции или как это прозвучало в 2010 году из уст президента страны с трибуны Генеральной Ассамблеи ООН.

Тогда, в 2010 году по итогам выступления президента страны была написана статья "Экология и внешний долг" в расчете, что высокопоставленные чиновники из Белого дома озаботятся практическим выполнением этого политического заявления главы государства и, не владея информацией по обмену долгов за экологию, используют эту статью как подсказку-алгоритм по решению данной проблемы. Однако, к сожалению, этой подсказкой так и не воспользовались ни в то время, ни позднее.

Приведу основные положения той статьи, как говорится в известной русской поговорке "повторенье – мать ученья".

"…Как уже отмечалось ранее, впервые идея обмена долгов за экологию (ОДЭ) в республике была выдвинута в 1996 году, но в результате вялотекущей, бюрократической переписки практическая реализация этой идеи началась лишь после 2002 года, когда проблемы с выплатой внешнего долга начали вставать, что называется во весь рост. Примерно в это время природоохранное ведомство, тогда Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций, обратилось в специализированную структуру ОЭСР с просьбой помочь в реализации схемы ОДЭ, поскольку к тому времени ОЭСР уже имела подобный опыт в других регионах мира, в частности, в Польше и Грузии. (Напомню, в Польше в начале 90-х годов по такой схеме было списано около половины внешнего долга)

В ноябре 2004 года был оформлен и официально начат проект "Предварительное технико-экономическое обоснование, проектные направления и меры институциональной поддержки для обмена долгов на охрану окружающей среды в Кыргызской Республике", в работу которого были вовлечены кыргызские специалисты под руководством ведущих экспертов ОЭСР, а финальный отчет был завершен к июню 2005 года и обсужден на соответствующем совещании.

Это весьма интересный документ, в котором содержится системный анализ проблем внешнего долга республики в то время, и прописываются дальнейшие шаги по внедрению и реализации схемы ОДЭ. Безусловно, многие рекомендации этого документа сохранили свою актуальность и сегодня, а некоторые, представляются более перспективными с учетом политических событий и трендов, произошедших за последние 5 лет в мире и в республике…

…В Части 3 представлен анализ национальных экологических приоритетов и проектные направления, предлагаемые для включения в программу расходов, которая софинансировалась бы из потенциальных ресурсов ОДЭ. Для этого рассмотрен ряд стратегических документов. Главные приоритеты Кыргызской Республики включают в себя устойчивый экономический рост и сокращение бедности. В данном отчете рассматриваются три приоритетных области, которые могут быть профинансированы из потенциальных ресурсов ОДЭ, а именно: – охрана водных ресурсов, охрана климата и охрана биологического разнообразия. Кроме того, акцент делается на проблемы, общие для всей Центральной Азии – опустынивание земель и эрозия почв и их связь с изменением климата, деградация растительности и сокращение территории, занимаемой лесами. Выявлено пять потенциальных направлений, два из которых рекомендуются для дальнейшей детальной экономической оценки.

Наконец, в Части 4 обсуждаются институциональные варианты для управления программой расходов; особое внимание уделяется их согласованию с национальным правовым и регулятивным режимом и вопросам, связанным с управлением проектным циклом. Выводы из приведенного анализа и предложения по дальнейшим действиям представлены в Части 5…

…. Программа расходов – это ключевое требование для привлечения интереса кредиторов и последующего достижения согласия с ними. Такие программы должны фокусироваться на вопросах, представляющих потенциальный интерес для кредиторов, таких, как международные обязательства по сокращению бедности или экологические проблемы глобального и регионального уровня…

… Международный опыт в области обмена долгов на охрану окружающей среды показал, что подготовка, ведение переговоров и реализация ОДЭ – это сложный, трудный и длительный процесс. Для этого, во-первых, требуется наличие достаточной суммы долга, которая может быть обменена так, чтобы в результате обмена были получены доходы, превышающие довольно значительные затраты на само осуществление обменной операции. Необходимо также иметь надежные бюджетные возможности для обслуживания обмена долгов. Во-вторых, чтобы привлечь интерес кредиторов, страна, которая стремится участвовать в ОДЭ, должна составить убедительную программу расходов, демонстрирующую выгоды, которые могут быть получены от обмена долга; кроме того, такая программа должна основываться на прозрачных и устойчивых критериях отбора проектов и правилах и процедурах их реализации. В-третьих, страна должна разработать подотчетную институциональную структуру для управления связанным с программой потоком доходов. Для успеха осуществления обмена долга на мероприятия по охране окружающей среды чрезвычайно важно также заручиться полной и долгосрочной поддержкой правительства... (а не дежурными, декларативными заявлениями, которые иногда делаются членами правительства на различных совещаниях и встречах, как в случае с прошедшей конференцией доноров или как это делал министр экономики встречаясь с швейцарцами)

Следует подчеркнуть, что анализ и, соответственно, рекомендации данного документа основывались на стратегических, программных документах Правительства республики того времени, которые разрабатывались в основном экспертами Всемирного банка, – Комплексной основы развития до 2010 года, Национальной стратегии по сокращению бедности и Национального плана действий по охране окружающей среды 1995 года. В марте 2005 года, как известно, произошла кардинальная ломка управленческих структур, смена руководства республики, повлекшее за собой смену приоритетов в экономической и внешней политике и, соответственно, кадрового состава, об этом отчете и практической реализации его рекомендаций постепенно забыли.

Однако, совершенно очевидно, что он закладывает хорошую основу для дальнейшего внедрения и осуществления ОДЭ новым правительством республики под многопартийным контролем нового парламента, при условии его соответствующей переработки и интеграции в новую экономическую программу (сегодня это уже утвержденная национальная стратегия устойчивого развития) , а также реализации идей и предложений, содержащихся в предыдущих авторских публикациях, особенно, в последней статье "Управление и экология".

Спустя 2 года, а именно в октябре 2012 года, комментируя итоги первого заседания координационного совета правительства с донорами, автор опять обратился к этой теме, написав статью "Политика реформ и внешний долг".

Приведем выдержки и из нее.

"…ОДЭ может позволить привлечь больше средств для инвестирования в охрану окружающей среды, чем другие операции обмена долгов, без неблагоприятных последствий для бюджета и инфляции. Кроме того, осуществление ОДЭ в рамках устойчивой институциональной структуры поможет создать потенциал по управлению государственными расходами на экологию в соответствии с лучшими международными образцами.

В то же время, ОДЭ связан с определенными рисками, к числу которых относятся: снижение кредитного рейтинга страны; снижение возможностей для проведения более эффективных операций по снижению долга (реструктурирование и списание); макроэкономическая и политическая неустойчивость; возрастание инфляции; дальнейшее ухудшение бюджетной ситуации; возможное неправильное управление фондами по обмену долгов. В данном отчете исследуются возможные способы уменьшения этих рисков в Кыргызской Республике…

…Данное предварительное технико-экономическое обоснование показывает, что соглашение по обмену долгов в счет мер по охране окружающей среды между Кыргызской Республикой и кредиторами Парижского клуба достижимо и может обеспечить выгоды для обеих сторон и, в более широком смысле, для международного сообщества.

…правительство Кыргызской Республики должно предоставить кредиторам убедительные аргументы в пользу того, что ОДЭ будет лучше служить их интересам. Международный опыт показывает, что сильный сигнал от правительства о том, что ОДЭ является национальным приоритетом, является критическим фактором успеха на переговорах с кредиторами…

(именно сильный сигнал и убедительные аргументы, подкрепленные соответствующими конкретными мерами, а не дежурные декларации как это было в 2010 году из уст президента страны или на прошедшей донорской конференции из уст министра финансов)

…Уроки, которые можно извлечь из анализа ситуации в Кыргызстане, могут быть использованы другими странами с низкими доходами в регионе и за его пределами. Вот некоторые из главных уроков:

♦ Осуществление ОДЭ потребует полного анализа долгового портфеля с целью получения оценки величины долга, подлежащего обмену, и потенциальных потоков доходов.

♦ Программа расходов – это ключевое требование для привлечения интереса кредиторов и последующего достижения согласия с ними. Такие программы должны фокусироваться на вопросах, представляющих потенциальный интерес для кредиторов, таких, как международные обязательства по сокращению бедности или экологические проблемы глобального и регионального уровня.

♦ Другим ключевым фактором успеха является создание институциональной структуры для управления, мониторинга и отчетности по реализации программы расходов. Безотносительно к выбранной форме должны быть гарантированы прозрачные правила отбора проектов и подотчетность в управлении потоками доходов и расходов.

♦ Подготовка, ведение переговоров и реализация ОДЭ требуют тесного сотрудничества между Министерством финансов, которое возглавляет переговоры с кредиторами, и министерством, отвечающим за охрану окружающей среды, которое отвечает за определение привлекательной программы расходов (проектных направлений). Оба министерства должны быть вовлечены в управление юридическим лицом, которое будет осуществлять программу расходов.

(именно так! Первое у нас есть, а второго нет, без которого рушится вся схема ОДЭ)

♦ Данный процесс займет значительное время (приблизительно 4 года в случае Кыргызской Республики); следовательно, необходима устойчивая политика и институциональная структура с выраженной, долгосрочной приверженностью к идеям ОДЭ.

Использование возможностей ОДЭ не будет легким делом. Однако это эффективный способ обеспечить дополнительное государственное финансирование для проектов, связанных с охраной окружающей среды в странах, где готовность выделять такое финансирование не всегда присутствует и где всегда приходится выдерживать сильную конкуренцию с другими расходами бюджета".

Таким образом, вышеприведенные положения дают достаточно ясный алгоритм по частичному решению проблемы внешнего долга по схеме ОДЭ. В свете итогов прошедшего саммита Рио+20 и продолжающегося международного переговорного процесса по будущему Киотского протокола, где закладывается новая финансовая архитектура по переходу глобальной экономики на принципы низкоуглеродного развития или "зеленой экономики" реализация этой схеме представляется весьма перспективной.

Однако необходимо подчеркнуть, что ОДЭ должна стать лишь составной частью более широкой стратегии по управлению внешним долгом, которая в свою очередь должна стать частью новой экономической программы правительства.

В статьях "Рио+20 – основа новой внутренней и внешней политики Кыргызстана" и "О некоторых проблемах внутренней и внешней политики", также как и в других, автором уже высказывались некоторые соображения и аргументы по данному вопросу, в том числе и критические, поэтому нет необходимости повторять их снова.

В этой связи резюмируем предложения и меры, которые представляются целесообразными и необходимыми для реализации предлагаемой схемы ОДЭ, как части нового экономического стратегического курса развития страны:

а) Президент и премьер-министр декларируют о приверженности Кыргызстана принципам устойчивого развития и заинтересованности перехода страны на путь "зеленого" низкоуглеродного развития, ставят такую задачу перед всеми правительственными структурами и устанавливают это как одно из главных направлений разрабатываемой программы экономических реформ в средне- и долгосрочной перспективе. Одним из приоритетов этой программы включается схема ОДЭ.

Пока о "зеленой экономике" говорил лишь министр экономики и то с подачи аналитических записок Госагентства охраны окружающей среды и лесного хозяйства, что со стороны донорского сообщества может выглядеть как частная инициатива одного министра, а не политическая воля высшего руководства страны. Итоговый документ саммита Рио+20 "Будущее, которое мы хотим" может быть отправным методологическим документом в разработке нового стратегического курса развития страны.

В этом отношении наши усилия решить энергетические проблемы через строительство ГЭС можно и нужно подавать международному сообществу как наше стремление идти по пути низкоуглеродного "зеленого" развития и вклад страны в глобальную проблему изменения климата. Однако наши идеологи реформ и спичрайтеры никак не могут заложить эту идею в уста первых лиц государства (что еще раз продемонстрировала прошедшая донорская конференция).

б) в реформируемой структуре правительства предусмотреть создание сильного природоохранного министерства или госкомитета с обязательным включением Кыргызгидромета, поскольку вопросы изменения климата являются сегодня и, особенно завтра, доминирующими в международной повестке дня на глобальном и региональном – центральноазиатском, общеевропейском и азиатско-тихоокеанском – уровнях, в рамках которой предусматривается выделение значительных финансовых ресурсов.

в) вновь созданному министерству или госкомитету по экологии возобновить или продолжить сотрудничество с ОЭСР по разработке и реализации комплекса конкретных мер, заложенных в вышеуказанном отчете по проекту "Предварительное технико-экономическое обоснование, проектные направления и меры институциональной поддержки для обмена долгов на охрану окружающей среды в Кыргызской Республике".

Следует отметить, что до 2015 года, после которого закончится льготный период и начнется период выплат по займам и кредитам и процентам по ним осталось 2 года. В отчете ОЭСР говорится о 4 годах необходимых на проведение необходимой работы и переговоров с донорами, т.е. времени совсем ничего.

г) под патронажем минэкологии, минфина, минэкономики и доноров, заинтересованных в схеме ОДЭ, создать отдельный трастовый фонд, где аккумулировать и направлять средства от этой схемы на природоохранные проекты и проекты "зеленого" развития, согласно приоритетам и проектам программы расходов, согласованных с донорами. Разумеется, в этом случае необходимо будет предусмотреть софинансирование со стороны государства.

(именно создание такого трастового фонда с участием доноров, на взгляд автора, можно решить проблему с химерическим Госбанком развития, о котором говорится в интервью министра финансов и именно с этой инициативой должно было выйти правительство страны на прошедшей донорской конференции, когда предлагало ОДЭ)

д) возможные другие меры.

В заключение хотелось бы подчеркнуть предложение премьер-министра к донорам при разработке программы правительства тесно работать с правительством и провести летом следующего года инвестиционный совет, на что обратил внимание глава представительства Всемирного банка, что ж время пошло…".

Следует подчеркнуть, что данная статья была написана до того, как первый вариант национальной стратегии устойчивого развития увидел свет и разработчики этого документа так и не увидели вышеприведенных предложений. Не увидели этих предложений и высокопоставленные должностные лица, ответственные за подготовку к донорской конференции, также как и многих других, содержащихся в других авторских статьях.

Интересно, увидят ли они их теперь, когда время выплаты основной части внешнего долга неумолимо приближается со всеми вытекающими отсюда последствиями… или им нужно поменять очки?...

Другие авторские статьи на данную тему:

"Экономика и экология – неустойчивые рост или развитие? К итогам донорской встречи"

"О "Программе и плане перехода к устойчивому развитию" в экологическом аспекте"

"О стратегии устойчивого развития в экологическом аспекте"

"Реформа и экономика - будет ли развитие устойчивым?"

"О стратегии устойчивого развития"

"Политика реформ и внешний долг"

"О "консенсусе" и "нашем будущем"

"Об экономической стратегии с точки зрения эколога"

"Зеленая экономика" - принципы, инструменты и механизмы"

"О некоторых проблемах внутренней и внешней политики"

"Итоги Рио+20 – будущее, которое мы хотим"

"Рио+20 – шаг вперед, два шага назад"

"Интересы Кыргызстана в процессе Рио+20"

"Рио+20" - основа новой внешней и внутренней политики Кыргызстана"

"Рио+20" и "зеленая экономика" - перспективы для Кыргызстана"

"Устойчивое развитие Кыргызстана – стратегический путь в условиях глобализации"

"Вода и политика – война или мир?"

"Кыргызстан и Центральная Азия – вода и политика"

"Зеленая экономика" на примере "мягкого золота"

"Управление и экология"

"Экология и внешний долг"

"Зеленая экономика" - новый вектор развития в условиях глобализации"

"Экологическая рыночная экономика – третий путь"

"Экология" и "экономика" - слова одного корня"

"Функции определяют структуру системы"

"Ломать - не строить…, еще раз об управлении экологией и "зеленой" экономике"

"Это большой серьезный эксперимент…"

"Изменение климата – новые тренды и перспективы"

2013-08-06