Национальная политика России в "постсоветский" период

Лев Перепелкин
к.и.н. ст.н.с. Центра изучения Центральной Азии, Кавказа и Урало-Поволжья
Института востоковедения Российской академии наук


Российская "асимметричная федерация": переструктурирование культурного пространства.

Изучение данного сюжета особо необходимо в контексте сложившейся в период после второй мировой войны традиции реификации понятия "меньшинство", которое в настоящее время диктует моду и в зарубежной, и отчасти отечественной социально-культурной антропологии. Любые меньшинства – лингвистические, этнические, расовые, субкультурные и даже сексуальные, - сначала превратились в сакральный объект академического дискурса, а затем стали по сути единственным объектом государственной национально-культурной политики. Однако опыт XXI века показывает, что парадигма защиты культур меньшинств настолько часто приводит к нарушению аналогичных прав большинства, что впору поставить вопрос о защите культуры последнего "большинства" от эрозии, вызванной издержками примитивно понимаемого мультикультурализма.

В этой связи рассмотрение национально-культурной политики РФ целесообразно начать исследования рамок, в которых она осуществляется, то есть с особенностей государственного устройства нашей страны, в конечном счете определяющего позицию власти относительно культур народов, ее населяющих. В этой связи применительно к федеративному устройству нашей страны возникает вопрос, а какая власть должна "опекать" культуру. И вопрос этот отнюдь не праздный. Ведь Конституция РФ 1993 г. однозначно определяет тип государственного устройства страны как федерацию, которая состоит из 89 субъектов (перечень в ст. 65 КРФ), чей статус de jure одинаков, но de facto ситуация сложилась по-иному. Помимо типологического разнообразия (этнические территории – республики в составе России; великорусские области/края; автономные округи аборигенных народов Севера и Дальнего Востока; города-субъекты федерации – и Москва и Санкт-Петербург; автономная область), номинально сохраняются и остаточные формы субординационного подчинения субъектов федерации (автономный округ в составе области/края), и вполне реальная статусная их иерархия, выражающаяся в различии уровня автономии каждого типа регионов и, соответственно, объема полномочий тамошних властей. Иначе говоря, реальность как бы подкорректировала конституционный принцип, на что, впрочем, были причины: появление в российской федеративной государственности "асимметричного" акцента восходит к периоду ее становления.

Распад СССР поставил перед Россией проблему будущего государственного устройства. Ибо, во-первых, сам Советский Союз был по существу конституционным монстром – квазиконфедерацией, где за 15 образующими его союзными республиками номинально сохранялось право выхода из единого и притом сугубо централизованного, тоталитарного государства. Во-вторых, входившая в его состав РСФСР (как, впрочем, и Грузинская, Узбекская и Таджикская ССР) в действительности тоже не была федерацией. Не вдаваясь в детали, тип ее тогдашнего устройства следует, вероятно, определить как псевдофедерацию – часть союзного государства, в ряде районов которой допускалось некое подобие весьма ограниченной национальной автономии, притом – различной степени (автономные республики, автономная область, автономные округа). Вследствие всего этого постсоветской России предстояло определиться с типом своего территориально-политического устройства - конфедеративным, унитарным или федеративным.

Неприемлемость первого из них была очевидной. В современный период конфедерация - нежизнеспособная форма организации государства, чему пример не только неудачные попытки объединения не только Египта с Сирией и Гамбии с Сенегалом, но и Сербии с Черногорией. Ситуация в Бельгии также иллюстрирует: появление даже отдельных элементов конфедерализма в классической федерации (в особенности, если это имеет под собой этнические основы) оказывает негативное воздействие на положение в стране.

Сложнее обстоит дело с унитаризмом. В российских условиях для него в теории имелись минимум две серьезные предпосылки: гомогенность этнического состава населения (после распада СССР русские и полностью обрусевшие представители иных народов составляют порядка 90% всех граждан России) и конъюнктурно-экономическая целесообразность. Ведь сама по себе унитарная система не может быть оценена негативно априори; в период выхода из кризисов она имеет одно важное, по сравнению с федерализмом, преимущество – возможность принятия центром необходимых решений по делам регионов без предварительного согласования с местными властями, чья функция сводится лишь к реализации установок сверху. Да и исторический опыт европейских стран (Франции, Португалии, Финляндии и др.) свидетельствует, что цивилизованный унитаризм способен осуществлять конструктивную национально-культурную политику как в масштабе политической нации, так и на уровне удовлетворения этнокультурных потребностей меньшинств, как это было сделано, например, для шведов в Финляндии или фаррерцев в Дании - путем предоставления широкой национально-культурной автономии.

Вместе с тем внедрению в России цивилизованного унитаризма препятствовали также две нее менее веские причины: унаследованная от СССР политизированная этничность (выступающая не как культурно-лингвистический феномен, но как политический фактор) и огромная территория страны. Поэтому когда возникшее в апреле 1992 г. на VШ Съезде народных депутатов жесткое противостояния Президента и Верховного Совета, завершившееся событиями октября 1993 г. в Москве (путч коммунистов и его разгром) превратило Россию в государство с малоэффективными центральными институтами, вектор государственного строительства неизбежно сместился в сторону федерализма, но федерализма особого – асимметричного.

Едва центральная власть ослабела, взаимоотношения населяющих Россию народов стали гораздо более напряженными: началась излишняя суверенизация бывших автономных республик и финансовые "войны" с Москвой; между ними возникли территориальные споры (осетино-ингушский конфликт); в отдельных территориях произошла "этнократизация" властных структур (Якутия, Татарстан); словно из далекого прошлого вернулись межобщинные этнические трения (Дагестан, Башкирия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия); повсеместно, включая земли Большой России, обострилась проблема так называемой "титульной" нации [подробнее об этом периоде см.: Михайлов, 1997, с. 405 и далее; там же см. библиографию данного сюжета].

Ситуация вдобавок осложнялась тем, что конфликтующие между собой высшая законодательная и исполнительная власти были вынуждены состязаться в "заигрывании" с властями территорий. Сперва "работа" велась преимущественно с национальными республиками в составе России, чье стремление к большей самостоятельности оценивалось как угроза стабильности и целостности страны. Впрочем, мрачные прогнозы распада России вследствие суверенизации этнических территорий по аналогии с СССР не оправдались. Взяв "столько суверенитета, сколько они были в состоянии проглотить", республиканские властные элиты, за исключением Чечни-Ичкерии, значительно смягчили свои позиции в диалоге с федеральным Центром.

Одновременно, однако, усложнилась ситуация с регионами, населенными в основном русскими: к концу 1992 г. о своих претензиях на самоуправление заявило население краев и областей. А поскольку всему этому сопутствовали нарастание правового нигилизма и набиравший силу объективный процесс разрыва директивно-командных внутренних связей огромной по территории страны, установление в ней демократической унитарной системы стало невозможным. Да и отчасти этнический характер административно-территориального устройства, доставшийся в наследство от СССР, стал дополнительным препятствием демократизации практики управления государством сверху. Коль скоро в его составе существовали уже вкусившие благ суверенитета национальные республики, заставить великорусские регионы отказаться от претензий на самоуправление без использования против них силы становилось нереальным.

Хотя федеративная модель устройства российского государства была запрограммирована совокупностью сложившихся обстоятельств, а центральная власть в лице президента Б.Ельцина и его администрации, став в послепутчевый период на непродолжительное время единой, имела уникальную возможность поводить децентрализацию спокойно и цивилизованно, этого, к сожалению, не произошло. Напротив, в период после октября 1993 г. и до принятия Конституции РФ тенденция к администрированию по-советски, "сверху" даже несколько усилилась. В какой-то мере это, конечно, было обусловлено впечатлениями октябрьского политического кризиса, но в основном - недостаточным пониманием того, что на практике федерализм, опирающийся на принцип субсидиарности, выступает в форме четко регламентированной, но многолинейной схемы взаимодействия федеральных и региональных властей-партнеров.

В результате внутрифедеративная политика Центра, особенно относительно великорусских регионов, стала непоследовательной. Для нее было типичным сочетание избыточного давления на них (изъятие из окончательной версии новой Конституции, выносимой 12.12.1993 г. на референдум, текста Федеративного Договора; наделение Минфина правом применения в одностороннем порядке экономических санкций к регионам - должникам по перечислению средств в федеральную казну и т.п.) с неуклюжими попытками финансового "умиротворения" местных властных элит - раздачей отдельным областям/краям внешнеторговых или налоговых льгот. Бессистемная раздача льгот территориям, обусловленная не столько экономической целесообразностью, сколько намерением добиться большей лояльности их лидеров, оказывала дестабилизирующее воздействие на общую ситуацию в РФ, как бы провоцируя регионы к выбиванию тех же, что и у соседей, привилегий.

Таким образом, наиболее общий анализ мер в отношении федеративного строительства в период после октября 1993 г. показывает: а) власти в Москве не имели четко сформулированной концепции подлинно демократической федерации; б) как следствие - Центр осуществлял в отношении собственно русских территорий курс, объединявший в себе федералистскую основу с многочисленными рудиментами унитаризма.

Такая эклектика, увы, попала и в Основной Закон, принятый на референдуме 12 декабря 1993 г. В плане разграничения властных полномочий по уровням новая Конституция, с одной стороны, конечно же, заложила основы современного демократического, федеративного устройства Российского государства:

1) провозгласив равенство статуса всех субъектов Федерации, как национальных республик со своими конституциями, так и великорусских краев и областей с их уставами;

2) объявив носителем суверенитета и, следовательно, источником верховной власти в стране, ее население в целом;

3) оформив законодательно принцип экономико-политического и правового единства РФ посредством запрета на установление на территории страны таможенных границ, внутренних пошлин и иных препятствий свободному перемещению финансов, товаров, услуг, а самое главное, граждан;

4) гарантировав единообразие основ демократического государственного устройства (ст.3, 4, 5, 12 гл.I; ст.66, 71 гл.III; ст.130 гл.VIII Конституции РФ). [Конституция Российской Федерации. М., 1993].

Но с другой стороны, в Конституции присутствовал и ряд нечетких формулировок касательно соотношения компетенций федеральной и региональных властей, объективно вносивших в устройство государства элементы унитаризма. В частности, ст.71 (особенно пункты "о" и "л") по существу закрепила за Центром излишние полномочия в вопросах уголовно-процессуального и гражданского законодательства; она также может быть истолкована как его право на внешнеторговую государственную монополию [доскональный анализ положений Конституции РФ см.: Умнова, 1998.].

Однако, что более существенно, вне конституционных рамок остался демократический механизм формирования властных структур в великорусских субъектах Федерации. В отличие от национальных республик, губернаторы регионов не выбирались населением. Согласно президентскому Указу "О мерах по укреплению исполнительной власти в РФ" от 3.10.1994 г., назначения на эти должности, как и в советское время, осуществлялись в административном порядке из Москвы. Выборы губернаторов допускались лишь в будущем и формально ставились в зависимость от принятия территорией своего устава.

Не говоря о правовой сомнительности такой процедуры применительно к федерализму, ее конъюнктурная целесообразность также оказалась невелика: обеспечить подчиняемость своих назначенцев федеральному Центру удалось далеко не полностью. С созданием законодательных органов в регионах "Большой России" дело обстояло лучше, но не намного: правовые основы для них закладывал президентский Указ от 22.10.1993 г., самой сильной стороной которого было упразднение de facto системы всевластных и одновременно ни за что не отвечавших областных/краевых Советов. Место последних должны были занять новые представительные органы - Думы с полномочиями сугубо в сфере законотворчества.

Но весьма спорная регламентация взаимоотношений законодательных структур и назначаемого "сверху" высшего исполнительного лица уже сама по себе делала территориальное самоуправление великорусских земель ограниченным. Вдобавок, Указ объективно легализовал и противоречившее Конституции РФ фактическое неравноправие субъектов Федерации (для краев/областей его положения носили директивный характер, а для республик - лишь рекомендательный). В этой своей части он остался верен принципам ложного федерализма, лежавшим ранее в основе РСФСР.

Приведенные примеры показывают, что закрепленное Конституцией 1993 г. государственное устройство России в действительности нельзя однозначно квалифицировать ни как федеративное, ни как унитарное. Но подобное смешение принципиально разных моделей, аккумулируя их недостатки, сводит к минимуму достоинства каждой из них. Элементарная логика становления правового государства диктует устранение таких противоречий посредством конституционных поправок. Этого, однако, не произошло, да и не могло произойти.

Победа на выборах 1993 г. в Государственную Думу партий левого толка (КПРФ, ЛДПР, аграриев и др.) ввела страну в режим распространенного в современном мире "раздельного правления" (несоответствие партийной принадлежности ветвей высшей власти). Опыт США и Франции свидетельствует, что в стабильных демократических обществах это не вызывает деструктивного эффекта. В России, переходившей к цивилизованным формам обустройства государства, такой оборот дел привел лишь к дополнительным издержкам во взаимодействии президентских структур с законодательными, парализовав процессы конституционной эволюции. В итоге и Центру, и субъектам Федерации пришлось строить отношения на весьма спорной основе.

Как бы то ни было, конституционное разграничение общегосударственной власти и территориального самоуправления в России началось. На периферии точкой отсчета этого процесса стало формирование правомочной системы представительной власти. В течение 1994 г. в большинстве субъектов Федерации состоялись выборы в областные/краевые Думы. Они так и не получили должной оценки, поскольку интерпретировались в то время большинством столичных аналитиков в плане подтверждения/неподтверждения сложившейся еще в ходе конституционного референдума политической "окраски" региона.

Подлинное же значение региональных выборов в законодательные собрания состояло в ином: на них впервые в постсоветский период обозначилась тенденция к деидеологизации и снятию чрезмерной политизации электорального процесса на региональном уровне. Становление в российских регионах легитимных институтов власти было правильным шагом на пути к становлению начал федеративного устройства России. Однако в 1990-е гг. движению в заданном направлении мешали, как минимум, две нерешенные, тесно связанные между собой проблемы: 1) окончательное разграничение властных полномочий по уровням в рамках Основного Закона; 2) ликвидация этнической асимметричности государственного устройства – выравнивание статуса национальных и великорусских субъектов Федерации.

Попытки Центра решить первую из названных проблем в целом оказались недостаточно успешными. С 1994 г. на республики в составе РФ начала распространяться весьма сомнительная практика заключения Договоров о разграничении властных полномочий между их администрациями и Центром. Можно, конечно, возразить, что в федеративном государстве разграничение предметов ведения властей может вводиться и посредством договоров, а не только законом (договорные и конституционные федерации). Кроме того, в демократических странах существует практика деволюции (добровольная передача центром определенной части своих полномочий "вниз"). О ней, в частности, дает представление политика децентрализации премьер-министра Великобритании Т.Блэйра - создание законодательных ассамблей в Шотландии, Ольстере и Уэльсе с делегированием им широкого круга прав, особенно в области культурной политики.

Однако необходимо подчеркнуть, что в России имело место лишь чисто внешнее сходство с указанными приемами оптимизации управления государством: общефедеративный договор подменили двухсторонние соглашения между федеральным Центром и соответствующей территорией, которые в каждом отдельном случае формировали особый режим взаимодействия их властных институтов. Начало такой деформации единого правового пространства страны положило подписание в феврале 1994 г. договора с Татарией, как известно, происходившее в период очередного обострения отношений внутри РФ.

В одностороннем порядке провозгласила государственный суверенитет дудаевская Ичкерия; по-прежнему ратовал за особые отношения с Москвой татарский Президент М. Шаймиев; отдельные сепаратистские поползновения наблюдались в Туве, Якутии, Башкирии и т.п. Поскольку федеральные власти восприняли это как начало территориального распада собственно России, было сочтено за лучшее "договориться" с бывшими национальными автономиями, не вступая с ними в жесткую конфронтацию.

Увы, договорная практика не только не предотвратила попытку чисто силового улаживания внутренних конфликтов (неудачная военная операция 1995-1996 гг. против самопровозглашенной Чеченской Республики), но и не смогла в полной мере возвратить "строптивые" национальные территории в зону действия Конституции РФ. Процедура подписания договоров о предметах совместного ведения превратилась в торг между этническими элитами и Москвой за более выгодные, чем у соседей, условия.

Сам факт существования договора между отдельными республиками и федеральным правительством не столько содействовал оптимальному решению проблем, находящихся в их совместной компетенции, сколько позволял территориям превышать свои властные полномочия, определяемые Основным Законом РФ 1993 г. Об этом свидетельствует следующий факт: почти все республики в составе России зарезервировали в своих конституциях избыточные полномочия, идущие вразрез с Конституцией РФ.

В подтверждение этого сделаем блиц-анализ некоторых их положений. Так, Конституции Татарии (ст.61), Якутии (ст.9), Карелии (ст.1), Дагестана (ст.6), Коми (ст.6), объявили соответствующие республики субъектами международного права. Конституция Тувы (ст.2) провозгласила приоритет республиканских правовых норм над общегосударственными (правда, в случае общенационального политического кризиса), а Конституция Якутии - право на создание собственных вооруженных сил (ст.70).

В явное противоречие с Основным Законом входят и такие установки, как: объявление земли, недр и водных ресурсов предметом исключительного ведения республики (Татария, ст.9; Якутия, ст.5; Тува, ст.14; Башкирия, ст.10; Дагестан, ст. 14; Бурятия, ст.8); запрет частной собственности на земельные угодия (Якутия, ст.119; Тува, ст.9); создание особых республиканских таможенных служб (Тува, ст.73; Башкирия, ст.88). Сюда же примыкает закрепленное в Конституциях Якутии (ст.131) и Башкирии (ст.154) право местных органов в одностороннем порядке определять уровень перечисления налоговых поступлений в бюджет РФ [Конституции республик в составе РФ, 1995-1996].

О последнем "преимуществе" стоит поговорить отдельно. Представляется очевидным, что установление особых, договорных отношений национальных субъектов РФ с федеральным Центром отложило на неопределенный срок решение вопроса становления в государстве бюджетного федерализма. Как оказалось, финансовые соглашения такого рода имели позитивный эффект лишь на первых порах. К примеру, со второго полугодия 1994 г. (после подписания договоров) началось поступление в федеральную казну части налогов, собираемых Татарией и Башкирией. Однако по прошествии некоторого срока договорные уступки "привилегированным" субъектам обернулись потерями общефедерального бюджета. И хотя к тому времени общая пропорция распределения налоговых поступлений между Федерацией и ее субъектами формально составляла 50:50%, в действительности ее "раскладка" приобрела иные очертания: по республикам упомянутое соотношение составляло порядка 4:96%, тогда как по великорусским регионам - примерно 40:60%.

При этом именно республики, особенно Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия, Карелия, Бурятия, выступали в качестве основных получателей федеральных дотаций, субсидий, субвенций и пр. (все эти "привилегированные" республики имели в то время отрицательный аггрегированный средний показатель условного баланса межбюджетных потоков: порядка 179 тыс. деноминированных руб. в расчете на одного человека). В результате: 1) великорусские территории в косвенной форме по-прежнему продолжали оплачивать суверенизацию территорий национальных; 2) стягивание значительной части финансовых ресурсов регионов-доноров в федеральный бюджет консервировало их излишнюю зависимость от Центра, создавая идеальные предпосылки разве что для беспроигрышных политических спекуляций местных элит на тему "Москвы-обидчицы".

К этому вскоре добавились неоднократные факты выхода властных органов республик за пределы компетенции субъекта Федерации. В частности, правительство Татарии с ноября 1995 г. изменило на своей территории порядок оплаты временной нетрудоспособности: на 100% компенсацию по больничному листу теперь могут рассчитывать только проболевшие более 30 суток. Власти Башкирии односторонним порядком пролонгировали у себя практику бронирования 30% всех средств, поступающих на расчетные счета предприятий Республики. Данное резервирование, прекратившееся в России с апреля 1995 г., является одним из главных источников налоговых недопоступлений из республики в федеральный бюджет.

Следствием слишком вольной трактовки республиками понятия "суверенитет" стали неуместные "прорывы" субъектов Российской Федерации в область международных отношений: подписание Договора о дружбе и сотрудничестве между Кабардино-Балкарией и сепаратистами Абхазии (май 1995 г.) или заключение в обход эмбарго ООН ряда экономических соглашений между Татарией и Ираком (июль 1995 г.). Подобного рода инициативы, наносившие ущерб престижу страны, создавали ненужные проблемы в осуществлении ее внешнеполитического курса.

Что же касается второй из обозначенных выше стержневых проблем российского федерализма, то вследствие пассивности Центра она начала решаться преимущественно за счет региональных инициатив - принятия великорусскими субъектами Федерации областных/краевых Уставов. О содержании данных документов можно судить по Уставу Свердловской области (принят первым - в июле 1994 г.).

В соответствии с ним: а) область обретала собственное законодательство и на его основе формировала у себя систему административных органов; б) законодательную власть в ней осуществляло двухпалатное законодательное собрание, состоящее из Думы (избирается по мажоритарной системе) и Палаты представителей (избирается по пропорциональной системе); в) главным должностным лицом становился губернатор, избираемый населением на 4 года. [Уставы краев, областей, городов… 1995].

Разработка регионами Уставов - важный момент становления в России подлинно федеративного устройства: в государстве такого типа существует двойная система законодательства (общенациональное и территорий), а в РФ данное правило относилось до 1994 г. только к республикам, имевшим свои конституции. Поэтому законотворчество великорусских земель, регулирующее их внутреннюю жизнь - свидетельство позитивных изменений государственного устройства страны. Но оно не встретило адекватного понимания Москвы, стремившейся, как и прежде, доминировать над субъектами Федерации.

Упомянутым документам при прохождении экспертизы Минюста РФ была уготована весьма трудная судьба. По мнению экспертов, "региональное право" в них главенствовало над федеральным в вопросах владения, распределения и пользования землей и недрами. В попытках выровнять этнический "перекос" российского федерализма Свердловская областная дума предложила также концепцию реформы взимания налоговых поступлений. Они разделялись на:

а) налоги федерального ведения (регулирующие ценообразование), где субъекты Федерации не вправе вносить изменения в схему отчисления;

б) совместного ведения (регулирующие издержки производства), где Центр назначает верхнюю границу, а регионы варьируют ставки;

в) регионального ведения (регулирующие занятость), целиком зачисляемые в местные бюджеты.

Данный проект был представлен в Государственную Думу, где он, вместо того, чтобы стать основой дебатов по федерализму, застрял на стадии предварительных обсуждений, затерявшись среди разного рода "судьбоносных" политических деклараций, заявлений о дружбе с Ираком и Ливией, дебатов о порнографии, попыток вернуть серпу и молоту статус государственной символики и т.п.

За критическим отношением к региональному нормотворчеству стояло не столько намерение Центра досконально следовать конституционным положениям, сколько нежелание уступать своим партнерам полномочия, на которые те претендовали в рамках федерализации.

Впрочем, утверждать, что позиция Центра, в частности касательно бюджетного федерализма, не претерпела никаких изменений - тоже неверно. Новыми моментами в складывающейся системе соотношения федерального и местных бюджетов в 1990-е гг. стали: а) принцип равного участия всех субъектов Федерации в образовании доходной части общенационального бюджета; б) создание общими усилиями целевого фонда поддержки регионов в случае форс-мажорных обстоятельств; в) определение размеров финансовой помощи регионам по единым критериям; г) предоставление территориям права на введение местных сборов и возможности самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль, естественно, в диапазоне, определяемом Москвой.
Это свидетельствовало о стремлении к оптимизации механизмов сочетания интересов государства в целом и его региональных составляющих в рамках единой финансовой системы. Данный сдвиг в налоговой политике Центра получил полную поддержку на Всероссийском совещании глав финансовых ведомств субъектов Федерации (Екатеринбург, июль 1995 г.), что говорило, по меньшей мере, о завершении периода "финансовых войн" между Центром и субъектами Федерации.

Итак, после принятия Основного Закона во взаимодействии великорусских регионов с федеральным Центром сложился довольно стабильный баланс. Его не нарушили ни очередные выборы в Государственную Думу 1995 г. (вновь принесшие большинство левым партиям и воспроизведшие раздельное правление), ни начавшаяся Чеченская война. Она, правда, несколько обострила отношения между руководством республик в составе России и центральной властью, предоставив их лидерам шанс диктовать свою волю Москве в условиях политической нестабильности (предложение собравшихся в Чебоксарах 5.01.1995 лидеров Чувашии, Башкирии, Карелии, Мордовии, Татарии, Удмуртии и Мари-Эл сформировать новый правительственный орган - Конгресс народов России, не предусмотренный Конституцией РФ).

Однако руководители великорусских регионов во время встречи их представителей с Президентом 12.01.1995 г. отвергли чебоксарскую инициативу по созданию неконституционных властных институтов. И хотя взамен они потребовали от центрального правительства распространения на края и области практики заключения договоров о разграничении федеральных и региональных властных полномочий, было очевидно, что в период войны в Чечне регионы не стали, пользуясь кризисной ситуацией, лоббировать Центр "единым фронтом2. То есть сдержанная реакция великорусских территорий на попытки развязать "чеченский узел" чисто силовыми методами - дополнительное, хотя и своеобразное, свидетельство того, что российский федерализм начал все же обретать устойчивость.

Выделяя стремление властей обоих уровней к конструктивному сотрудничеству как доминирующую тенденцию первых двух лет становления государства, нельзя не заметить, что сохранявшаяся асимметрия его федеративного устройства вкупе с рецидивом административно-командной системы – исполнительной вертикалью – стали базовыми посылками развития в стране некоторых форм нестабильности. Правовые несовершенства российского федерализма стали, в частности, идеальной средой для попыток субъектов РФ, притом уже не только республик, выйти за определяемые Основным Законом рамки полномочий.

В первую очередь, эта тенденция затронула "красные" территории, где в думах в результате выборов 1994 г. получили большинство левые (Ростовская, Ульяновская, Липецкая, Орловская и некоторые другие области). Наиболее распространенные злоупотребления сводились, как правило: к стараниям сохранить у себя систему Советов; ужесточению правил регистрации прибывших посредством введения неподъемных пошлин; негласному введению предварительной цензуры; попыткам грубого вмешательства в процессы ценообразования. Но постепенно нормотворчество, противоречившее Конституции РФ, перекинулось и в регионы, считающиеся реформаторскими (Ярославская, Московская, Вологодская области; города-субъекты Федерации Санкт-Петербург и Москва).

Со своей стороны, федеральный Центр (в лице обеих ветвей власти), не удовлетворяясь ролью пассивного наблюдателя развивающихся на периферии политических процессов, противопоставлял этому в основном унитаристские приемы региональной политики. Поскольку в 1995 г. истекал срок полномочий областных/краевых законодательных собраний, Государственная Дума в апреле того года приняла "Закон об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ". Он лишь продублировал основные недостатки президентского Указа двухгодичной давности, в особенности в тех частях, что касались полномочий Москвы в определении структуры и основных полномочий законодательных институтов субъектов Федерации, статуса тамошних депутатов и пр.

Хуже, однако, что, определившись окончательно с принципами организации законодательной власти регионов, Центр не узаконил субсидиарный характер отношений с ними. В ходе начатого тогда и так и не завершившегося обсуждения проекта "Закона о принципах разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации" позиция Центра свелась в основном к стремлению закрепить за собой избыточные преимущества (возможность в одностороннем порядке аннулировать принятые ранее решения о передаче в компетенцию краев/областей тех или иных прав в случае ненадлежащего, с точки зрения Москвы, их использования).

Еще рельефнее рудименты централизма проявлялись в неизменности позиции относительно введения в великорусских землях института выборной исполнительной власти. Сталкиваясь с фактами "непослушания" региональных законодательных собраний, администрация Президента (лишенная должной поддержки "левой" Госдумы) упрямо пыталась сдержать излишние амбиции регионов посредством чисто советского механизма "исполнительной вертикали". Усилиями по поддержанию явно искусственного противопоставления назначаемого губернатора региона его выборным законодательным структурам Центр на конъюнктурном уровне организовывал в стране систему "сдержек и противовесов". Но стратегически он удалялся от гармонизации отношений с собственно российской периферией, не говоря о том, что лояльность многих губернаторов-назначенцев Москве была более чем сомнительной.

Тенденция к демократизации внутрифедеративных отношений на федеральном уровне стала просматриваться лишь в преддверии президентских выборов 1996 г. И администрации Б.Ельцина, и руководству Думы, сделавшему ставку на лидера КПРФ Г.Зюганова, было необходимо заручиться поддержкой глав великорусских субъектов Федерации. В сентябре 1995 г. Президент специальным Указом постановил провести там выборы губернаторов до декабря следующего года.

Это принципиальное, менявшее концепцию управления страной решение в октябре 1995 г. было дополнено "Указом по приведению субъектами федерации своих уставов, конституций и законов в полное соответствие с Конституцией РФ". Этот документ страдал существенным недостатком, затрудняющим его реализацию: определение соответствия того или иного положения регионального права Конституции РФ возлагалось не на суды, а на специально образованную для этого Комиссию по взаимодействию федеральных органов государственной власти с органами власти территорий.

Вопреки дурным традициям российского раздельного правления, президентские инициативы получили неожиданную поддержку левого большинства Госдумы, рассчитывавшего (впрочем, как и его политические противники) использовать организационные ресурсы глав территорий в ходе грядущих выборов Президента. Следствием такого конъюнктурного консенсуса обеих ветвей федеральной власти стало принятие Думой "Закона о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" от 5.12.1995 г. По ст.1 этого документа, представлять субъект Федерации в Верхней палате высшего законодательного органа страны вменялось, соответственно, главам его исполнительного и законодательного органа власти по должности. При этом особо подчеркивалось, что главы исполнительной власти территорий, где они назначались, должны быть избраны на свой пост не позднее декабря следующего года (ст.3).

Давать оценку данному Закону не просто. С точки зрения совершенствования макросистемы управления страной, он более чем спорен, так как в равной степени сводит на нет и принцип постоянного представительства субъектов Федерации в Федеральном Собрании, и принцип функционирования Верхней его палаты на перманентной основе. Трудно представить, как занятые "губернскими" проблемами главы региональных администраций и законодательных собраний могут уделять необходимое время законотворчеству в высшем законодательном органе страны.

Это фактически превращало Федеральное Собрание в однопалатный орган, ибо роль Верхней палаты сводилась к принятию/отклонению представленного Нижней законопроекта, то есть исключительно к праву вето. В государстве с унитарным устройством такая схема вполне функциональна. Однако при федеративном устройстве лучше, чтобы Верхняя палата, представляющая интересы субъектов данной федерации, принимала участие в разработке законодательства в равной степени с Нижней.

Помимо того, Закон объективно входил в противоречие со ст.10 гл. I Конституции РФ (обязательное разделение властей), поскольку он de facto объединял в лице губернатора области/края высшую исполнительную власть на уровне региона с высшей законодательной на федеральном уровне. Вместе с тем, с точки зрения развития федерализма, рассматриваемый Закон нес огромный потенциал. Независимо от намерений Москвы, он положил предел наращиванию унитаристских элементов в практике взаимодействия Центра с территориями, то есть, в конечном счете – воспроизводству централистской системы управления государством.