Найдена правовая формула решения проблемы химоружия

Об авторе: Бахтияр Раисович Тузмухамедов – профессор международного права.

16.09.2013

В Сирии уже нет городов, которые не пострадали бы от военных действий.

Вне зависимости от того, была ли инициатива российского министра иностранных дел Сергея Лаврова о решении "химического" компонента сирийского кризиса домашней заготовкой или моментально продуманной реакцией на умышленную либо запальчивую ремарку государственного секретаря США Джона Керри о том, что вооруженную акцию против Сирии предотвратит безотлагательная передача ее запасов химического оружия под международный контроль, ситуация явно изменилась. Автору этих строк придется уточнить свое недавно высказанное мнение ("НГ" от 03.09.13) о том, что после внезапного решения президента Барака Обамы обратиться за полномочиями на нанесение удара по Сирии в Конгресс проблема стала в основном достоянием внутренней политики, а отказ от военного решения менее вероятен, чем его одобрение.

Российская инициатива не осталась незамеченной в обеих палатах американского парламента, Сенат, намеревавшийся было голосовать по резолюции 11 сентября, очень своевременно для Белого дома взял тайм-аут, а голосование в Палате представителей и без того ожидалось не ранее чем неделей позже. Намерения парламентариев теперь формируются под воздействием не только мнений избирателей, лоббистов или партийной принадлежности, но и "фактора Керри–Лаврова", который может осложнить отношения между исполнительной и законодательной властями, но и может подсказать обеим выход с сохранением лица.

Обама мог предпринять широко анонсированную акцию против Сирии, не обращаясь в Конгресс, как не сделал этого он сам в 2011 году перед началом авиаударов по Ливии, а ранее, в 1999 году, – президент-демократ Билл Клинтон, готовившийся отдать приказ о бомбардировке Югославии. Администрация могла бы ссылаться на конституционные полномочия главы государства как Верховного главнокомандующего, а также на то, что ситуация не достигла порога войны, которую вправе объявлять – и финансировать – Конгресс. Парламент, в свою очередь, мог бы восстать против такой односторонней выходки, ссылаясь на Закон 1973 года "О военных полномочиях", который регулирует взаимоотношения между ветвями власти не только в случае объявленной войны, но и в обстоятельствах, когда вооруженные силы США могут быть вовлечены в вооруженное противостояние. Впрочем, Закон этот был принят после преодоления вето президента Никсона, следующие президенты не признавали его конституционности, хотя не раз следовали предписанным им процедурам.

Но Обама все же запросил разрешения Конгресса – движимый будь-то искренним стремлением заручиться поддержкой народа и его представителей или азартом политической борьбы, а может быть, затаенным желанием иметь репутацию либерала, когда он все же станет титулярным профессором конституционного права. Вся надежда была на голосование в Сенате, где возникла перспектива образования межпартийного, пусть и не внушительного большинства, с оглядкой на которое проголосовала бы и Палата. На Конгресс с целью формирования большинства были брошены значительные силы администрации. "Фактор Керри–Лаврова" этой надежде не способствует, причем шанс дипломатии дала не только и не столько угроза применения силы против Сирии, сколько неуверенность в исходе голосования в Конгрессе, вынудившая администрацию взять паузу.

Обама, что теперь менее вероятно, может идти до конца, настаивая на получении затребованных полномочий, ставя на кон свое политическое и конституционное наследие. Он может отозвать обращение в Конгресс без объяснения причин или, например, под предлогом коренного изменения обстоятельств, особенно если надежд на получение большинства в Сенате не останется. В свою очередь Сенат или Палата могут поставить инициативу президента на голосование, а могут оставить ее без движения и тоже без объяснения причин. Наконец, администрация и Конгресс могут согласовать миролюбиво-воинственную резолюцию, с одной стороны, признающую возможность разрешения ситуации без применения смертоносной силы и призывающую президента эту возможность не упустить, а с другой – содержащую отложенные полномочия на нанесение удара при невыполнении правительством Сирии неких жестких условий. Возможны и иные варианты, какие – скоро узнаем.

Безусловно, внешнеполитическая составляющая сирийского кризиса никуда не исчезала, включая ее международно-правовые аспекты, к некоторым из которых попытался подступиться один из экспертов "НГ" (Алексей Моисеев. "Решениям Совета Безопасности ООН нет альтернативы". – "НГ" от 05.09.13). Тут, правда, есть некоторые тонкости, которые могут избежать внимания даже специалиста, отягощенного юридическими знаниями.
Ну, например, в соответствии со Вторым дополнтельным протоколом к Женевским конвенциям в условиях внутреннего вооруженного конфликта законное правительство вправе всеми законными средствами поддерживать и восстанавливать правопорядок, защищать национальное единство и территориальную целостность государства, при этом не допускается прямое или косвенное вмешательство извне в этот конфликт.
Далее, даже если предположить, что химическое оружие действительно было применено в окресностях Дамаска 21 августа с.г. и что ответственность за это несут правительственные силы, было бы это деяние противоправным с точки зрения буквы международного права и за него должно нести ответственность сирийское руководство? С позиции обывательского здравого смысла – безусловно. Но Женевский протокол 1925 года, стороной которого является Сирия, запрещает использование отравляющих веществ в международном конфликте, а к Конвенции о всеобъемлющем запрещении химического оружия 1993 года она пока не присоединилась (кстати, сосед Сирии Израиль хоть и подписал Конвенцию, но уже 20 лет как не соберется ее ратифицировать).

Римский Статут Международного уголовного суда 1998 года криминализирует применение удушающих и отравляющих веществ и газов только применительно к международным вооруженным конфликтам. В 2010 году была принята поправка к Статуту, объявившая преступлением применение химического оружия и во внутреннем вооруженном конфликте, но ее пока признали лишь 10 государств, из них самое крупное – Германия, за которой следуют Норвегия, Эстония, Люксембург, Самоа и другие уважаемые, но не самые влиятельные суверены. Да и Статут Сирия лишь подписала, но не ратифицировала. Я не призываю к безнаказанности, однако в суд надо идти не только с фактом, но и с правом, причем достаточно ясным, устойчивым и предсказуемым.
Предполагаемое применение отравляющих веществ – это значимый, но все-таки эпизод гражданской войны в Сирии. Усилия должны быть прежде всего направлены на ее прекращение, будь то в рамках процесса "Женева-2" или в ООН.

В преддверии нынешнего этапа урегулирования много было сетований по поводу бездействия Совета Безопасности ООН, якобы парализованного угрозой России и Китая блокировать британский проект резолюции, предусматривавшей силовое воздействие на сирийские власти, применением так называемого права вето (так называемого, поскольку в Уставе нет такого понятия, он применяет более жизнеутверждающий термин "совпадающие голоса всех постоянных членов Совета"). В представлении обывателя для принятия СБ решения по вопросам международного мира и безопасности необходимо согласие всех его пяти постоянных членов, то есть Китая, России, Соединенного Королевства, США и Франции. Текст Устава действительно таков, однако практика его применения иная: еще в 1946 году СССР воздержался при голосовании по резолюции, которая его не полностью устраивала (речь шла об осуждении режима Франко в Испании), но заявил устами Андрея Громыко, что поступает так, поскольку голосование против проекта сделало бы невозможным его принятие. Более того, решение может быть принято и при двух воздержавшихся постоянных членах СБ – так случилось при голосовании резолюции по Ливии 17 марта 2011 года (воздержались Китай и Россия), истолкованной государствами НАТО как зеленый свет для акции против режима Каддафи. Другое обыкновение возникло в декабре 1971 года вскоре после восстановления членства КНР в ООН, чей представитель, присутствовавший и выступавший при обсуждении в СБ кипрского вопроса, не участвовал в голосовании, объяснив такой шаг принципиально отрицательной позицией его правительства в отношении направления воинских контингентов в операции по поддержанию мира. Времена меняются – теперь число военнослужащих НОАК, участвующих в операциях под флагом ООН, на добрую четверть превышает число воинского персонала всех остальных постоянных членов СБ вместе взятых.

Эксперты ООН провели сбор свидетельств применения хим-
оружия.

Но если дело не движется в СБ, почему бы не использовать потенциал иных органов ООН, дав Совету возможность остыть и осмотреться. В представлении того же обывателя, даже просвещенного, СБ – главный орган всемирной организации. Однако Устав ООН к главным органам относит шесть структурных подразделений, из которых на первом месте в порядке перечисления стоит Генеральная Ассамблея, и лишь за нею следует СБ. Другое дело, что на СБ Устав возлагает "главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности". Тут вот какая занятная деталь: Устав был составлен на пяти языках – английском, испанском, китайском, французском и русском, каждый из которых для целей толкования и применения обладает равной юридической силой. Словам "главная ответственность" во французском тексте соответствует близкий к русскому термин responsibilite principale, а вот в английском и испанском соответственно primary responsibility и responsabilidad primordial, что скорее переводится как "первоначальная ответственность", ну или "первичная ответственность".

Буквоедство и юридическая казуистика? В соответствии с тем же Уставом Генассамблея вправе обсуждать любые вопросы или дела в пределах ведения ООН или относящиеся к полномочиям и функциям любого из ее органов. В практике ООН было несколько случаев, включая кризисы на Корейском полуострове и на Ближнем Востоке, когда СБ не справлялся со своей первичной ролью в исполнении главной ответственности и на авансцену выходила Ассамблея, замещая парализованный Совет.
При отсутствии реальной перспективы согласия в СБ, как бы его ни понимать – при единогласии постоянных членов или в соответствии с практикой применения Устава, допускающей воздержание при голосовании или неучастие в нем, – в распоряжении сторонников политического урегулирования в Сирии или как минимум передышки, замораживания вооруженного конфликта, остается такой опробованный инструмент, как созыв чрезвычайной специальной сессии ГА ООН – еще одного результата импровизации на тему Устава. Для этого достаточно инициативы любых, подчеркиваю, любых, семи членов Совета или требования, поддержанного большинством членов Организации. Это не самый действенный инструмент, но, может быть, он позволил бы достичь на первых порах хотя бы худого мира.

При обсуждении возможных решений СБ по урегулированию, если угодно, навязыванию прекращения огня в Сирии, немало внимания уделялось санкционированию применения вооруженной силы. Действительно, помимо самообороны, Устав ООН наделяет именно СБ полномочиями предпринимать меры с применением вооруженных сил. Проблема в том, что соответствующие положения Устава предполагали заключение специальных соглашений государств-членов с СБ о предоставлении в его распоряжение воинских контингентов, помощи, средств обслуживания для действий с помощью особого органа – Военно-Штабного Комитета – против государства-агрессора. Ни одного такого соглашения не заключено, Комитет практически бездействует, так что соответствующие положения Устава в лучшем случае пребывают в дремлющем состоянии. И кстати, что бы ни говорилось о происходящем в Сирии, об агрессии в отношении ее соседей речи не идет.

После вторжения Ирака в Кувейт в августе 1990 года, столкнувшись с необходимостью предпринять действия, на которые у СБ было право, воплощенное в Уставе, но не было сил – внушительных боеготовых контингентов, находящихся в его распоряжении, Совет пошел на импровизацию, которую одни рассматривают как дипломатический прорыв, ставший возможным с окончанием холодной войны, другие – как эрозию основополагающего акта международного права. Он уполномочил государства, сотрудничающие с Кувейтом, "использовать все необходимые средства" для восстановления мира (Китай при голосовании воздержался).

В нынешней ситуации такая или подобная формулировка едва ли пройдет – слишком свежи в памяти последствия принятия резолюции по Ливии.
В 1973 году после очередной вспышки конфликта на Ближнем Востоке, представлявшей более чем осязаемую угрозу глобальному миру, СССР и США договорились направить в состав ближневосточной миссии ООН по наблюдению за условиями перемирия – самой ранней операции ООН по поддержанию мира – по равному числу военнослужащих, что не только усилило бы группу наблюдателей, но и придало ей большую сбалансированность и беспристрастность, а заодно послужило укреплению взаимного доверия. Может быть что-то подобное получилось бы и сейчас?

Реализация инициативы о передаче под международный контроль мест хранения химического оружия с целью его последующего уничтожения потребует не только значительных ресурсов и времени, но и в условиях вооруженного конфликта надежного прикрытия. Оно может быть достигнуто направлением в Сирию на основании резолюции СБ и под флагом ООН боеспособного международного соединения с убедительным силовым мандатом и средствами для его осуществления, размещение его в местах работы международных инспекторов, а также в качестве буфера между враждующими сторонами, но так, чтобы контингенты из стран, сочувствующих официальному правительству, соприкасались с мятежниками, а из тех, которые считают мятежников борцами за свободу, – с правительственными силами. Наряду с этим можно было бы развертывать международные контингенты и поперек линий соприкосновения. Конечно, такая операция – а это еще одна вынужденная импровизация на тему Устава, обусловленная бездействием его "силовых" положений, потребует согласия правительства Сирии, осуществляющего властные полномочия и эффективный контроль на большей части территории страны.