Зачем нам нужен новый закон Пендлтона

("The American Interest", США)
Фрэнсис Фукуяма (Francis Fukuyama)

Неумело сделанный запуск веб-сайта healthcare.gov показывает, почему Соединенные Штаты отчаянно нуждаются в реформе государственного сектора. Президент Обама продемонстрировал большую веру в способность правительства предоставлять услуги, но при этом он не показал абсолютно никакой осведомленности относительно того, насколько плохо она функционирует и насколько отчаянно она нуждается в полной перестройке. Отладка веб-сайта, посвященного медицинскому страхованию, вероятно, представляла собой один из самых сложных процессов интеграции программного обеспечения из числа проводившихся ранее, и это значительно более масштабная задача, чем, скажем, интеграция софта для нового коммерческого авиалайнера. Для этого нужно было иметь возможность связать существовавшие распределенные системы сотен поставщиков (ни одного из которых правительство полностью не контролирует) с централизованными базами данных правомочных получателей и сделать их доступными одновременно для десятков миллионов людей. Подобную работу нужно было провести в 50 штатах, некоторые из которых были готовы к сотрудничеству, тогда как другие активно искали способ подорвать эту систему.

Главная ошибка, которую совершили занимавшиеся этим процессом люди, судя по всему, состояла в том, что они не знали того, чего они не знали. Они не понимали, что они вообще не обладали ни малейшей способностью управлять этим проектом и что они должны были заключить договор с третьей стороной для проведения работ по интеграции системы. Этот провал напоминает мне неспособность армии в последнее десятилетие управлять своей программой под названием "Будущие боевые системы" (Future Combat Systems Program), причина которого также состояла в постановке весьма амбициозных целей и неспособности соответствующим образом координировать несметное число избранных целей. Трудно было поверить в то, что администрация Обамы всего лишь две недели тестировала посвященный медицинскому страхованию веб-сайт перед тем, как представить его публике; никто в Кремниевой долине и не подумает о запуске даже значительно менее амбициозного проекта в такое короткое время. Обама таким образом забил гол в свои ворота и сделал большой подарок республиканцам в виде подписанной им самим программы.

Фиаско с веб-сайтом системы здравоохранения является частью более крупного провала реформы американского государственного сектора. Американцы любят страстно обсуждать вопрос относительно размеров правительства, однако в процессе обсуждения они так и не могут разобраться в вопросе качества правительства. Тем не менее эффективность правительства имеет значительно большее отношение к финальному результату, чем его размер. Государственный сектор в большинстве стран Северной Европы значительно больше в относительных показателях, чем правительство Соединенных Штатов, однако эти страны предоставляют услуги значительно более эффективно и поэтому создают более высокий уровень общественного доверия.

Меня удивляет то, как далеко американская федеральная бюрократия откатилась от стандартов профессиональной, беспристрастной, базирующейся на достоинстве и описанной (Максом) Вебером организации с того момента, когда с принятием в 1883 году Закона Пендлтона (Pendleton Act) были предприняты первые шаги в этом направлении. Так, например, в последние годы половина принятых на работу федеральных государственных служащих были ветеранами и из них многие были инвалидами войны. Нет ничего плохого в принятии на работу ветеранов-инвалидов, однако это установленное Конгрессом предпочтение для ветеранов не было сделано с целью создания наивысшего по качеству правительства. Это похоже на распоряжения, принимаемые системой федеральных закупок в отношении поставщиков среди малых предприятий, предприятий, которыми владеют женщины или представители меньшинств.

В то же время современная государственная служба не в состоянии привлекать умных, высококвалифицированных молодых людей из элитных университетов, как это делается во Франции, Германии или Великобритании. На самом деле правительству очень хорошо удается создавать препятствия для любого амбиционного человека, который, возможно, хотел бы попасть на государственную службу, и для этого используются разнообразные правила, запрещающие публикацию данных, которые содержатся в действующих правилах подбора кадров. При приеме на работу и повышении по службе опыт стал цениться выше способностей, и поэтому происходит закрепление искаженного статус-кво среди федеральных служащих. В результате мы получаем набор ложных стимулов для федеральных работников, которые не поощряют инициативу, способность к риску или высокий уровень квалификации. (Подобного рода обобщения будут различными в разных государственных учреждениях; и некоторым из них, в том числе Федеральной резервной системе или Центру по контролю за заболеваниями (Centers for Disease Control) предоставлено значительно больше автономии в области контроля за своими сотрудниками.) По крайней мере администрация Клинтона осознавала необходимость проведения реформы в государственном секторе, о чем свидетельствует инициатива под названием "Обзор деятельности федерального правительства" (National Performance Review), позднее преобразованная в программу "Национальное партнерство по усовершенствованию правительственной структуры" (National Partnership for Reinventing Government). Однако в конечном итоге отношение к этому делу стало формальным, поскольку чиновники администрации не хотели выступать против профсоюзов государственных служащих и предлагать изменения, которые могли бы повлиять на условия работы и на гарантию занятости.

В этом году исполняется 130 лет с момента принятия Закона Пендлтона, на основании которого была создана первая американская Комиссия по делам государственной службы (Civil Service Commission). Этот закон, создавший действующую и сегодня систему классификации, был направлен на то, чтобы лишить влияния Конгресс и партийную патронажную систему в области найма федеральных служащих и их повышения по службе. Политическое сопротивление системе подбора кадров, основанной на достоинстве, оказалось столь сильным, что только ко времени принятия "Нового курса" (New Deal) около 80% государственных служащих были классифицированы; обе партии согласились тогда с ее внедрением, однако рассматривали ее лишь как средство защиты своих политических назначенцев при смене администрации. После этого Конгрессу и профсоюзам работников государственного сектора удалось вновь политизировать государственную службу, и это было сделано не столько с помощью патронажных назначений, сколько с помощью сроков пребывания в должности, распоряжений относительно найма определенных типов работников, а также других правил, не способствующих приему на работу высококвалифицированных сотрудников. Со своей стороны федеральные служащие принесли в жертву профессионализм и заработную плату во имя гарантий занятости. Нам нужен новый Закон Пенделтона, который поставит достоинства и способности в центр внимания при приеме на работу сотрудников государственных учреждений и при их продвижении по службе. Нам необходим такой новый закон, который бы вознаграждал профессионализм и инновации. Среди всех частей федерального правительства американские военные наиболее успешным образом соединяют меритократию с соответствующими гарантиями занятости, и достигается это с помощью существующей системы поощрения "повышайся или уходи" (up-or-out promotion system). Эта система работает у военных, потому что Конгресс в достаточной мере ее финансирует, и это относится также к щедрым пенсиям, которые получают карьерные солдаты.

Другие англоговорящие страны в последние два десятилетия начали с большим успехом проводить реформы. Однако мы, американцы, даже близко не подходим к тому, чтобы начать национальный диалог по вопросу о том, какой должна быть государственная служба. По мнению некоторых из нас, это происходит потому, что нам слишком ненавистна сама мысль о правительстве. Что касается Обамы, то он, вероятно, воспринимает существующую систему как должное, и, кроме того, в настоящее время он находится в глухой обороне, и поэтому он никого не будет призывать к ответственности и не станет заниматься долгосрочной программой реорганизации.

Оригинал публикации: Why We Need a New Pendleton Act

Опубликовано: 03/11/2013

Facebook