В начале ноября, когда Пекин готовился к третьему пленуму коммунистической партии, который должен был принять важные политические решения на следующее десятилетие, председатель Си Цзиньпин как будто специально усилил надежды на крупные экономические реформы. Он говорил о "всестороннем" плане реформирования и вспоминал Дэн Сяопина, который изменил ход истории, проведя радикальную ревизию китайской экономики и политики на пленуме 1978 года.

Но как только пленум завершил свою работу, и партия опубликовала свое первое коммюнике, наблюдатели назвали его неудачей. Рынки приуныли. Индекс Гонконгcкой фондовой биржи Hang Seng понизился на 1,9% до самого низкого показателя за 10 недель. Индекс Shanghai Composite потерял 1,8%. Многие комментаторы начали говорить о том, что китайские лидеры, столкнувшись с первым крупным испытанием, не проявили особой предрасположенности к проведению тех всеохватывающих экономических реформ, которые обещал Си, показав чрезмерную робость.

Но затем оценки резко изменились, когда был обнародован следующий документ из 60 пунктов, представляющий собой масштабную программу экономических реформ и включавший ряд обязательств по проведению финансовой либерализации, по защите имущественных прав и по повышению роли рыночных сил. Азиатские рынки сделали резкий скачок вверх.

Такой стремительный переход от пессимизма к оптимизму объясняется несколькими факторами. Не последний среди них - это непостоянное сочетание больших надежд на Китай как на вторую экономику мира и глубоких сомнений по поводу намерений китайского руководства и наличия у него политической воли для преодоления давления тех влиятельных деловых кругов, которые противодействуют реформам. Многие ждут от Китая отказа от его модели развития, которая основана на инвестициях, и перехода на другую модель, в основе которой лежат потребление и инновации. Поэтому многие будут и дальше видеть в программе реформ пленума то, что они хотят видеть - как его обещания, так и его недостатки.

Но настроенность пленума на реформы важно сопоставлять с реалиями китайской политэкономии, а также с целями китайского правительства. В этом плане пленум придал новые силы процессу реформ, которые со временем сделают китайскую экономику более жизнеспособной, гибкой, динамичной и устойчивой.

К рынку

Прошел месяц, и теперь можно поразмышлять об этом пленуме - что он сделал, и чего не достиг.

Принципиальный понятийный вклад пленума состоит в том, что в документе из 60 пунктов под названием "Решение по главным вопросам всестороннего углубления реформ" при описании роли рынка в распределении ресурсов слово "основная" заменено на "решающая". После такой замены становится ясно, что китайское государство решило проводить рыночные реформы, как мы и прогнозировали прошлой весной в журнале Foreign Affairs. С точки зрения Пекина, это интеллектуальный прорыв, ибо он означает, что китайские руководители готовы повысить роль рынка в тех секторах экономики, где до настоящего времени действовало государство. Одним из примеров является распределение капитала, который концентрируется в пользующихся государственной поддержкой банках или в каких-то неформальных схемах кредитования. Пленум решил повысить формальную роль частного капитала.

Но хотя это является значительным достижением, было бы ошибкой полагать, что эти действия безусловные и окончательные. Чтобы рынок стал решающей силой, государство должно отступить. Вот почему вопрос о роли государства будет определять те вызовы реформирования, которые ждут Китай впереди. Китайский премьер Ли Кэцян объявил войну мощным и влиятельным деловым и политическим кругам, выступающим против рыночных реформ. Но самым крупным представителем таких кругов в китайской экономике является само государство.

Поэтому Пекин должен изменить отношение государства не только к экономике, но также к китайскому обществу и к своим гражданам. Если говорить просто, государство должно от "администрирования" перейти к "регулированию", став в большей степени арбитром между соперничающими деловыми кругами, нежели активным участником в экономике, который сам себя судит.

Сделать это будет непросто. Даже после 35 лет экономических реформ идеологи в стране остались. Они инстинктивно не доверяют рыночным силам и по-прежнему предпочитают, чтобы рынком управляло и манипулировало государство. Результаты работы пленума говорят о том, что государство должно отказаться от таких функций, чтобы реформы укоренились и начали действовать.

Возьмем в качестве примера цены, являющиеся основным рыночным сигналом о взаимоотношениях между спросом и предложением. В Китае есть три важные цены, которые контролируются государством и подвергаются частому вмешательству китайских чиновников. Это обменный курс (цена китайского юаня по отношению к другим валютам), цены на энергию и ресурсы (цены производственного фактора).

Чтобы снизить дорогостоящие субсидии экспортным отраслям и дать толчок внутреннему потреблению, курс китайской валюты начали повышать еще до пленума. Постепенный переход к рыночному обменному курсу кажется сегодня почти несомненной реальностью. Но также ожидается либерализация и других цен - учетных ставок и цен на энергоресурсы.

Во-первых, Китай уже провел либерализацию ставок ссудного процента. Но похоже, что ограничения будут со временем сняты и со ставок по депозитам. Китайский центробанк обозначил целую серию мер, включая проведение эксперимента по новой политике на базе недавно созданной шанхайской зоны свободной торговли и страхование вкладов, что в течение нескольких лет должно привести к появлению рыночных ставок.

Во-вторых, за последнее десятилетие или около того Китай выборочно снимал ограничения на цены по ряду товаров и услуг. Во многих случаях это порождало сложности и ценовые перекосы. Например, Китай импортирует сырую нефть по мировым рыночным ценам, а цены на заправках контролируются центральным правительством в целях защиты потребителей от инфляции. Такая политика приводит к регулярному созданию дополнительных запасов бензина перед ожидаемым повышением цен и к жалобам со стороны нефтяной промышленности на инвестиционные убытки. Но на последнем пленуме Китай пообещал снять ценовые ограничения с сырья и тех дефицитных ресурсов, на которые прежде существовали субсидии. Среди них нефть, газ, а со временем это может распространиться и на воду.

Если распространить на эти цены рыночную дисциплину, повысится состязательность, а банки смогут в большей мере работать как коммерческие предприятия, создавая для энергоемких производств стимулы становиться более эффективными и осуществлять капиталовложения, основываясь на факторах затрат. Рыночное ценообразование станет для государства и компаний мощным инструментом, позволяющим рационально и эффективно распределять ресурсы и управлять их безудержным потреблением. Но чтобы добиться этого, китайскому государству придется отказаться от давних основ своей власти, уменьшив контроль над ценами, а также согласиться на более высокий уровень инфляции.

Общественный договор

Миллионы китайцев когда-то полагались на подробно разработанный и четкий общественный договор с Пекином. На протяжении всей современной истории государство в полной мере предоставляло гарантии занятости, социального, а также пенсионного обеспечения. Обычно оно делегировало эти полномочия государственным предприятиям и прочим производственным единицам. В 1990-е годы ситуация изменилась, когда госпредприятия, столкнувшись с необходимостью реформирования в целях выживания, были вынуждены радикально пересмотреть свои функции. Они стали больше ориентироваться на коммерческий результат, и в процессе этих изменений отказались от многих социальных обязательств.

Но Пекин так и не сумел вместо старой системы создать новую такого же качества и размаха. Местные власти, соблазненные приманкой развития на основе инвестиций, щедро тратили средства на инфраструктуру, жилье и прочие неликвидные активы, забывая о социальном обеспечении и пенсионных услугах. В некоторых случаях местные политики переводили ресурсы из сферы социального обеспечения в высокодоходные проекты, такие как недвижимость. Одного из членов Политбюро по имени Чэнь Лянъюй (Chen Liangyu) даже осудили за кражу из фондов социального обеспечения Шанхая 4,8 миллиардов долларов, который ушли в карманы местных застройщиков.

Пленум недвусмысленно указал на необходимость восстановления китайской системы социального обеспечения. Отчасти это будет делаться за счет перераспределения бюджетных средств, что позволит центральным властям увеличить государственные расходы на здравоохранение и пенсии. Это также позволит частному сектору играть более значимую роль в предоставлении таких услуг, особенно в связи с тем, что стареющему китайскому обществу требуется больше льгот. Как это ни парадоксально, государственным предприятиям скорее всего придется вернуться к своей работе по финансированию социальных услуг. Те средства из прибылей, которые они выплачивают Пекину на эти цели, к 2020 году будут увеличены в 2-3 раза, составив до 30%. И эти дополнительные деньги пойдут на нужды социального обеспечения.

Но чтобы удовлетворить растущие потребности и ожидания общества, государство не может просто перераспределять ресурсы и возрождать общественный договор. Ему нужно также решать вопросы имущественных прав и мобильности населения. Пленум своими решениями начал уделять внимание этим вопросам, дав гражданам, и особенно сельскому населению, больше имущественных прав. Хотя номинально вся земля в Китае принадлежит государству, живущим в городах китайским гражданам разрешено покупать и продавать недвижимость, и в стране имеется ипотечный рынок, помогающий им осуществлять такие сделки. Но у сельских жителей практически отсутствуют права на продажу, передачу и застройку своей земли. Пленум решил (правда, не указав никаких сроков) дать разрешение на продажу, аренду и наем земли в сельской местности, причем с "равными правами" и по таким же ценам, как и земля, принадлежащая государству. За этим должно последовать решение позволить крестьянам использовать землю как обеспечение кредита. Это, в свою очередь, даст сельскому населению Китая дополнительные стимулы для переезда в города и поступления на работу в более производительные отрасли.

Согласно логике, следующим шагом должно стать сокращение, а со временем и полное снятие ограничений на мобильность трудовых ресурсов. Это будет означать отказ от так называемой системы "хукоу", которая лишает миллионы китайцев равного доступа к социальным услугам, поскольку зачастую миграция в города считается "незаконной". Такая политика, узаконенная в прежнюю эпоху для предотвращения наплыва людей в города, сегодня является бессмысленной. Китай сегодня - это в основном городская страна, и те легионы мигрантов, что намереваются жить и работать в городах, не уедут оттуда лишь потому, что государство отказывает им в равноправии. Есть намеки на то, что система "хукоу" будет отменена в поселках и небольших городах. Но быстро и просто сделать это не удастся.

Состояние и перспективы

В конечном итоге, Китаю понадобится реорганизовать основные функции государства, что касается рынка, общественного договора и граждан страны. Но Пекин должен также перестроить само государство, чтобы у него появились новые возможности для государственного управления, позволяющие рынку работать в полную силу. А это значит, что государство должно стать в большей степени арбитром, нежели назойливым и саморегулирующимся участником экономики.

Либерализация цен это шаг в правильном направлении, поскольку он ослабит чиновничий аппарат, нынешние полномочия которого позволяют ему использовать меры ценового контроля для создания помех рынку. Следующий шаг - это меры, облегчающие вхождение на рынок частных фирм, которые часто сталкиваются с высокими административными барьерами, возводимыми местными властями. Центральное правительство уже приняло ряд скромных мер по реформированию, сократив волокиту и оптимизировав на местном уровне процесс утверждения проектов. Китай не испытывает нехватки в регулирующих правилах и нормах, но там нет системы сдержек и противовесов в отношении государства. Пекин может обратиться к основам, укрепив регулятивные органы и усилив потенциал правоприменения.

Но у многих наверняка возникает вопрос: как государство сможет перестроиться, если государственные предприятия по-прежнему преобладают и господствуют в экономике? В решениях пленума не прослеживается намерений уменьшить размеры самых важных государственных корпораций или приватизировать их. Но надеяться на это было нереально с самого начала. Факт остается фактом: крупномасштабная приватизация в повестке дня не стоит.

Тем не менее, Пекин может укрепить дисциплину государственных предприятий, создав между ними активную конкуренцию. Если те отрасли, в которых они сегодня доминируют, будут доступны для частных фирм и иностранных участников рынка, то государственные корпорации станут более открытыми. В документе пленума упоминается об этом, но главные проблемы могут возникнуть в ходе переговорного процесса по торговле и инвестициям. Зарубежные конкуренты будут настаивать на том, чтобы Пекин открыл больше секторов для честной и равноправной конкуренции, и в конечном итоге, это пойдет на пользу и китайским фирмам тоже. Если государственные предприятия не смогут конкурировать и выживать, государству придется смириться с тем, что некоторые из них обанкротятся. Такое уже было в Китае в 1990-х годах, пусть многое тогда делалось просто для видимости.

Конкуренция - это важнейшая составляющая хорошо работающего рынка, и она определяет характер действий фирм, как государственных, так и частных. Норвежская компания Statoil принадлежит государству, а ведет она себя как частная фирма, применяющая у себя лучшую международную практику. В отличие от нее, китайский телекоммуникационный гигант Huawei номинально является частной компанией, но работает в большей степени как государственная национальная корпорация, часто получая помощь от государства под самыми разными предлогами. Поэтому даже без приватизации китайские государственные предприятия могут укрепить у себя дисциплину, если в стране будет больше конкуренции, как внутренней, так и зарубежной.

Непросто будет провести реструктуризацию экономики объемом 9 триллионов долларов, где финансовые, трудовые и промышленные реформы сегодня тесно взаимосвязаны. Чтобы добиться в этом деле успеха, Китаю нужно не просто расширить рынок, но и преобразовать государство, даже если крупный государственный сектор останется. В конечном счете, это в большей степени политический вопрос, чем экономический, и решить его одним махом не удастся. Поэтому неудивительно, что Пекин дал себе срок до 2020 года, когда Си Цзиньпин достигнет половины пути на посту китайского руководителя, и к нему в Постоянном комитете из семи человек присоединятся пять новых коллег. Это будет полная смена поколений, позволяющая реализовать ряд весьма непростых реформ. Это даст китайскому руководству и китайской экономике определенный запас времени, чтобы страна должным образом подготовилась к такой масштабной перестройке.

В последние десять лет очень многие делают ставку на китайский рост, полагая, что Пекин будет и дальше демонстрировать удивительную способность адаптироваться к обстоятельствам. Та амбициозная программа экономических реформ, которая появилась после третьего пленума, говорит о том, что в целом их прогнозы верны. Даже на фоне пессимистических настроений последних лет стоит снова сделать ставку на реформы в следующем десятилетии.

Оригинал публикации: After the Plenum

Опубликовано: 12/12/2013

Эван Фейгенбаум (Evan Feigenbaum) и Дэмиан Ма (Damien Ma)
("Foreign Affairs", США)