Рейтинг коррумпированности госорганов – одна из тех характеристик, по которым о Казахстане судят за рубежом. Кроме того, он же служит индикатором общественного мнения. Однако, считают эксперты, мнение граждан не всегда бывает достаточно просвещенным, а методика составления рейтинга вызывает вопросы.

Хлестакову и не снилось

Президент Центра социальных и политических исследований "Стратегия" Гульмира Илеуова уверена, что точность полученных данных напрямую зависит от того, какие именно цели преследуют составители рейтингов, а также от того, насколько профессионально они подходят к своей задаче.

– Известно, что "Стратегия" проводил исследования коррумпированности государственных органов несколько раз. Каковы же результаты?
– Уровень коррумпированности госорганов исследует достаточное число организаций. В частности, это Агентство по делам госслужбы, партия "Нур Отан", также есть мировой страновой рейтинг Transparency International, где оценивается государство Казахстан, и понятно, что в их отчетах мы находимся на одном из последних мест, в числе наиболее коррумпированных государств. Непосредственно внутри страны делаются попытки ранжировать госорганы по степени коррумпированности и распространенности этого социального зла. Естественно, возникает вопрос, каким образом, на основе какой методики составлять подобные рейтинги? Когда в 2008 году ОФ "Стратегия" проводил такое исследование, мы пытались выйти на комплексный интегральный показатель: опрашивали население, экспертов, представителей бизнеса и делали контент-анализ СМИ. Особенно комплексный подход был важен для Карты коррупции в разрезе областей и акиматов. Плюс мы изучили сайты госорганов, поскольку в то время уже становился значимым уровень открытости той или иной госструктуры, а также доступность получения госуслуг электронным способом. Потом мы собрали данные и по формуле вывели единый показатель. Мне кажется, с одной стороны, это был хороший опыт, потому что в фокус исследования попали разные целевые группы. Здесь важно то, что не все госструктуры предоставляют услуги населению, те же Минобороны или Нацбанк. С другой стороны, оценки экспертов, когда они опираются на разные источники, получаются более полными, хотя и они могут быть достаточно субъективными. При опросе 2008 года мы, в частности, столкнулись с одним интересным фактором. Например, Минсельхоз не очень много оказывает услуг населению, разве что в области ветеринарии, и у них был современный, информативный сайт. Таким образом, получив один хороший показатель, Минсельхоз у нас оказался в передовиках, то есть, наименее коррумпированным.

– Соответственно, те госорганы, которые плотнее всего соприкасаются с населением, вызывали у респондентов больше всего критики?
– Совершенно верно. Те, кто сталкивался с госуслугами, оказывались в меньшей степени удовлетворены, и госструктуру оценивали низко, по многим показателям она становилась коррумпированной. Позитивной частью того эксперимента я считаю то, что на первое место – самый коррумпированный, попало Министерство образования. Минобр оказался более подвержен коррупции, чем даже МВД, которое обвиняют чаще всего. Я бы сказала, мы тогда просто вскрыли этот нарыв. У меня было огромное количество разбирательств, писал вице-министр, многие предъявляли нам претензии. Могу объяснить печальное место Минобра тем, что чаще всего население сталкивается с работой госорганов в школах, в поликлиниках, в акиматах, при общении с полицией – и по этим нескольким линиям контактов люди и оценивают степень коррумпированности госструктур. Школы, где собираются с родителей деньги, и стали тем фактором, который сформировал подобное мнение. Министерство образования выдвинуло претензию: мол, школы, принадлежат акиматам и т.д. Минобр заявил – мы оказываем им только методическую помощь. Я им тогда ответила: кто виноват в том, что у госоргана не выстроен образ, что люди до сих пор соотносят школы с Минобром? В чей огород этот камень? А где-то через два года мы проводили исследование по учителям, и выяснилось, что в этой методической помощи зарыта собака, да еще какая! Дело в том, что, проходя аттестацию, учителя платят выездным комиссиям Министерства за получение категории, плюс устраивают банкеты и дарят подарки, еще и на это тратятся.

– Что же показал следующий составленный "Стратегией" рейтинг?
– Следующий составлялся в 2011 году для Агентства по делам госслужбы. Тогда мы пошли другим путем и в основном опирались на мнение населения и юридических лиц. Списки госорганов опять не совпали, поскольку для юрлиц они были шире. Тем не менее, был обеспечен охват оценками по уровню коррумпированности практически всех госорганов, которые оказывают какие-либо услуги целевым группам. Конечно, всегда нужно понимать, что при исследованиях возникают сложности методического плана: госорганов у нас много, представьте – вот человеку дают анкету, а в ней сорок наименований министерств и ведомств, и он начинает оценивать… Выясняется, что о деталях работы большинства госструктур население не в курсе, потому что в повседневной жизни они с ними не сталкиваются. Потом есть такой момент: приходит гражданин в ЦОН, и чью работу он будет там оценивать? На самом деле, в ЦОНе оказывают около 200 госуслуг порядка десяти министерств, но человек этого не знает, и оценивает центр в целом. Поэтому оценка населением уровня коррумпированности в некотором роде представляет собой набор субъективных представлений, восприятий ситуации с коррупцией в целом. С юридическими лицами лучше, но они также не могут охватить всего. Соответственно, процесс выработки методики составления рейтинга коррупции идет до сих пор.
– Но при этом продолжают лидировать, как говорится, одни и те же лица?
– МОН, как и Минздрав во всех рейтингах постоянно вылезал на первые, негативные места. Вообще, нужно подчеркнуть: образ государства создается там, куда люди чаще всего обращаются за госуслугой. С тезисом можно спорить и не соглашаться, но так это выглядит при опросах. В целом рейтинг 2011 года распределился следующим образом: по степени убывания коррумпированности – Комитет таможенного контроля, КУИС, Минфин, Агентство по делам ЖКХ, МВД, МОН, Агентство по управлению земельными ресурсами, Минэкономразвития, Минздрав. Если мы посмотрим в региональном разрезе, то на первом, соответственно, худшем месте Жамбылская область, далее Астана, Карагандинская область, Акмолинская, Атырауская, Мангистауская, Алматы, ЗКО, Павлодарская, ЮКО, Алматинская, Актюбинская, СКО, Кызылординская. Что примечательно, у самих госорганов для оценки коррумпированности использовалась пара-тройка показателей, и они очень интересные. Например, это количество проведенных антикоррупционных заседаний, "круглых столов" и т.д. Также учитывается число чиновников, посаженных за коррупционные деяния, то есть, это совсем другая статистика, но она также мало о чем говорит.
– Немного подробней затронем тему международных рейтингов. Был один характерный инцидент, когда представитель госструктуры возмутился и заявил, что они работают, неуклонно снижают уровень коррумпированности, а в международных рейтингах Казахстан все также находится, что называется, "ниже плинтуса", рядом с африканскими странами. Тогда была сделана попытка объяснить, что рейтинг этой организации иногда зависит от субъективного мнения экспертов, которые не всегда владеют точными данными по нашей стране. И более того, могут намерено исказить какие-то события и их оценку. Насколько, по вашему мнению, возмущение наших чиновников оправдано?

– Я с таким мнением согласна, и тоже подвергала международный рейтинг сомнению. Методика не совсем прозрачна, поэтому не ясно, на основании каких данных он исчисляется. Есть сведения, что на протяжении многих лет экспертами, информирующими международные рейтинговые организации о положении с коррупцией в РК, являются люди, принадлежащие, скажем так, к хронически протестным слоям общества. Я опросных анкет не видела, но могу предположить, что люди, которые их заполняют, идейные критики "режима". Они дают оценки не на основе исследований, а на основе своих субъективных представлений, сформированных по идеологическим параметрам. То есть, они являются противниками власти, и понятие "коррупция" для них означает несвободу и тоталитаризм, в таком ряду. Эксперты эти, повторюсь, не известны, и также не известно то, какие анкеты они заполняют. Я пыталась собрать какие-то данные о методике этой организации, как говорят, у них любопытная анкета для населения. Как мне показалось по не уточненным сведениям – слишком сложная для восприятия и расплывчато сформулированная. Не могу детальней комментировать этот момент, но, возможно, коррупционная динамика Казахстана немного другая, нежели ее отражает международный рейтинг. Сколько бы у нас не было скандалов и "посадок" чиновников, совершивших преступление данной категории, от этого показатели не улучшаются. Что влияет на рейтинг, я не могу понять.
– То есть, получается, что в Казахстане нет единой и полностью адекватной методики исчисления рейтинга коррупции госструктур?
– Я давно говорю о том, что сами эксперты должны разработать методические показатели, выдвинуть их, рационализировать и потом использовать. И уже имея собственное представление о состоянии коррупции, спокойно воспринимать международные рейтинги. Какова ситуация сегодня? Приведу простой пример: недавно ходили на "Ревизора", так в пьесе упоминается три вида коррупции – мздоимство, казнокрадство и стяжательство. У нас же не принято разделять общее понятие коррупции на подвиды. Но ведь ясно, что казнокрадство, то есть, воровство бюджетных средств и мздоимство – взяточничество, это глубоко разные вещи. А когда у нас коррупция выступает единым монолитом, простой человек, обыватель, который ее оценивает, относит к данной категории и непрофессионализм чиновника, или, допустим, его грубость, то такая путаница очень "хорошо" влияет на итоговую оценку уровня коррумпированности. Я не говорю, что у нас мало коррупции или мы ее победили, я говорю о том, чтобы мы понимали саму природу явления, разные его стороны. И чтобы, когда мы боремся с этой бедой общества, мы четко отдавали себе отчет, с чем именно сражаемся.

Уровня коррупции не знает никто

Председатель попечительского совета Transparency Kazakhstan Наталья Малярчук считает, что реальный уровень коррупции в среде госслужащих, а также эффективность мер по борьбе с должностными нарушениями в сегодняшнем Казахстане – поистине государственная тайна.
– Прежде всего, необходимо отметить, что в Казахстане не проводятся регулярных и полноценных замеров по уровню коррумпированности государственных институтов и коррупции в целом. Это комплексная проблема. У нас каждый государственный исполнительный орган проводит собственные исследования, с собственной методологией (целью которой в большинстве случаев является не показать реальные данные, а "нарисовать" выгодную для вышестоящих инстанций картину). Позже, когда различные эксперты, в том числе и государственные, пытаются сводить данные, картина по чисто техническим причинам – разность методологий – получается либо негативной, либо слишком приукрашенной. А в итоге, ни у экспертного сообщества внутри страны, ни у самих государственных органов нет понимания проблематики, достигнутых результатов, эффективности внедрения тех или иных антикоррупционных инструментов. Могу даже предположить, что на сегодня точного понимания того, какой у нас в стране уровень коррупции нет ни у кого. Часть экспертов оперирует данными узконаправленных исследований и международными рейтингами, часть своими и видением ситуации. А опереться не на что.

Детальных цифр, замеров республиканского масштаба, которые бы охватывали все сферы жизнедеятельности государства, нет. Поэтому сейчас очень важно, чтобы та работа, которая была начата уполномоченным органом в начале этого года по выработке рамок и методологии единого республиканского социологического исследования была доведена до конца и в следующем году мы бы увидели первые результаты. Проблема же не такая простая, как кажется на первый взгляд. Сегодня ситуация такова, что мы судим о своей стране, основываясь, в большинстве случаев (особенно это видно когда замеряешь информационное пространство), на оценках зарубежных экспертов и их рейтингах. В итоге, мы получаем не слабый конфликт, когда государственные органы один за другим начинают оправдываться, доказывать, что все, что там написано некорректно, что они проводили ту или иную работу, по которой идет критика. Государственными органами тратится большой объем временных и человеческих ресурсов на попытки понять методологию различных зарубежных исследований, попытаться выстроить все свои рабочие процессы так, чтобы получить наилучшие результаты в следующем году. Но это абсолютно нерезультативно, поскольку упускается время на реальную работу в области противодействия коррупции, которая бы соответствовала национальным интересам и одновременно давала бы результаты как внутри страны, так и во внешних оценках. Формирование же картины состояния дел на основе собственных замеров, позволяет аргументировано и на фактах говорить о существующих проблемах, искать пути их решения. У страны появится возможность предъявлять контраргументы международным экспертам, которые не всегда точно, по разным причинам, описывают состояние дел в стране. Наличие информации по такому исследованию позволит предоставить международным рейтинговым агентствам достаточный источник сведений, который 100% войдет в их страновые выводы.
Тем более, что такой опыт у нас уже был. В 2008 году Transparency Kazakhstan, совместно с ОФ "Стратегия" Гульмиры Илеуовой по заказу государства и по инициативе тогдашнего руководства тогдашнего финпола, пардон за тавтологию, разработали оптимальную методологию исследования "Индекс восприятия коррупции в Казахстане", которая комплексно показывала состояние дел в стране, как на уровне государственных органов, так и на уровне граждан. Объектами исследования были: все государственные органы (министерства, агентства – всего 31 организация) и все местные исполнительные органы (акиматы – 16) и население (физические и юридические лица – республиканская выборка). Сбор данных осуществлялся посредством: массовых опросов с республиканской выборкой, экспертными опросами, кабинетными исследованиями (законодательство, контент-анализы прессы, веб-сайтов, личные интервью и т.п.). В итоге нами было выведено три базовых показателя, по которым и сводился сам индекс: информационный образ государственного органа, индекс восприятия коррупции в том или ином органе населением и правоприменение. По каждому виду данных делалось также несколько отдельных отчетов в зависимости от сферы, что позволило сформировать комплексные сводные портреты государственных органов разного уровня. Все места в том рейтинге распределялись исключительно на основе тех показателей, которые мы получали "в поле" и от экспертов. Особым достижением в рамках этой работы стало то, что выбранная нами методология предложила более конкретный подход к антикоррупционному исследованию законодательной сферы. Когда на основе данных, полученных из опросов физических и юридических лиц (существующая практика правоприменения), наши эксперты смогли показать достаточно много коррупционных рисков и "дыр", которые присутствуют в законодательстве и которые невозможно увидеть в рамках существующей сегодня антикоррупционной оценки законодательных актов. То есть мы сопоставили опыт граждан с текстами закона и тогда многое, по результатам нашей работы, было исправлено и принято на заметку государственными органами. Но сама идея проведения такого масштабного исследования на ежегодной основе больше не поднималась.

13.10.2014

Азамат Ибраев