Растущие проблемы ШОС

После летней эйфории организации пришлось столкнуться со сложной политической реальностью

Ричард Уайц (Richard Weitz)

("The Diplomat", Япония)

Президент Российской Федерации Владимир Путин во время встречи в Уфе с Председателем Китайской Народной Республики Си Цзиньпином

Мы видим, что все летние разговоры о возрождении Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) были как минимум преждевременны, если не чересчур оптимистичны. В начале сентября лидеры стран Европы и Азии провели важную встречу в Пекине по случаю парада КНР в честь 70-летия окончания Второй Мировой войны. Очень показательно, что на этих встречах не только Китай, традиционно являющийся главной движущей силой организации, но и другие государства не стали говорить о каком-либо новом потенциале развития ШОС, намеченном на июльском саммите в Уфе.

Решение участников встречи о расширении и включении в состав ШОС Индии и Пакистана было довольно сенсационным. Более десяти лет организация не рассматривала тему приглашения новых членов. Пусть число государств, являющихся формальными наблюдателями, "партнерами по диалогу" и так далее, с годами росло, единственными полноправными членами долгое время оставались шесть стран, создавших ее в 2001 году: Китай, Россия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан.

Хотя ШОС предпринимала попытки усилить полномочия стран, не состоящих в организации, нет прямых доказательств того, что от своего "неполноценного" статуса такие государства получили хоть какую-то выгоду. Только полноправные члены ШОС могут пользоваться дырой при принятии каких-либо решений (для чего требуется единодушное согласие), накладывая вето на действия организации через призыв к более глубокому рассмотрению того или иного вопроса. Незначительность любого статуса, кроме полного, была очевидна на примере Турции, которая стала партнером по диалогу в 2012 году, но даже не отправляла высокопоставленных представителей на ежегодные саммиты и другие встречи.

Во время июльского саммита Генеральный секретарь Центра по исследованию ШОС при Китайской академии общественных наук (КАОН) Сунь Чжуанчжи (Sun Zhuangzhi), как и многие местные эксперты, был крайне рад завершению затянувшегося вопроса о расширении организации. По его словам, "с расширением членства эта региональная организация, которая становится более сплоченной, будет способна взять на себя больше ответственности за стабильность и процветание в мире". Президент РФ Владимир Путин похвастался тем, что уже десять стран хотят стать членами ШОС.

Индия и Пакистан

Для Пекина и Москвы одновременное включение Индии и Пакистана в состав ШОС было логичным компромиссом. Россия традиционно является крупным экономическим партнером Индии, а Китай известен своей защитой Пакистана. В последние годы, однако, связи между Кремлем и Исламабадом окрепли, российские дипломаты больше не называют Пакистан неудавшимся государством, так как это могло бы стать большей угрозой для безопасности РФ, чем Иран. Расширяются и российско-пакистанские оборонные взаимоотношения: речь о контрактах на поставки основного вооружения и подробном диалоге по вопросам региональной безопасности.

Объяснить, почему Пекин поменял мнение по поводу вступления в ШОС Индии, сложнее, так как в китайско-индийских отношениях остаются проблемы из-за неразрешенного пограничного вопроса. Также Китай недоволен военными связями Нью-Дели с Вашингтоном и Токио, а Индию не устраивает то, что КНР поддерживает пакистанскую ядерную программу и игнорирует связанный с Пакистаном терроризм на своей территории. Пекин все еще блокирует вступление Нью-Дели в Группу ядерных поставщиков (ГЯП) и разрушает все надежды индийцев стать постоянным членом Совета безопасности ООН.

Скорее всего китайские лидеры посчитали, что принятие Индии как постоянного члена ШОС - вполне безобидный способ заручиться поддержкой Путина, который отчаянно хотел, чтобы саммиты ШОС и БРИКС в Уфе прошли с большим успехом. Благодаря десятилетнему региональному экономическому росту Пекину не стоит бояться роста влияния Индии в Средней Азии. Кроме того, экономическое превосходство Китая в большей части региона в ближайшие годы будет только расти благодаря российскому экономическому кризису и инициативе КНР "один пояс, один путь" по интеграции с экономиками Средней Азии. Кроме того, физические преграды, а также технологические и финансовые ограничения не позволят Индии конкурировать с Китаем на территории Евразии.

Стоит отметить, что хотя все говорят о приглашении этих двух стран, ни Индия, ни Пакистан в ближайшее время в организацию не вступят. Ирану, Монголии и другим второстепенным членам организации понадобилось бы еще больше времени из-за беспокойства государств Средней Азии по поводу того, как Вашингтон воспримет повышение роли Тегерана в ШОС. У Монголии вопросы возникли бы из-за ее желания выстраивать отношения с США. Страны ШОС, ревностно охраняющие свой суверенитет, давно спорят о расширении организации, ее функциях, влиянии и коллективной политике.

Как Китай и предполагал, Узбекистан в этом году сменил Россию на посту председателя организации. Президент страны Ислам Каримов, посетивший парад в столице КНР, всегда противостоял развитию сильных многонациональных постсоветских организаций. На саммите в Уфе г-н Каримов настоял на том, чтобы вопрос о членстве Индии и Пакистана остался на стадии рассмотрения и развивался в направлении, не допускающем ослабления ШОС. Этим он также подчеркнул, что организация не должна становиться антизападным инструментом Пекина и Москвы. Другие страны региона, скорее всего, согласны с ним в том, что если Индия и Пакистан станут полноправными членами организации наряду с Китаем и Россией, влияние других государств, входящих в ШОС, заметно снизится.

Внутренняя напряженность

Хотя вступление двух стран в организацию могло бы придать ей новый импульс, такой шаг, возможно, усилит внутреннюю напряженность и ухудшит ее целостность и эффективность. Учитывая, что Непал и Шри-Ланка уже стали партнерами по диалогу, членство Индии и Пакистана сделало бы невозможным для ШОС решать вопросы экономики и безопасности в Южной Азии, которые, как узнали американские дипломаты, благодаря сорванным инициативам шелкового пути в Средней и Южной Азии в корне отличаются от среднеазиатских вопросов, которые находятся на повестке дня ШОС с момента ее создания. Действующие шесть государств-членов ШОС отличаются в географическом плане и по численности населения, военной мощи и экономическим ресурсам, которые они вкладывают в копилку блока. Было бы рискованно предполагать, что расширение организации не усугубит эти различия.

Некоторые эксперты надеются, что благодаря постоянному членству в ШОС Индии и Пакистану будет легче разрешить противоречия по Афганистану и Средней Азии, однако, скорее всего, их присоединение к организации лишь усилит конкуренцию между Москвой и Пекином, а также Ташкентом и другими странами-членами ШОС. Премьер-министр Пакистана Наваз Шариф и премьер-министр Индии Нарендра Моди впервые более чем за год провели в Уфе переговоры и договорились возобновить двусторонний диалог. Эта инициатива, как и многие другие в ШОС, зашла в тупик, так как отношения между Нью-Дели и Исламабадом с тех пор лишь ухудшились. Хотя предоставление Армении и Афганистану статуса "партнеров по диалогу" может предоставить соперникам еще одну платформу для разрешения территориального спора, нет никаких доказательств, что Китай или любой другой член организации, кроме, возможно, России, захочет подключиться к проблеме Нагорного Карабаха (так в тексте; автор, вероятно, имеет в виду Азербайджан, а не Афганистан - прим. пер.).

Тот факт, что ШОС не является особо влиятельной организацией, вероятно, не будет негативно воздействовать на экономическую ситуацию и безопасность в Евразии. ШОС обычно не придерживается или вообще не выполняет те договоры, которые заключаются во время саммитов. Виной всему - противоречивые государственные постановления, законы, стандарты, а также отказ членов обеспечивать своих коллег большим количеством ресурсов. Страны готовы определять проблемы и говорить о том, против чего они выступают, но им гораздо сложнее придерживаться положительного и упреждающего подхода. Попытки Китая продвигать "шанхайский дух" не воодушевляют никого, кроме него самого. Экономические структуры организации слишком слабы, особенно если сравнивать их с активностью других международных организаций, действующих в постсоветском экономическом пространстве.

Эти другие евразийские организации появились позже ШОС, однако развивались они более стремительно. В то время как на июльском саммите не произошло ощутимого прогресса в области создания экономических организаций в рамках ШОС, встреча БРИКС, проходившая параллельно, ознаменовала рождение Нового банка развития БРИКС (НБР БРИКС), а Китай вообще запустил проект Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ). Кроме того, Пекин перенял и вдохнул жизнь в когда-то предложенную Казахстаном инициативу по созыву Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), которое некоторые китайцы хотят превратить во влиятельную панъевразийскую систему безопасности, в которую не будут входить Япония и США. ШОС будет довольно трудно поддерживать импульс роста без сильной китайской поддержки.

Стратегия развития ШОС, принятая на саммите в Уфе, поставила под сомнение западные ценности и призвала уважать многообразие культур и цивилизаций. Однако у членов организации и так есть много возможностей критиковать западный подход, чего, впрочем, не поддерживают Монголия и Индия. Отношение России и Китая к своим партнерам по ШОС ничуть не отличается от того, как они относятся к другим партнерам. И возникает вопрос: выглядели бы отношения стран постсоветской Евразии по-другому, если бы ШОС не было?

Даже являясь не очень влиятельным механизмом, ШОС в состоянии и дальше выполнять свою основную функцию, а именно - поддерживать доверие между Москвой и Пекином в отношении намерений и действий друг друга в Средней Азии. Китай утверждает, что все его действия в регионе - инициативы в сфере экономики и безопасности, а также кредитная политика - проходят в рамках ШОС, даже когда они носят двусторонний характер. Более того, КНР решила не оспаривать превосходство РФ в области безопасности в регионе, которое Кремль удерживает благодаря независимой Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), в которую входят все члены ШОС, кроме Китая. Россия тем временем использует ШОС, чтобы, во-первых, показать Пекину, что она принимает его растущую роль в Средней Азии, и, во-вторых, заявить, что она следит за его действиями в регионе. Москва в нынешних реалиях остается открытой для участия в международных организациях. Россия, например, создает Евразийский экономический союз (ЕАЭС), который мог бы разбавить, если не сдержать экономическое присутствие КНР в регионе.

Терроризм

Есть, однако, одна сфера, в которой ШОС могла бы добиться успеха. Лидеры организации давно уже трубят о растущей угрозе региональной безопасности, происходящей от Талибана, Аль-Каиды и с недавних пор от Исламского государства, которое рекрутировало тысячи жителей государств, входящих в ШОС. На саммите в Уфе члены организации призвали ООН приложить больше усилий в борьбе с терроризмом, экстремизмом и наркотиками, поступающими из Афганистана. Непрекращающиеся бои на территории этой страны не дали Китаю включить его в предварительный список государств по региональной интеграции и импорту природных ресурсов.

Несмотря на данную угрозу, а также сосредоточенность ШОС на борьбе с терроризмом, организация не внесла никакого значимого вклада в обеспечение безопасности в Афганистане. Скорее наоборот, после того, как в 2012 году он стал государством-наблюдателем в ШОС, разногласия среди членов организации лишь увеличились. Китай ввязался в малочисленные дипломатические инициативы по примирению правительства Кабула с Талибаном и спецслужбами Пакистана, в то время как Россия и некоторые страны Средней Азии размышляют над тем, как использовать ОДКБ для сдерживания угроз, связанных с Талибаном. До сих пор ни один член ШОС не пытался использовать эту организацию как главный инструмент по решению афганского вопроса.

В результате ШОС, обеспечивая безопасность в районах к северу от афганской границы, ограничилась предостерегающими совместными заявлениями, обменом разведывательных данных о наркотрафике и террористах, а также, время от времени, проведением совместных контртеррористических учений. Именно ОДКБ взяла на себя инициативу предотвратить попадание террористов и наркотиков из Афганистана в Среднюю Азию, а НАТО даже с одной десятой от имевшихся ранее сил до сих пор предоставляет большую часть иностранного вооружения, а также тренирует Национальную армию Афганистана. В сфере экономики ШОС тоже не обеспечила афганцев особой помощью, несмотря на огромные ресурсы, доступные России и Китаю.

ШОС могла бы стать более эффективной в плане достижения своих целей по Афганистану, если бы помогла ему развивать экономику и сократила бы торговые ограничения, из-за которых двусторонняя торговля находится на ничтожно низком уровне. Конечно, некоторые из этих ограничений введены по вполне понятным причинам, связанным с безопасностью: чтобы, например, предотвратить проникновение террористов и торговцев наркотиками за пределы границ страны. Но ШОС все равно могла бы создать небольшое количество особых пограничных зон с таможенными льготами и упрощенным визовым режимом, а также усилить там охрану, чтобы пресечь незаконные перемещения. Она также могла бы спонсировать проекты развития, предложенные афганским правительством, и включить Афганистан в план по строительству инфраструктуры, которым она занимается на территории государств Средней Азии. Помимо всего прочего, эти меры помогли бы Кабулу справиться с проблемой слабеющей поддержки со стороны западных государств.

Создание новых совместных координационных и финансовых механизмов для помощи Афганистану придало бы организации столь необходимый ШОС институциональный потенциал, не завязанный непосредственно на возможности входящих в нее стран-членов. Пока что выработка механизмов финансирования основных экономических проектов по реорганизации - дело будущего. Но эта работа помогла бы ШОС сохранить свою актуальность и внести реальный вклад в мир и безопасность.

Оригинал публикации: The Shanghai Cooperation Organization’s Growing Pains

Опубликовано: 18/09/2015