Пройдет ли элита испытание кризисом? (часть первая)
Д.Ашимбаев: В стране возникла определенная прослойка людей, на которых жаловаться бесполезно и данная прослойка постоянно растет сверху вниз. Если раньше нельзя было критиковать только высшее руководство, то сейчас в эту категорию попало и ближайшее окружение, и окружение окружения, и родственники окружения, и так до бесконечности

По мнению политолога Данияра Ашимбаева, последние изменения в структуре государственных органов обусловлены необходимостью решить задачи управления. Тем не менее, зачастую, считает политолог, многочисленные реформы и перемещения чиновников порождают лишь хаос. Косвенным свидетельством негативных изменений в высших эшелонах стал и последний рейтинг представителей элиты, составленный ОФ "Центр социальных и политических исследований "Стратегия". И если снижение влияния некоторых персон можно объяснить стечением обстоятельств, то позиции других, уверен Данияр Ашимбаев, напрямую отражают недостатки их работы.

Корр. – Чем, на ваш взгляд, объясняется свежее решение о создании Министерства по делам государственной службы и назначение туда Талгата Донакова?

Д.А. – Хотя данное изменение произошло внезапно, подобный сценарий рассматривался неоднократно. В прошлом у нас объединили госзакупки с финансовым контролем, и получилась немножко "каша". Логика была понятна: объединить основной объект нарушений с контролирующей структурой. Но эксперимент не удался, и когда объединили Агентство по делам госслужбы с финполицией, возникла такая же парадоксальная ситуация. Это структуры достаточно разного профиля. Агентство по делам госслужбы должно заниматься совершенствованием кадров – это понятно. Само создание Агентства привело к улучшению состояния в данной сфере, в подготовке и переподготовке кадров, тестировании, но при этом, к сожалению, был несколько размыт критерий ответственности. В результате сейчас госслужащий защищен юридически, но его КПД фактически не контролируется. Президент в своей программе "Пять институциональных реформ" говорил именно об усовершенствовании системы контроля, но мы видим, как уже в программе "100 шагов" данный критерий был уже размыт. Например, указывалось требование о том, что зарплату госслужащего нужно привязать к итогам его работы. Однако ясно, что далеко не всех чиновников можно оценивать подобным способом, у многих из них нет такого понятия, как четкий план, и трудно обозначить, каким образом оценивать труд кадровиков, юристов и многих других.

Таким образом, здравая идея, заложенная в президентской программе, в конкретизированных шагах своего отражения не получила. А проведенное ранее слияние финансовой полиции с госслужбой довело ситуацию до абсурда. Как мы знаем, постоянно доходила информация о том, что тестирование чиновников проводилось далеко не так объективно, как бы этого хотелось, более того, все прекрасно знают – есть сотни способов обойти требования закона о госслужбе. Например, всем известны лица, которые, быть может, и не были судимы, но обладают определенным амплуа, и тем не менее, регулярно занимают высокие должности. В противоположность были люди – профессионалы своего дела, не проходившие тестирования. Точно также встречаются и те, кто едва ли читал даже Конституцию, не говоря уж о знании законов, но тестирование они сдают успешно. Само руководство объединенного агентства в самом начале констатировал факт "разводов" при тестировании, но затем эту тему все стали обходить стороной.
На мой взгляд, вместо очень важной конкретики состояние реформ госслужбы ушло в область теоретизирования и пафоса.

То же самое касается и финпола. Это заметно даже если мы посмотрим на информационную политику, проводимую данным ведомством. Если раньше в неделю публиковалось два-три пресс-релиза о возбуждении уголовных дел, арестах, передаче дел в суд, следственных мероприятиях и так далее, то уже в течение многих месяцев публикуются материалы о встречах с экспертами, "круглых столах" и семинарах. Конечно, само по себе это неплохо, однако от агентства, занимающегося борьбой с коррупцией, хотелось бы не теоретизирования, а практики оной борьбы. Причем, как известно, масса коррупционных дел последнего десятилетия вызвала больше вопросов, чем ответов. Возьмем дела Кулекеева, Искакова, статистиков и прочие. Также оказывает влияние фактор личностных отношений между различными руководителями этого ведомства. Как мы знаем, часть предпредыдущей команды при предыдущей не была аттестована, при этом неаттестована настолько, что при смене руководства многие, несмотря на наличие опыта и компетенции, не смогли вернуться на службу. Соответственно и сегодня указанный фактор никуда не делся. Есть и еще фактор, непосредственно влияющий на состояние дел в этой сфере – к сожалению, у нас сложилась чрезмерная специализация контролирующих органов. Раньше, допустим, коррупцией занимались и финпол, и КНБ, наркотиками – и финпол, и КНБ, и МВД, то есть создавалась конкуренция, обеспечивающая хоть какой-то результат. Сегодня функции ограничены настолько, что каждый занимается только своим узким блоком. В итоге не срабатывает довод о том, что конкуренция – двигатель к качеству, и в сфере госуправления наблюдается снижение конкретных результатов, движение в сторону всевозможных семинаров и конференций. Например, создание нулевой терпимости государства к мелким правонарушениям. Во многом оно привело к тому, что участились административные штрафы и аресты за выброс мусора, окурков, курение в неположенном месте и т.д., но при этом создается ощущение, что прорыв был достигнут за счет сворачивания борьбы с преступностью более серьезного уровня – взятками, рэкетом, наркобизнесом. То есть получается, что занимаясь чем-то хорошим, про другое, хорошее не менее, забывают.

Корр. – Однако должна же быть какая-то отдача от появления нового министерства?

Д.А. – В свете нынешних реформ, учитывая сказанное выше, сложно отследить предпосылки и последствия преобразования Агентства по делам госслужбы в соответствующее министерство. С одной стороны, есть объективные причины, так, во многих странах этими вопросами занимаются не президентские, а правительственные структуры. Кроме того, создание министерства естественным образом приведет к смене кадрового состава. Как известно, одним из критериев работы нашего чиновничества является не столько выполнение посланий и поручений, сколько некое оживление работы после реорганизации, желание нового руководства и состава госоргана показать себя.

Корр. – Может ли персона назначенного руководителя министерства послужить положительным фактором?

Д.А. – Безусловно, приход на пост главы министерства Талгата Донакова, много лет возглавлявшего государственно-правовой отдел администрации президента, работавшего в Минюсте, заместителем руководителя администрации президента, не понаслышке знакомого с проблематикой ведомства, можно воспринимать положительно. Человек компетентный, тем не менее, в определенной степени, так сказать, нейтральный. Поскольку, в госслужбе и в финполе, как мы знаем, были трения между различными командами, руководителями и подходами, появление, условно говоря, тяжеловеса, возможно, будет способствовать установлению некоего баланса. Поэтому посмотрим, какие будут назначения, как пойдет работа и сложится ситуация.

Корр. – Что можно сказать о создании Национального бюро по противодействию коррупции?

Д.А. – То, что создано Национальное бюро, отдельная структура, занимающаяся коррупцией, во главе с Кайратом Кожамжаровым, на мой взгляд, тоже удачная идея. Можно вспомнить, сколько раз указ об упразднении финансовой полиции заносился на стол президенту – помеченный всеми визами. Вполне вероятно, президент держит финпол – теперь уже в новом качестве Национального бюро – для того, чтобы обеспечить и сохранить конкурентное поле. В свое время финпол "отжимал" полномочия то у КНБ, то у МВД, то у финконтроля, и несмотря на массу скандалов, сопровождавших его деятельность, были достигнуты немалые успехи. Тот же Кожамжаров на посту руководителя финансовой полиции показал достаточно неплохие результаты. Но тот факт, что на него были возложены и функции по управлению сферой госслужбы, как мне кажется, в некоторой степени перегрузило работу указанной структуры. В последнее время она была несколько парализована чрезмерным "параллелизмом" деятельности. Поэтому, если финпол займется своим делом, а госслужба – своим, мы получим более четкое исполнение возложенных задач.

Посмотрите, если мы возьмем дисциплинарные советы, созданные в регионах еще в 2000 году, то увидим, что весьма представительским составом там обсуждались довольно мелкие вопросы. Увольнение завуча какой-нибудь школы, замечание главному специалисту акимата и так далее. Появлялось ощущение, что из пушки стреляли по воробьям. Было заметно, что работа обоих ведомств нуждается в серьезной трансформации. Хотя слово "модернизация" уже приобрело издевательский подтекст, именно в модернизации и нуждаются эти структуры. Нужно посмотреть, как они поведут себя после реорганизационного периода, который, по сложившейся традиции, у нас достаточно длителен. Отследить назначение вице-министров, ответсеков, региональных руководителей. Через месяца два можно будет оценивать некие промежуточные результаты.

Корр. – Очевидно, реорганизация двух сфер не отменяет наличия большого количества проблем в госструктурах в целом?

Д.А.– Если мы говорим о госслужбе в целом, то заметно следующее: введение тестирования, аттестации и системы переподготовки дало определенную отдачу. К сожалению, как у нас это обычно водится, слишком увлеклись формой, зачастую забывая о содержании. Для государства и чиновничества очень важен не просто пакет социальных гарантий, бонусов и прочих преференций, а система контроля, позволяющая оценивать, насколько эффективно строится работа. Простой пример: в Казахстане создана масса госорганов по привлечению инвестиций, но коль скоро контроль над ними не ведется, никто толком не знает, насколько эффективно они выполняют свои функции. Точно также "внезапно" выясняется, что за многие годы существования госпрограмм, по ним ни разу не было опубликовано сколько-то обширной, надежной статистики, анализа или внешнего заключения. Далее: каждый год выявляются нарушения бюджетного законодательства – и Счетный комитет, и комитет финансового контроля, и другие контролирующие органы прекрасно отмечают огрехи в этом направлении. Кроме того, обычные граждане регулярно наблюдают нарушения законодательства в бытовой повседневной практике.

Различные "ошибки", вольные и невольные, есть в любой сфере: в образовании, науке, здравоохранении, транспорте, строительстве и т.д. И мы можем воочию убедиться, насколько пагубно отсутствие контроля сказывается на общем положении дел.
Выделяются реальные, очень значительные суммы практически на что угодно, но КПД этих вливаний крайне низок. Есть проблемы и квазигосударственного сектора, который в принципе выведен из-под контроля проверяющих органов, есть они в министерствах и акиматах. Поэтому и напрашивается вывод о том, что уровень обеспечения кадрами вырос, появились социальные лифты – человек может прийти с улицы, пройти по конкурсу и получить должность в госуправлении, но смысл в этих движениях зачастую пропадает полностью.

Отчасти подобное плачевное положение связано с тем, что за годы независимости мы нажили одну очень неприятную болезнь. Если раньше, допустим, с тобой поступили несправедливо, ты можешь пожаловаться в райком партии, если райком не предпринял мер, жалуйся в обком, далее – в Алма-Ату, а если вопрос не рассмотрели и там, тогда иди со своей проблемой в Москву. В Москве при всей ее забюрократизированности последних лет Союза, все же были ЦК, комитет партийного контроля, прокуратура, народный контроль, ОБХСС, другие структуры. То есть где-то можно было найти справедливость и управу на распоясавшегося чиновника. У нас же теперь кроме интернета пожаловаться некуда, что и приводит к массе анонимных комментариев, популяризации "блоггерства". В стране возникла определенная прослойка людей, на которых жаловаться бесполезно и данная прослойка постоянно растет сверху вниз. Если раньше нельзя было критиковать только высшее руководство, то сейчас в эту категорию попало и ближайшее окружение, и окружение окружения, и родственники окружения, и так до бесконечности. Сильно размылось само понятие справедливости. В применении к госслужбе это означает вот что: все знают о наличии проблемы, знают, кто конкретно проблему генерирует, но добиться ее решения сложно либо невозможно.

В СМИ же и в социальных сетях "борьба за справедливость" обычно проходит в качестве борьбы двух-трех групп влияния между собой. Проигравшие перебираются на берега Дуная, Темзы, иных иностранных рек или оказываются в местах не столь отдаленных.
При всем этом нельзя сказать, что наше чиновничество "плохое". Большинство госслужащих и высокого, и среднего, и низшего ранга прекрасно понимают проблематику своих отраслей и регионов, знают инструментарий, но здесь действуют парадоксальные факторы. Каждый отдельный "нейрон" общего "мозга" относительно нормально функционирует, но между ними нет работающих связей. И еще один момент: многие процедуры оказались настолько тщательно прописанными, что любое отступление может рассматриваться как коррупционное нарушение. Это касается, например, системы госзакупок. Система, конечно, замечательная, но она содержит в себе массу нарушений. Уже набила оскомину ситуация, когда какая-то структура идет на тендер, тут же вылезает другая структура, у которой идеально составлены документы и задана цена немного ниже, чем у профессионального участника рынка, и она легко побеждает. И буквально через несколько дней к проигравшей компании, обладающей нужной квалификацией для участия в закупках товаров или предоставлении услуг, обращается выигравшая компания с предложением о субподряде. Не говоря уже и о иных случаях – весьма своевременных фактах
Нечто подобное проявляется и в политическом контроле, точнее в его отсутствии. Всем известна ситуация в Жанаозене 2011 года. О том, что в регионе назревает кризис, было понятно многим, но до того как дело дошло до точки кипения, политические меры приняты не были. Массовые беспорядки можно было предотвратить, но большинство госслужащих, ответственных за ситуацию, "красиво" переждали ее в стороне. Фактически, людей, которые могут принимать решения – пусть временами неправильные, и контролировать их выполнение, в стране можно пересчитать по пальцам одной руки. При этом эти люди далеко не самые популярные. Их не любят и критикуют, но они достигают определенных результатов. Например, несколько лет назад отправили в отставку министра образования и науки Жумагулова – человека однозначно компетентного, достаточно много сделавшего для системы. Против него была развернута оголтелая кампания, а то, что получилось после его ухода, вызывает намного больше недоумения, чем те доводы (если принимать их на веру), которые использовались при его отставке. Таким образом, число людей во власти, способных взять на себя ответственность, исчисляется буквально единицами. Тасмагамбетов, Кушербаев, Нигматулин, Даниал Ахметов… основная же масса чиновников находится в состоянии ожидания непонятно чего. Иногда ожидание затягивается на годы и система во многом работает вхолостую.

Продолжение следует…

Зубейда Давлетъярова, 15 декабря 2015