Трансформация ШОС - есть ли в этом перспективы?

Статья подготовлена на основе выступления автора на международном форуме "На втором треке. Роль гражданского общества и общественной дипломатии в дальнейшем развитии и расширении Шанхайской организации сотрудничества", состоявшемся 19-20 апреля в Сочи

Диаграмма 1. Военные расходы России и Китая Иллюстрация: Стокгольмский институт изучения проблем мира

23?24 июня в Ташкенте проходит юбилейный саммит ШОС, который ознаменует, с одной стороны, 15 летие работы организации, а с другой стороны, официально подтвердит присоединение Индии и Пакистана к ШОС. В настоящее время тема дальнейшего развития ШОС является одной из самых важных на постсоветском пространстве. Периодически ШОС то объявляют мировым антиамериканским блоком, то российско-китайским союзом, то блоком китайского доминирования в Евразии и так далее. Но в реальности будущее ШОС пока неясно, и насколько возможна ее трансформация и качественное изменение, тоже.

Ключевым объектом в ШОС была и остается бывшая граница Российской империи, а потом и Советского Союза с Китаем. Впервые она была оформлена Пекинским договором 1860 года. Он закрепил границу России и Китая на Дальнем Востоке, а также определил общее направление границы в районе Казахстана и Средней Азии - до озера Зайсан, а оттуда до Тянь-Шаня. Также еще четче по сравнению с Кульджинским договором определены правила торговли в Восточном Туркестане, улучшены условия приграничной торговли и дипломатических отношений, а также открылся для торговли город Кашгар. Это первый российско-китайский договор, где была хотя бы приблизительно определена граница в районе Казахстана и Средней Азии. Потом она уже была четче оформлена в Чугучакском договоре 1864 года. И окончательно граница в знакомых нам очертаниях появилась после Петербургского договора 1881 года, когда был разделен Илийский край. Затем уже началась эра советско-китайских отношений, когда было заключено Соглашение об общих принципах для урегулирования вопросов между Союзом ССР и Китайской Республикой от 31 мая 1924 года и другие документы.

В целом, если посмотреть историю советско-китайских отношений и отношений постсоветских стран с Китаем, то можно выделить следующие этапы, которые объясняют многое в образовании ШОС и ее деятельности (см. таблицу № 1).

Таблица 1. История Шанхайской организации сотрудничества
1968-1969 годы
После обвинений СССР Китаем в "социалистическом империализме" в 1968 году в 1969 года произошли конфликты на советско-китайской границе в районе острова Даманский на реке Уссури и конфликт у озера Жаланашколь. Столкновения были с применением артиллерии и существенными человеческими жертвами.
1969 год
Образование Среднеазиатского военного округа на территории Казахской, Таджикской и Киргизской Советских Социалистических Республик. Основная цель округа - противостояние с КНР
1991 год
Соглашение о государственной границе между СССР и КНР - результат потепления отношений, начавшегося при Горбачеве. Это было начало переговорного процесса по границе и урегулирования взаимных претензий.
1992 год
Образование объединенной делегации правительств РФ, Республики Казахстан, Киргизской Республики, Республики Таджикистан по переговорам о границе с КНР. В данном случае постсоветские государства поняли, что только совместная позиция поможет в переговорах, и это был удачный ход. Если говорить о будущем, то дальше уже КНР предпочитала всегда двусторонний формат переговоров, что было для нее выгодней.
1996 год
Образование Шанхайской пятерки. Было заключено соглашение об укреплении доверия в военной области в районе границы. Оно касалось запрещения военных учений против друг друга, снижения количества и масштаба учений около границы, уведомления о деятельности в пределах 100-километровой зоны вдоль границы, отправления взаимных военных инспекций, обмена наблюдателями на учениях, запросов относительно неясных ситуаций.
1997 год
Было заключено соглашение о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы. Сторонами было принято решение сократить вооруженные силы в пределах 100-километровой зоны вдоль границы. Были обговорены численные пределы, как войск, так и вооружений, которые могут находиться в данной зоне. При этом происходит постоянный взаимный обмен информацией о составе и вооружении дислоцируемых в приграничной зоне частей.
2001 год
Образование Шанхайской организации сотрудничества. Чуть позже в 2002 году в Санкт-Петербурге была принята Хартия ШОС, в которой были сформулированы ее основные принципы, задачи и цели, структура организации и направления сотрудничества.
1992-2012 годы
Процесс делимитации и демаркации границ постсоветских стран с Китаем. В ходе него были взаимные уступки территории - в целом процесс привел к налаживанию сотрудничества и снятию конфликтов. Кстати, именно эта граница для КНР является самой спокойной - по всему остальному периметру границ есть везде претензии соседей и неурегулированные конфликты.
2002 год
Образование Региональной антитеррористической структуры (РАТС) ШОС и начало совместной борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом в регионе. Это коренным образом сказалось на уйгурских сепаратистах в Синьцзяне, лишив их существенной поддержки из-за рубежа.

В целом перед Шанхайской пятеркой, а затем и перед ШОС стояла задача сначала ликвидировать последствия советско-китайского конфликта, а потом выстроить новые отношения постсоветских стран с Китаем. В рамках этого были намечены следующие подзадачи:

1. Прекращение состояния "холодной войны"
2. Сокращение воинских подразделений вдоль границы
3. Взаимные инспекции вдоль границы
4. Урегулирование территориальных споров
5. Образование новой приграничной инфраструктуры
6. Совместная борьба с сепаратизмом и экстремизмом
7. Культурно-научный обмен

Надо отметить, что ШОС к 2012 году практически выполнила все задачи, которые перед ней стояли, а самые главные задачи и самые болезненные конфликты были вообще выполнены и разрешены еще Шанхайской пятеркой.

То есть фактически, если брать по минимальной планке, цель организации осуществлена, и перед ее участниками стоит задача просто поддерживать статус-кво. Но кто сейчас позволит такой удобной диалоговой и политической площадке оставаться без дела? И поэтому перед ШОС все время стоит вопрос: а что делать дальше?

В настоящее время я выделяю четыре сценария развития ШОС в дальнейшем:
1. Стагнация
2. Превращение в экономическое интеграционное объединение
3. Превращение в политический блок
4. Приграничное сотрудничество

Для сценария "Стагнация" характерны следующие особенности:
1. Отсутствие качественных изменений в организации
2. Функционирование РАТС и Университета ШОС как единственных реально действующих институтов организации
3. Проведение периодических организационных, регулярных аппаратных, имиджевых и других представительских мероприятий, которые, однако, ни на что не влияют.

Однако данный сценарий не устраивает ни Россию, ни Китай, которые стремятся использовать ШОС как площадку для своих целей, связанных с общей потребностью в нарастании политического влияния. Поэтому им нужна реформа ШОС в том или ином виде. Плюс всегда возникает вопрос: зачем содержать организацию, миссия которой уже выполнена, и где основную работу можно свести к обычной внешнеполитической текучке?

Китай из-за своей экономической мощи предлагал развитие экономики в рамках ШОС, думая создать экономическое интеграционное объединение. Для сценария "Превращения в экономическое интеграционное объединение" были характерны следующие особенности:
1. Зона свободной торговли ШОС
2. Банк ШОС
3. Фонд развития ШОС
4. Транспортное сотрудничество стран ШОС

Из 4 особенностей получилось частично только транспортное сотрудничество, все остальные попытки развития экономического сотрудничества в той или иной степени блокировались Россией. Поэтому Китай запустил отдельные уже проекты - Азиатский банк инфраструктурных инвестиций, фонд Шелкового пути, проект "Экономический пояс Шелкового пути", которые упирают на двустороннее сотрудничество и уже в основном являются (кроме банка) чисто китайскими инициативами. Фактически получилось так, что все эти проекты Китая со странами Центральной Азии будут идти вне ШОС, а значит, Россия никак в этом не сможет поучаствовать.

Сама же Россия упирала на политическое развитие ШОС и предлагала свой сценарий. Для сценария "Превращение в политический блок" характерны следующие особенности:
1. Присоединение новых членов
2. Появление партнеров по диалогу
3. Появление стран-наблюдателей
4. Появление кандидатов в страны-наблюдатели

Этот процесс в той или иной степени реализуется: число стран, которые в той или иной степени присоединяются к ШОС, растет, однако ему в реальности мешает отсутствие реального наполнения в работе ШОС, кроме антитеррористической деятельности и учебной. Также есть опасность, что если будут приняты в состав организации государства-соперники, то из-за консенсусного принятия решений деятельность ШОС будет парализована. Это относится к принятию в состав организации Индии и Пакистана. Индия будет при этом в основном придерживаться стороны России, а Пакистан - Китая, что опять приведет к определенному роду противостояния внутри организации.

Наконец, лично я предлагаю вернуться ШОС к ее истокам и основному объекту деятельности организации, то есть к бывшей советско-китайской границе, и развивать приграничное сотрудничество. Разумеется, это не глобальные проекты, но, тем не менее, они будут реально действующие и позволят вовлечь в сотрудничество широкие круги бизнеса всех стран. Пусть даже первоначальные объемы сотрудничества невелики, но это лучше, чем вообще ничего не делать.

Для сценария "Приграничное сотрудничество" характерны следующие особенности:
1. Создание приграничных специальных экономических зон, которые не только торгуют, но и производят определенные виды продукции
2. Облегчение визового режима для туристов и для жителей приграничных районов
3. Облегчение режима нахождения в приграничной полосе для туристов
4. Формирование новых транспортных коридоров и улучшение старых, причем лучше всегда дублирование автомобильных и железных дорог. Также это касается газопроводов и нефтепроводов
5. Увеличение количества пунктов пропуска на границе, оборудование их современными сканерами.
6. Увеличение транспортного сухопутного транзита
7. Сопряжение экономического развития приграничных регионов через учет в программах развития планов соседних государств.

Примеры приграничного сотрудничества приведены в следующей таблице. (см. табл. 2)

Как видно, наибольшую степень приграничного сотрудничества демонстрирует Казахстан, который последовательно расширяет возможности пропуска грузов через свою границу с Китаем, строя долгосрочные планы. К примеру, как пишет Иван Зуенко в своей статье "Как пройдет китайский Шелковый путь и кто на нем заработает", "анализ таможенной статистики за 2012?2014 годы показывает, что объем транзита из Азии в Европу через Казахстан уже превышает совокупный объем транзита через Восточную Сибирь и Дальний Восток. С 2012 по 2014 год объем транзитных перевозок из стран Восточной Азии (прежде всего Китая) в Европу через Казахстан увеличился более чем в два раза: с 39,1 до 91,5 тысячи тонн. Объемы транзита через Восточную Сибирь увеличились всего на 4,4 тысячи тонн (с 68,7 до 73,1 тысячи тонн),а через Дальний Восток - на 0,8 тысячи тонн (с 4,6 до 5,4 тысячи тонн)". АО "Казахстан Темир Жолы" прогнозирует в 2016 году транзит через Казахстан по маршруту "Китай-Европа-Китай" около 510 поездов или 40?000 контейнеров, что в 40 раз больше уровня 2011 года. Пусть эти объемы не сравнимы с морскими перевозками, но тем не менее, свой экономический эффект они имеют и в будущем займут свою нишу в транзите.

Таблица 2. Примеры приграничного сотрудничества на границе государств ШОС

Положительные
- МЦПС "Хоргос" как формат приграничной СЭЗ и зоны беспошлинной торговли
- Железная дорога "Сазыозек-Жаркент" как новый транспортный коридор в Китай
- Газопровод "Сарыбулак-Зимунай" - первый частный трансграничный газопровод в Китае
- Шоссе "Западная Европа - Западный Китай" (китайский и казахстанский участки)
- Газопровод "Центральная Азия-Китай" как крупнейший интеграционный проект Китая в Казахстане и Средней Азии и обеспечивающий примерно 30% импорта газа в КНР
- Программа "Нурлы Жол" как программа сопряжения планов по развитию транзита через Казахстан китайских грузов
Отрицательные
- Отсутствие постоянных мостов через Амур около Благовещенска и Хабаровска, которое негативно влияет на развитие этих городов
- Шоссе "Западная Европа - Западный Китай" (российский участок),где не было начато даже проектирование, несмотря на все договоренности
- Газопровод "Сила Сибири", который эксплуатирует новые якутские месторождения и идет на Дальний Восток, в то время как в Западной Сибири есть избыточные объемы газа
- Железная дорога "Китай-Киргизия-Узбекистан", которая существует лишь в воображении отдельных деловых кругов Киргизии

Позитивная практика Казахстана должна распространиться и на другие страны ШОС как пример. Если будут созданы новые транспортные коридоры, пункты пропуска, специальные экономические зоны в России, Киргизии и Таджикистане, это резко улучшит сотрудничество этих стран с Китаем и послужит укреплению ШОС. Организация получит шанс к развитию и реальные результаты своей деятельности, которые могут быть истоком уже для более масштабных проектов. Пока надо попробовать сделать следующие проекты:

- Поставки западносибирского газа из России через территорию Казахстан в Китай. Возможны два варианта поставок - через действующую систему газопроводов "Бухара-Урал", "Бейнеу-Бозой-Чимкент" и дальше по газопроводу "Центральная Азия-Китай" или строительство нового газопровода через Северный и Восточный Казахстан в Китай. Второй вариант дороже, но он оправдывается за счет возможного участия в расходах казахстанской стороны и поставок газа в эти регионы Казахстана.
- Строительство российского участка автодороги "Западная Европа-Западный Китай". Тут можно сделать даже две ветки - через Саратов-Тамбов-Орел-Брянск-Белоруссию по степной зоне России и вторую через Тамбов-Москву-Усть-Лугу. Первая ветка оживит черноземную зону России и существенно расширит возможности ее системы автодорог (сейчас в Центральном федеральном округе она радиальная и привязана к Москве),вторая позволит задействовать морские перевозки.

Однако на пути улучшения сотрудничества России и Китая лежит одно большое, но проблемное обстоятельство: милитаризация обеих стран приводит к усилению силовых элит, мыслящих в формате "угроза-ответ", что резко осложняет сотрудничество, особенно приграничное. И это тоже очень важно. Фактически именно это мешает улучшить приграничное сотрудничество на том же Дальнем Востоке.

В целом, обобщая вышесказанное, можно прийти к следующим выводам:

Основной объект работы ШОС - это бывшая советско-китайская граница, и именно к ней должно быть приковано основное внимание организации.

Основная проблема развития ШОС - это выполнение ее первоначальных целей и четкое определение ее целей и задач как формы цивилизованного приграничного диалога.

Попытки трансформации ШОС терпели и терпят неудачу, как из-за особенностей организации, так и из-за амбиций элит 2 ведущих стран.

Тем не менее, есть путь трансформации ШОС, и он лежит в следовании исходному базису - приграничному сотрудничеству.

Фактически нужна новая программа приграничного сотрудничества в рамках ШОС с конкретными прагматичными целями и графиком выполнения.

Марат Шибутов