Какое государство мы строим: кто главнее в Кыргызстане - Президент или Премьер-министр?

Мурат Укушов, заслуженный юрист КР, экс-представитель Президента КР в Конституционной палате Верховного суда КР

Вскоре после победы апрельской революции 2010 г. Временное Правительство инициировало конституционную реформу с целью переформатирования формы правления: было продекларировано, что страна перейдет к парламентской системе правления, в рамках которой роль президента обычно ограничена сферами международной политики и обороны.

С тех пор прошло семь лет - срок достаточный для того, чтобы сделать выводы об успешности реализации проекта по строительству парламентской республики. В этой статье автор сравнивает президентские полномочия, его роль и влияние в государственном управлении, и пытается определить, сколько власти на самом деле у президента Кыргызстана.

Действительно ли Кыргызстан является парламентской республикой?

Конституция Кыргызской Республики, принятая референдумом (всенародным голосованием) 27 июня 2010 года, значительно изменила правовой статус, функции и полномочия Президента по сравнению с бакиевской Конституцией от 21 октября 2007 года. Так, у Президента были изъяты такие основные функции и полномочия:

1. законодательная инициатива (то есть, Президент не относится к числу субъектов законодательной инициативы, указанных в статье 79 Конституции);

2. назначение референдума;

3. приостановление действия нормативных правовых актов Правительства и других органов исполнительной власти;

4. определение основных направлений внутренней и внешней политики государства;

5. назначение и освобождение половины состава членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов (теперь Президент лишь вносит в Жогорку Кенеш для избрания и освобождения от должности кандидатуры одной трети членов ЦИКа – согласно пункта 2 части 6 статьи 64 Конституции).

6. назначение и освобождение глав местных государственных администраций;

7. формирование Службы государственной охраны и Национальной гвардии;

8. образование, упразднение и реорганизация государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту.

9. определение условий оплаты труда государственных и муниципальных служащих;

Конституция 2010 года строго ограничивает рамки полномочий Президента: в Конституции в редакции от 21 октября 2007 года содержалась "сказочная" норма о том, что "Президент осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией и законами". То есть, полномочия Президента могли быть дополняться путем принятия законов до бесконечности.

В действующей Конституции указанная норма была заменена на новый правовой принцип: теперь согласно норме части 11 статьи 64 "Президент осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией.". Это означает, что полномочия Президента закреплены только в Конституции.

Кроме того, следует отметить, что Президент был лишен статуса неприкосновенности и может быть привлечен к уголовной ответственности после отрешения его от должности в порядке, установленном статьей 67 Конституции.

11 декабря 2016 года состоялся референдум (всенародное голосование) по принятию Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики".

Считается, что новая редакция Конституции теперь окончательно установила в стране парламентскую форму правления.

Анализ фактического правового статуса главы государства – Президента Кыргызской Республики - не позволяет отнести Кыргызстан к классическим парламентским республикам.

Действительно, в Конституции закреплен главный признак парламентской республики – политическая ответственность Правительства перед парламентом - Жогорку Кенешем (часть 1 статьи 85). По Конституции Жогорку Кенеш и Премьер-министр теперь играют ведущую роль в формировании Правительства.

На первый взгляд, кажется, что последняя реформа кардинально изменила распределение власти в политической системе.

Между тем Президент КР избирается гражданами, что характерно для президентской республики, и соответственно имеет круг полномочий, предоставляющих ему возможность не вмешиваясь напрямую в текущее управление государственными делами, активно направлять политический курс государства.

Учитывая смешение признаков парламентской и президентской форм правления, установленную действующей Конституцией форму правления следует отнести к парламентско-президентской форме правления.

При этом, опять же на первый взгляд, кажется, что по Конституции доминирующая роль в системе власти принадлежит Жогорку Кенешу и Премьер-министру Кыргызской Республики.

Вместе с тем, функции, полномочия и роль Президента при новой редакции Конституции не следует недооценивать. По своему конституционному статусу Президент Кыргызской Республики на самом деле не является "английской королевой", как это принято в государствах с классической системой парламентского правления. У Президента имеются достаточные полномочия и инструменты влияния на выработку и проведение внутренней и внешней политики государства, которые заложены напрямую в нормах Конституции либо проистекают из "буквы и духа" конституционных функций и полномочий главы государства.

Следовательно, значительные формальные полномочия вместе с неформальным влиянием превращают главу государства в самого влиятельного политика страны.

Во-первых, Президент избирается гражданами путем всенародного голосования, что предполагает наличие у главы государства достаточно широкого круга полномочий, в отличие от президента в классической парламентской республике, избираемого парламентом.

Во-вторых, согласно Конституции у Президента в качестве главы государства имеются собственные функции, присущие только этой должности. Эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны. Каждой из функций присущи определенные полномочия, которые, как правило, реализуются Президентом самостоятельно и независимо от других органов государственной власти.

Например, представительская функция Президента влечет за собой определенные властные полномочия - например, участвовать в переговорах, подписывать международные договоры, назначать своих полномочных представителей в органах государственной власти, в регионах страны и т.д.

В-третьих, следует иметь в виду, что несмотря на неограниченные полномочия Премьер-министра (согласно пункту 12 части 1 статьи 88 Конституции возглавляемое им Правительство осуществляет "иные полномочия, отнесенные к его ведению Конституцией и законами"), он, в отличие от Президента, избирается Жогорку Кенешем и не является высшим должностным лицом в системе власти.

В-четвертых, в соответствии с нормами частей 2 и 3 статьи 84 Конституции Президенту принадлежит прерогатива по определению парламентской фракции, которой предстоит формировать коалиционное Правительство. Эта функция главы государства предоставляет ему правовую возможность оказывать сильное влияние на процедуру формирования Правительства, его кадровый состав, программу деятельности.

При этом Президент вправе единолично назначать и освобождать от должности членов Правительства - руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, а также их заместителей.

В пятых, необходимо иметь в виду, что действующая Конституция имеет одну особенность: если парламентское большинство в Жогорку Кенеше возглавляет парламентская фракция политической партии главы государства, то в его руках сосредотачивается максимально возможная по Конституции политическая власть, соответственно Жогорку Кенеш, Премьер-министр и Правительство "теряют" свою "силу" и самостоятельность.

Следует отметить, поправки, внесенные в Конституцию референдумом 11 декабря 2016 г. ни в коей мере не затронули эту правовую особенность, заложенную в Конституцию: только в том случае, если у главы государства не будет "своей" влиятельной парламентской фракции либо его партия не пройдет в Жогорку Кенеш, тогда он "теряет свою силу". В этом случае Премьер-министр, у которого в парламенте будет присутствовать "своя" влиятельная парламентская партия, будет доминировать в государственном управлении.

Функции Президента Кыргызской Республики

При определении роли и места государственных органов, в том числе института Президента, учитывается функциональное назначение каждой ветви власти.

Конституция определила Президенту следующие основные функции:

1) является главой государства (часть 1 статьи 60);

2) представляет и обеспечивает верховенство власти народа (пункт 1 статьи 3;

3) олицетворяет единство народа и государственной власти (часть 2 статьи 60);

4) является Главнокомандующим Вооруженными Силами Кыргызской Республики (часть 8 статьи 64);

5) представляет Кыргызскую Республику внутри страны и за ее пределами (пункт 1 части 6 статьи 64).

Что означают эти конституционные нормы? Правовое положение Президента характеризуется, прежде всего, тем, что он является главой государства, из чего следует, что он – первый среди государственных должностных лиц, причем единственный избираемый на всенародных выборах.

Как правило, главой государства называют должностное лицо, персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как внутри него, так и с другими государствами.

Каждый из органов государственной власти (Жогорку Кенеш, Правительство, суды, правоохранительные органы) в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые направлены на реализацию Конституции, на защиту прав и свобод граждан. Однако каждый из них лишь частично обеспечивает действие тех или иных норм Конституции. Только перед Президентом Конституцией ставится задача охранять устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность.

В соответствии с Конституцией деятельность Президента должна быть направлена на создание необходимых условий для упрочения конституционного строя, принятию всех необходимых мер по обеспечению защиты конституционных прав граждан, незамедлительного устранения нарушений Конституции.

Следовательно, Президент не может оставаться безучастным, если хоть один государственный орган нарушает или не соблюдает Конституцию, а тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп общества, граждан. В этом случае Президент не только вправе, но и обязан принимать меры вплоть до самого широкого принуждения на законной основе.

Закрепленные в Конституции функции главы государства требуют от Президента осуществления мер для обеспечения выполнения Конституции, прямо не сформулированных в его полномочиях, - естественно, не вторгаясь при этом в прерогативы Жогорку Кенеша или Правительства.

Президент обязан занимать принципиальную позицию по отношению к действиям и решениям парламентского большинства в Жогорку Кенеше и сформированного им Правительства - если они идут вразрез с законными интересами государства, сохранять самостоятельность и независимость при исполнении функций главы государства и связанных с данным статусом своих полномочий.

Президент в соответствии с Конституцией призван укреплять государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.

Согласно Конституции Жогорку Кенеш и Правительство, возглавляемое Премьер-министром, обладают значительными полномочиями, Президент же не сможет вмешиваться в их деятельность. Но в спорных ситуациях именно Президент является арбитром в урегулировании спорных вопросов (политических кризисов).

Например, в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 64 Конституции Президент вправе выступать на заседаниях Жогорку Кенеша. То есть, в случае необходимости Президент может изложить свое видение по разрешению какой-либо политической или социально-экономической проблемы и предложить Жогорку Кенешу и Правительству вариант разрешения проблемы.

Или другой пример: согласно части 6 статьи 84 Конституции в случае, если в установленном Конституцией порядке не будет утверждена программа, определены структура и состав Правительства, Президент назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш.

Сфера внешней политики принадлежит к числу важнейших направлений в деятельности государства, и закономерно, что в ней роль главы государства особенно значительна. Уже по своему конституционному статусу президент является главным представителем государства в сфере международных отношений и наделен соответствующими полномочиями. При этом необходимо учитывать, что в условиях разделения властей формирование внешней политики осуществляется также и законодательной, и исполнительной ветвями власти; причем все же инициатива в этой сфере в большинстве случаев принадлежит исполнительной власти.

Между тем внешнеполитические прерогативы Президента достаточно обширны. Президент: в качестве главы государства представляет Кыргызскую Республику за ее пределами, следовательно осуществляет общее руководство внешней политикой; ведет международные переговоры; заключает межгосударственные договоры (по согласованию с Премьер-министром); решает вопросы войны и мира; назначает послов и других представителей страны за рубежом (по согласованию с Премьер-министром); принимает верительные и отзывные грамоты у послов иностранных государств, подписывает ратификационные грамоты; в соответствии с дипломатическим протоколом встречает и провожает глав государств, посещающих страну с официальным визитом.

Полномочия Президента Кыргызской Республики

Под полномочиями Президента понимается совокупность предоставленных ему прав и обязанностей, необходимых для выполнения возложенных на него функций главы государства.

Действующая Конституция полномочия Президента как главы государства прописала, на первый взгляд, скромно. Но на самом деле круг предоставленных Президенту полномочий достаточно широк по сравнению с главами государств при классической системе парламентского правления.

В Конституции (статья 64) полномочия Президента классифицированы по направлениям деятельности и по сферам взаимодействия Президента с Жогорку Кенешем и Премьер-министром (Правительством).

1. Полномочия в сфере формирования представительных органов:

В соответствии с частью 1 статьи 64 Конституции Президент:

1) назначает выборы в Жогорку Кенеш в предусмотренных настоящей Конституцией случаях; принимает решение о назначении досрочных выборов в Жогорку Кенеш в порядке и случаях, предусмотренных настоящей Конституцией;

2) назначает выборы в местные кенеши; в предусмотренных законом случаях и порядке осуществляет роспуск местных кенешей.

2. Полномочия в сфере законотворческой деятельности:

В соответствии с частью 2 статьи 64 Президент:

1) подписывает и обнародует законы; возвращает законы с возражениями в Жогорку Кенеш;

2) вправе созвать в необходимых случаях внеочередное заседание Жогорку Кенеша и определить вопросы, подлежащие рассмотрению;

3) вправе выступать на заседаниях Жогорку Кенеша.

3. Полномочия по формированию органов судебной власти:

В соответствии с часть 3 статьи 64 Президент:

1) представляет Жогорку Кенешу кандидатуры для избрания на должности судей Верховного суда и Конституционной палаты Верховного суда по предложению Совета по отбору судей;

2) представляет Жогорку Кенешу для освобождения от должности судей Верховного суда и Конституционной палаты Верховного суда по предложению дисциплинарной комиссии при Совете судей или Совета судей в случаях, предусмотренных Конституцией и конституционным законом;

3) назначает судей местных судов по предложению Совета по отбору судей;

4) освобождает судей местных судов по предложению дисциплинарной комиссии при Совете судей или Совета судей в случаях, предусмотренных Конституцией и конституционным законом.

4. Полномочия формированию государственных органов, ведающих вопросами обеспечения законности, обороны и национальной безопасности:

В соответствии с часть 4 статьи 64 Президент:

1) назначает с согласия Жогорку Кенеша Генерального прокурора; в случаях, предусмотренных законом, освобождает от должности Генерального прокурора с согласия не менее половины от общего числа депутатов Жогорку Кенеша либо по инициативе одной трети от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, одобренной двумя третями депутатов Жогорку Кенеша; по предложению Генерального прокурора назначает и освобождает от должности его заместителей;

2) назначает и освобождает от должности членов Правительства - руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, а также их заместителей.

5. Полномочия по формированию иных государственных органов:

В соответствии с частью 5 статьи 64 Президент:

1) вносит в Жогорку Кенеш кандидатуру для избрания на должность председателя Национального банка; по предложению председателя Национального банка назначает заместителей председателя и членов правления Национального банка, в случаях, предусмотренных законом, освобождает их от должности;

2) вносит в Жогорку Кенеш для избрания и освобождения от должности кандидатуры одной трети членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов;

3) вносит в Жогорку Кенеш для избрания и освобождения от должности кандидатуры одной трети членов Счетной палаты;

4) назначает председателя Счетной палаты из числа избранных Жогорку Кенешем членов Счетной палаты и освобождает его в случаях, предусмотренных законом.

6. Полномочия в сфере внешней политики:

В соответствии с частью 6 статьи 64 Президент:

1) представляет Кыргызскую Республику внутри страны и за ее пределами;

2) ведет переговоры и подписывает по согласованию с Премьер-министром международные договоры; вправе передавать указанные полномочия Премьер-министру, членам Правительства и другим должностным лицам;

3) подписывает ратификационные грамоты и грамоты о присоединении;

4) назначает по согласованию с Премьер-министром глав дипломатических представительств Кыргызской Республики в иностранных государствах и постоянных представителей в международных организациях; отзывает их; принимает верительные и отзывные грамоты глав дипломатических представительств иностранных государств.

7. Полномочия в сфере обороны и обеспечения безопасности:

В соответствии с часть 8 статьи 64 Президент является Главнокомандующим Вооруженными Силами Кыргызской Республики, определяет, назначает и освобождает высший командный состав Вооруженных Сил Кыргызской Республики.

В соответствии с часть 9 статьи 64 Президент:

1) возглавляет Совет безопасности, образуемый в соответствии с законом;

2) при наличии основания, предусмотренного конституционным законом, предупреждает о возможности введения чрезвычайного положения, а при необходимости вводит его в отдельных местностях без предварительного объявления, о чем незамедлительно сообщает Жогорку Кенешу;

3) объявляет общую или частичную мобилизацию; объявляет состояние войны в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии Кыргызской Республике и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша;

4) объявляет в интересах защиты страны и безопасности ее граждан военное положение и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша.

8. Полномочия, присущие Президенту в качестве главы государства (собственные полномочия):

В соответствии с частью 7 статьи 64 Президент решает вопросы принятия в гражданство и выхода из гражданства Кыргызской Республики.

В соответствии с частью 10 статьи 64 Президент:

1) награждает государственными наградами Кыргызской Республики;

2) присваивает почетные звания Кыргызской Республики;

3) присваивает высшие воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания;

4) осуществляет помилование;

5) определяет структуру своего аппарата, утверждает его положение и назначает руководителя.

Таким образом, вышеизложенные функции и полномочия Президента, установленные Конституцией, предоставляют Президенту возможность активно участвовать при решении вопросов государственного и общественного значения, тесно взаимодействуя при этом с Жогорку Кенешем и Премьер-министром.

В соответствии со статьей 64 Конституции Президент взаимодействует:

• с Жогорку Кенешем по вопросам:

1) возвращения законов с возражениями в Жогорку Кенеш (пункт 1 части 2);

2) созыва внеочередного заседания Жогорку Кенеша в необходимых случаях и определения вопросов, подлежащих рассмотрению (пункт 2 части 2);

3) внесения в Жогорку Кенеш представлений по кандидатурам для избрания на должности судей Верхового суда и освобождения от них (пункты 1, 2 части 3);

4) внесения в Жогорку Кенеш кандидатуры для избрания на должность председателя Национального банка (пункт 1 части 5), а также для избрания и освобождения от должности кандидатуры 1/3 членов ЦИКа (пункт 2 части 5);

5) получения согласия Жогорку Кенеша на назначение Генерального прокурора и его освобождение (пункт 1 части 4);

6) сообщения в Жогорку Кенеш о возможности введения чрезвычайного положения, о введении его в отдельных местностях (пункт 2 части 9);

7) незамедлительного внесения на рассмотрение Жогорку Кенеша вопросов об объявлении общей или частичной мобилизации, состояния войны в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии Кыргызской Республике (пункт 3 части 9);

8) внесения на рассмотрение Жогорку Кенеша вопроса об объявлении в интересах защиты страны и безопасности ее граждан военного положения (пункт 4 части 9).

• с Премьер-министром по вопросам:

1) назначения и освобождения от должности членов Правительства - руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, а также их заместителей (пункт 2 части 4);

2) ведения переговоров и подписания по согласованию с Премьер-министром международных договоров, а также правомочия Президента передавать указанные полномочия Премьер-министру, членам Правительства и другим должностным лицам (пункт 2 части 6);

3) назначения по согласованию с Премьер-министром глав дипломатических представительств Кыргызской Республики в иностранных государствах и постоянных представителей в международных организациях; отзывает их; приема верительных и отзывных грамот глав дипломатических представительств иностранных государств (пункт 4 части 6).

Выводы

Действующая Конституция предоставляет главе государства все необходимые полномочия для участия в управлении государственными делами и широкие возможности для политических маневров.

В случае наличия в Жогорку Кенеше сильной "пропрезидентской" парламентской фракции, глава государства, как правило, начинает доминировать над Жогорку Кенешем и Правительством, что позволяет ему "манипулировать" формированием коалиционных Правительств.

Только в том случае, если у главы государства нет своей влиятельной парламентской фракции или его фракция в Жогорку Кенеше слишком малочисленна, тогда начинают доминировать Жогорку Кенеш и Премьер-министр, у которого будет свое парламентское большинство.

В этих условиях для главы государства обязательным и определяющим ориентиром в работе являются организация согласительных процедур, делового сотрудничества и взаимодействия с высшими органами государственной власти и ведущими общественно-политическими силами страны.

Таким образом, особенность формальных показателей президентской власти в Кыргызстане заключается в том, что Конституция не отображает реальную власть Президента. Конституционные нормы могут быть нечеткими и скорее создавать основу для распределения власти, тогда как политические условия и реальность могут значительно ее менять.

Усилив полномочия Премьер-министра, конституционные изменения 2016 года создали некоторую неуверенность относительно того, кто важнее и сильней: Президент или Премьер-министр.

Однако вышеприведенный анализ Конституции показывает, что глава государства остается достаточно могущественным для того, чтобы быть основным звеном государственного аппарата. Значительные формальные полномочия и неформальное влияние позволяют президенту конкурировать с другими государственными органами и могут помочь ему сосредоточить власть в своих руках даже в парламентско-президентской системе.