Обзор структуры и функций правительств стран региона

Казахстан и Узбекистан, которые мы рассмотрели в первой части обзора, обладают наиболее развитыми и регламентированными бюрократическими аппаратами. В Туркмении, Киргизии и Таджикистане ситуация гораздо сложнее.

Читайте также: Средняя Азия и Казахстан: как устроено правительство (часть 1)

Таджикистан

В отличие от Казахстана и Узбекистана, где президент осуществляет функции арбитра между ветвями власти и координирует их деятельность, в Таджикистане президент является главой исполнительной власти (председателем правительства) и главой государства одновременно. Об этом говорится в 64 статье Конституции Таджикистана. Это очень важная политическая деталь.

Как отражена работа правительства в Конституции

Работе правительства в Конституции Таджикистана посвящены глава № 5, статьи 73-75. Согласно им, правительство обеспечивает эффективное руководство экономической, социальной и культурной сферами и исполнение законов, совместных постановлений Маджлиси милли (верхняя палата парламента) и Маджлиси намояндагон (нижняя палата парламента), постановлений Маджлиси милли, постановлений Маджлиси намояндагон, указов и распоряжений президента Таджикистана.
Надо отметить, что в Конституции полномочия и функции правительства обозначены очень схематично.

Документ, регулирующий деятельность правительства

Деятельность правительства регулирует конституционный закон "О правительстве Республики Таджикистан" от 12 мая 2001 года № 28.

Таджикистан

Функции правительства

Основные функции правительства:
принимает участие в реализации внутренней и внешней политики Таджикистана;
осуществляет эффективное руководство социально-экономической и культурной сферами;
осуществляет руководство системой органов исполнительной власти;
разрабатывает государственные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
имеет право законодательной инициативы.

Место правительства в системе власти

Если в Узбекистане и Казахстане правительство как-то сбалансировано внутри исполнительной власти органами президентской вертикали, то в Таджикистане никаких противовесов правительству ни в исполнительной, ни в других ветвях власти нет.

Внутренняя структура правительства

Внутри правительства существует только одна постоянная структура - президиум. Он состоит из следующих членов правительства:
1. Расулзода Кохир, премьер-министр
2. Саид Давлатали, первый заместитель премьер-министра
3. Иброхим Азим, заместитель премьер-министра
4. Шохмурод Рустам, министр юстиции
5. Курбониен Абдусалом Карим, министр финансов
6. Хикматуллозода Неъматулло, министр экономического развития и торговли
7. Каххорзода Файзиддин Саттор, председатель государственного комитета по инвестициям и управлению государственным имуществом
В правительство входят тринадцать министерств и три государственных комитета. Руководят правительством президент как председатель, а также премьер-министр и три его заместителя, в том числе один первый.
Как отмечалось выше, президент является одновременно и председателем правительства. С одной стороны, это исключает соперничество по линии президент - премьер-министр, которое бывало ранее в регионе, а с другой стороны, все огрехи правительства тут же снижают рейтинг президента, и он не может остаться арбитром "над схваткой".

Назначения в состав правительства

Премьер-министр и другие члены правительства Таджикистана назначаются и освобождаются от должности президентом страны, и указ об этом направляется на утверждение совместного заседания Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли.
В случае неутверждения на совместном заседании Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли указа президента Таджикистана о назначении или освобождении от должности члена правительства, глава государства вправе внести данный указ на утверждение совместного заседания Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли повторно, либо представить указ о назначении другого лица.

Электронное правительство

Концепция формирования электронного правительства в Таджикистане была принята еще в 2011 году, однако она до сих пор не реализована.
Есть отдельные элементы, воплощенные в жизнь Налоговым комитетом и Таможенной службой на основе "единого окна", есть различные информационные системы, однако электронного правительства как целостной системы еще нет.
По всей видимости, на реализацию проекта потребуется еще 5-7 лет, так как это очень затратный процесс как организационно, так и по деньгам. Особенно учитывая проблемы с электроэнергией и покрытием коммуникациями территории страны.

Основные стратегические документы правительства

Главными стратегическими документами для правительства Таджикистана являются:
1. Концепция национального развития Республики Таджикистан на период до 2050 года (разбита на два этапа: 2015-2030 годы и 2030-2050 годы)
2. Национальная стратегия развития Республики Таджикистан до 2030 года
3. Программа среднесрочного развития Республики Таджикистан в период 2016-2020 гг.

Киргизия

В отличие от всех других стран, являющихся президентскими республиками, Киргизия является парламентско-президентской республикой, где влияние представительной ветви власти и политических партий намного больше. Однако политическая система страны имеет довольно большую прореху - дело в том, что там не предусмотрена ситуация, в которой президент и премьер-министр будут из одной партии, имеющей большинство в парламенте. А в этом случае происходит концентрация власти в руках лидера партии и, как следствие, скатывание к авторитаризму. Правда, лишь до следующих выборов, которые могут поменять ситуацию.

Как отражена работа правительства в Конституции

В Конституции работе правительства посвящен раздел пятый, статьи 83-90. Правительство является высшим органом исполнительной власти Киргизии. Правительство состоит из премьер-министра, вице-премьер-министров, министров и председателей государственных комитетов. Структура правительства включает в себя министерства и государственные комитеты. Правительство подотчетно Жогорку Кенешу и ответственно перед ним в пределах, предусмотренных Конституцией.

Документ, регулирующий деятельность правительства

Работе правительства посвящены два документа - как всегда, это профильный конституционный закон "О правительстве Кыргызской Республики" от 18 июня 2012 года № 85 и "Регламент правительства Кыргызской Республики", утвержденный постановлением правительства страны от 26 января 2011 года № 28.

Функции правительства

Основные функции у правительства:
обеспечивает исполнение Конституции и законов;
реализует внутреннюю и внешнюю политику государства;
осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью;
обеспечивает реализацию мер по охране государственного суверенитета, территориальной целостности, защите конституционного строя, а также мер по укреплению обороноспособности, национальной безопасности и правопорядка;
обеспечивает проведение финансовой, ценовой, тарифной, инвестиционной и налоговой политики;
разрабатывает и представляет Жогорку Кенешу республиканский бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Жогорку Кенешу отчет об исполнении республиканского бюджета;
осуществляет меры по обеспечению равных условий развития всех форм собственности и их защите, по управлению объектами государственной собственности;
обеспечивает проведение единой государственной политики в социально-экономической и культурной сферах;
разрабатывает и реализует общегосударственные программы экономического, социального, научно-технического и культурного развития;
обеспечивает осуществление внешнеэкономической деятельности;
обеспечивает взаимодействие с гражданским обществом;

Место правительства в системе власти

Киргизия является уникальной страной региона - тут исполнительная ветвь власти находится в подчиненном положении к представительной ветви. Та ее контролирует и формирует. Поэтому правительство - далеко не самый главный компонент власти в стране.

Внутренняя структура правительства

Состав правительства Киргизии:
1. Премьер-министр
2. Четыре вице-премьера
3. 12 министерств
4. Четыре государственных комитета. Примечательно, что Киргизия - единственная страна в регионе, где обороной занимается не министерство, а государственный комитет.
Кроме того, к правительству еще прикреплены несколько государственных органов, не входящих в его состав: шесть государственных агентств, 11 государственных служб, четыре фонда, две инспекции.
Особое внимание стоит обратить на аппарат правительства - дело в том, что учитывая частую сменяемость правительств и вообще постоянную ротацию политических назначенцев, именно аппарат сохраняет стабильность работы исполнительной власти в целом.
К примеру, Нурханбек Момуналиев является руководителем аппарата правительства с 2010 года. За это время премьер-министрами и исполняющими его обязанности были Алмазбек Атамбаев, Омурбек Бабанов, Аалы Карашев, Жанторо Сатыбалдиев, Джоомарт Оторбаев, Темир Сариев, Сооронбай Жээнбеков, Мухаметкалый Абулгазиев, Сапар Исаков. То есть Момуналиев работает с девятым по счету премьер-министром за семь лет - разумеется, квалификация и опыт работы у него больше, чем у них. Большинство руководителей аппарата правительства работают там достаточно долго, что и позволяет правительству стабильно функционировать, несмотря на ротацию политиков.

Назначения в состав правительства

Формирование правительства производится партией или парламентской коалицией, которая формирует большинство в Жогарку Кенеше. Там же утверждается и программа правительства.
Фактически, правительство в Киргизии - это правительство победившей на выборах в парламент политической партии.

Электронное правительство

Планы по его разработке существуют с 2013 года, однако реальных дел нет. По всей видимости, из-за постоянных смен правительств и отсутствия денежных средств.

Основные стратегические документы правительства

Основные стратегические документы правительства в настоящее время и на будущее:
1. Инвестиционная программа в сфере здравоохранения на 2016-2025 годы, утвержденная постановлением правительства КР № 359 от 2016 года
2. Программа правительства "Доверие и единство". Утверждена постановлением Жогорку Кенеша Киргизии от 9 ноября 2016 года № 1053-VI
3. Программа развития пищевой и перерабатывающей промышленности на 2017-2021 годы. Утверждена постановлением правительства страны от 30 марта 2017 года № 191
4. Концепция региональной политики на период 2018-2022 годов, утвержденная постановлением правительства КР №194 от 31 марта 2017 года
5. Программа совершенствования системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих на 2013−2020 годы

Кроме того, можно оценить видение правительством будущего страны, прочитав "Среднесрочный прогноз социально-экономического развития Кыргызской Республики на 2017-2019 годы, утвержденный постановлением правительства КР № 270 от 20 мая 2016 года".
2

Туркмения

По Туркмении, как уже было сказано в первой части статьи, очень мало открытой информации, поэтому описание будет наиболее схематичным. Правительство Туркмении сохранило, как и в Узбекистане, название Кабинет министров, так что эти два термина будут синонимами.

Как отражена работа правительства в Конституции

Работа Кабинета министров отражена в главе 4, статьях 91-95 Конституции. Согласно им, Кабинет министров (Правительство) Туркмении является исполнительным и распорядительным органом. Председателем Кабинета министров Туркмении является президент страны. Кабинет министров формируется президентом в течение месяца со дня вступления того в должность и слагает полномочия перед вновь избранным президентом.

Документ, регулирующий деятельность правительства

Главным документом, регулирующим деятельность правительства, является закон от 24 ноября 1995 года № 82−1 "О Кабинете министров Туркменистана". Кабинет министров - это коллегиальный исполнительно-распорядительный орган, осуществляющий руководство всеми органами исполнительной власти и управления Туркмении и обеспечивающий их согласованную деятельность.
Структура и состав Кабинета министров утверждаются постановлением президента.
В состав Кабинета министров входят заместители председателя Кабинета министров и министры. Президентом в состав Кабинета министров могут вводиться другие должностные лица, являющиеся руководителями центральных органов исполнительной власти.

Функции правительства

Основные функции Кабинета министров:
организует исполнение законов Туркмении, актов президента Туркмении и Меджлиса Туркмении (парламента);
осуществляет меры по обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка и национальной безопасности;
разрабатывает и вносит на рассмотрение Меджлиса предложения по основным направлениям внутренней и внешней политики государства, программы политического, экономического, социального и культурного развития страны;
осуществляет государственное управление экономическим, социальным и культурным развитием;
организует управление государственными предприятиями, учреждениями и организациями;
обеспечивает рациональное использование и охрану природных богатств;
принимает меры по укреплению денежной и кредитной системы;
образует в случае необходимости комитеты, главные управления и другие ведомства при Кабинете министров;
осуществляет внешнеэкономическую деятельность, обеспечивает развитие культурных и иных связей с иностранными государствами;
руководит деятельностью правительственных учреждений, государственных предприятий и организаций; вправе отменять правовые акты министерств и ведомств, а также местных органов исполнительной власти;

Место правительства в системе власти

Как и в Таджикистане, Кабинет министров, возглавляемый президентом, фактически представляет собой ничем не сбалансированный центр власти. Более того, даже правительство усеченное - ведь президент одновременно является по сути и премьер-министром.

Внутренняя структура правительства

Внутри правительства никаких отдельных структур нет. Но в целом, сама структура правительства очень интересна:
есть один государственный министр, который одновременно является председателем концерна "Туркменгаз", что в принципе символизирует важность газовой отрасли для страны;
премьер-министра, как в Таджикистане, в принципе нет, то есть президент управляет напрямую;
нет даже первого заместителя председателя правительства, а количество заместителей председателей правительства достигает десяти человек, что говорит о специальном дроблении власти;
также при Кабинете министров есть 27 государственных комитетов и концернов, которые вместе с министерствами находятся под руководством заместителей председателя правительства.

Назначения в состав правительства

Все назначения в Кабинет министров производятся президентом. Достаточно часто вместо отставки следует арест, затем тюремное заключение.

Электронное правительство

В настоящее время никаких работ по созданию электронного правительства в Туркмении не ведется, и, видимо, вестись не будет. Действующие политическая и экономическая системы страны к такому не готовы.

Основные стратегические документы правительства

Главным стратегическим документом правительства буквально через несколько месяцев станет "Программа социально-экономического развития Туркменистана на 2018-2024 годы". В августе ее проект уже рассматривался в парламенте, а в октябре будет рассмотрен на совете старейшин. По всей видимости, до конца года она будет принята, и правительство будет с 1 января 2018 года работать по ней.

Сводная характеристика

Если свести некоторые численные данные по правительствам, то получим следующую таблицу. По количеству членов правительства лидирует Узбекистан, меньше всего чиновников такого ранга в Казахстане и Таджикистане. Больше всего правительственных ведомств - в Узбекистане, а больше всего министерств - в Туркмении. Самое большое количество вице-премьеров также насчитывается в Туркмении.

Некоторые данные по составу правительств Казахстана и стран Средней Азии
Страны / Казахстан / Узбекистан / Таджикистан / Киргизия / Туркмения
Количество членов правительства / 20 / 39* / 20 / 22** / 33
Количество ведомств в правительстве / 16 / 30 / 16 / 16 / 21
Количество министерств в правительстве / 16 / 16 / 13 / 12 / 21
Количество вице-премьеров в правительстве / 4 / 7 / 3 / 4 / 10
* - членом правительства является еще глава Автономной Республики Каракалпакия
** - министром является еще и руководитель аппарата правительства

Сравнительные показатели правительств стран Средней Азии:

Насколько правительство и исполнительная власть уравновешены другими ветвями власти? Больше всего это равновесие соблюдается в Киргизии, затем следуют Казахстан и Узбекистан, замыкают список Таджикистан и Туркмения.
Электронные правительства есть только у Казахстана и Узбекистана, у остальных стран их нет и, видимо, в ближайшие пять лет не будет. Надо отметить, что Казахстан при этом довольно сильно опережает Узбекистан, и по этому показателю уже входит в ведущие 40 стран мира.
Также различаются структуры правительств: самые сложные - у Узбекистана и Киргизии, самая простая у Казахстана, средние по сложности - у Туркмении и Таджикистана.

Типология правительств как управленческих систем
Теперь можно сделать достаточно общие выводы по правительствам стран региона.

Казахстан

В Казахстане простейшая структура правительства - тут нет президиума, нет других ведомств, кроме министерств, нет оформленных функциональных комплексов. Однако это делает министров гораздо более важными политически фигурами и приводит к реальной коллегиальности правительства, где все решается обсуждением и голосованием. С другой стороны, из-за того, что внутри практически всех ведомств заложено слишком много часто противоречащих друг другу функций, везде есть конфликт интересов, и какое-то направление всегда страдает. Все конфликты внутри ведомства решает сам министр, что тоже очень субъективно.
Еще одной проблемой казахстанского правительства является квазигосударственный сектор, который управляется через корпоративные процедуры, что весьма и весьма неудобно, да и доходов не приносит.

Узбекистан

В Узбекистане наиболее сложная структура правительства и связанных с ним государственных органов, пришедшая по наследству от Узбекской ССР, но обогащенная в период независимости. Ее проблемой является достаточно большая сложность в управлении и согласованиях, но, с другой стороны, там нет внутриведомственного конфликта интересов, и каждому объекту управления соответствует свой субъект.
Также видно, как последовательно развивается "электронная демократия" - вслед за техническими новинками изменится и сам стиль и культура управления. Но следует дождаться итогов административной реформы: не все изменения, красиво выглядевшие на бумаге, достойно воплощались в реальность.
Также неплохо, что разные учреждения напрямую подчиняются Кабинету министров - это улучшает оперативное взаимодействие.

Таджикистан

В Таджикистане правительство привязано к президенту, который является его председателем и осуществляет управление в ручном режиме. Оно довольно компактное и не сильно развитое в техническом плане, что, впрочем, вполне оправданно в силу сложного экономического положения страны.

Киргизия

В Киргизии проблема неэффективности правительства (а оно неэффективно) напрямую связана с его частой сменой, что мешает работе. Причиной перестановок являются постоянные политические войны в парламенте.
В итоге исполнительная власть действует только за счет аппарата правительства, который более или менее стабилен, и работников среднего состава отраслевых министерств. А в целом многоступенчатая структура сохранилась еще с советских времен и серьезных реформ не претерпела.

Туркмения

В Туркмении структура правительства целиком посвящена одной цели - сохранению всех рычагов власти у действующего президента. Все сделано для того, чтобы не допустить появления сильных фигур в структуре правительства. Поэтому функции раскиданы по 10 равным вице-премьерам - чтобы обеспечить баланс сил.

В целом, надо еще раз отметить, что, несмотря на все разговоры о том, что регион представляет собой единое политическое целое, на самом деле структура власти в странах, в него входящих, довольно сильно различается. Политические системы и политические культуры за 25 лет стали различными и отражают особенности каждой страны. С одной стороны - это препятствие для возможной интеграции, а с другой стороны, всегда есть возможность позаимствовать удачные политические реформы у соседа. В любом случае уже видно, как Узбекистан, сохраняя свою политическую конструкцию исполнительной власти, перенимает те реформы Казахстана, которые дали положительный эффект. И это опять ставит вопрос об эффективности умелого администрирования при недостатке природных ресурсов.

Марат Шибутов, 13 сентября 2017,