Когда государство не знает, что делать, оно начинает принимать законы

ВАДИМ БОРЕЙКО

В цикле интервью "Лица Казнета" Вадим Борейко завершает беседу с известным казахстанским экономистом Рахимом Ошакбаевым

Окончание. См. начало: "Система медстрахования расширяет возможности для коррупции", "Надо удваивать зарплату учителям", "Траты на иностранный консалтинг в Казахстане – огромны, бездумны и неэффективны".

Не порочна ли "точка сборки"?

- Рахим, давайте поговорим о процедуре рождения законов. Кто в основном является инициатором принятия того или иного законодательного акта?

- Помимо главы государства, депутаты обеих палат парламента и правительство – обладают правом законодательной инициативы. Но если проводить правовой анализ и статистику, то подавляющая часть этих инициатив исходит от правительства и от госорганов. Депутатские законопроекты обычно неконцептуальные и несистемные. Это также связано с тем, что практически любая экономическая инициатива связана с доходами или расходами бюджета, а для этого нужно положительное заключение правительства.

- Здесь парадокс какой-то. В самом словосочетании "законодательный орган" заключено его предназначение: "орган, дающий законы". А у нас все поставлено с ног на голову: дает законы исполнительная власть, а законодательная исполняет его решения, то есть голосует за их принятие. Не порочна ли сама "точка сборки"?

- Я с вами соглашусь. У меня тоже возникал когнитивный диссонанс, когда я только начинал свою карьеру. Понимал, что парламент должен быть инициатором законов. Но затем уже, с получением практического опыта, стал мириться с тем, что на самом деле все определяет правительство, а парламент лишь имеет небольшую, очень узкую возможность что-то внести в те законодательные инициативы, которые идут от правительства. Не сильно меняя сам концепт и саму их суть. И если посмотреть на ситуацию объективным взглядом, то возникает диссонанс.

- Администрация президента или сам глава государства принимают участие в законотворческой работе?

- Безусловно. Есть такой институт, когда президент, выступая на открытии сессии парламента, может объявить какие-то законопроекты срочными. И они рассматриваются в приоритете перед другими законами. Он также может дать поручение правительству разработать какие-либо законы или инициировать самостоятельно. Вы знаете, что недавние поправки в Конституцию были инициированы самим главой государства.

В ряде случаев президент, согласно нормам Конституции, вправе накладывать вето на весь законопроект или на его отдельные нормы. К примеру, насколько я помню, в свое время (в 2013 году. – Ред.) глава государства воспользовался своим конституционным правом при рассмотрении вопроса об увеличении пенсионного возраста в отношении женщин, наложив запрет на сроки ведения такой нормы.

Администрация президента также влияет на законотворческий процесс. Согласно существующему положению, законопроекты, инициируемые правительством, проходят обязательную процедуру согласования с Администрацией президента РК.

Мнение не имеет юридических последствий

- А представители гражданского общества – НПО, общественные организации, Национальная палата предпринимателей – имеют право законодательной инициативы?

- Они могут лишь публично высказывать свои мнения о необходимости разработки или пересмотра того или иного закона. Но это не имеет никаких юридических последствий, обязывающих правительство и парламент их принимать во внимание. Это их право, но не обязанность.

Хотя надо признать, что "Атамекен", согласно нормам Предпринимательского кодекса и Закона о НПП, подготавливает заключения по тем или иным НПА (нормативно-правовые акты. – Ред.). Представители "Атамекена" и отраслевых ассоциаций активно участвуют в работе рабочих групп парламента. Но их влияние на законотворческий процесс все же опосредовано.

План по валу

- В принятии законов есть какой-то план?

- Есть ключевой план законопроектных работ. Соответственно, для того чтобы начать процедуру работы над законом или его изменениями, вам необходимо попасть в этот план. Он формируется Минюстом по итогам работы межведомственной комиссии (МВК), в которую входят госорганы, различные общественные объединения, НПП "Атамекен". Ее заседания проходят под председательством министра или вице-министра юстиции, и на них выносятся предложения о необходимости разработки того или иного закона. МВК – очень важный и реально работающий орган.

- Кто, кроме президента, наделен правом лоббировать приоритетность принятия нормативных актов?

- Правительство может внести в Администрацию президента предложение рассмотреть какой-то закон срочно.

- Как дальше идет процедура подготовки законопроекта?

- Вы должны разработать его концепцию, сделать его презентацию перед минимум пятью членами МВК, запротоколировать это все и внести в канцелярию премьер-министра, в Администрацию президента и парламент. Это входит в план законопроектных работ, который устанавливает жесткие сроки для каждого этапа. Соблюдение сроков очень серьезно контролируется, и для госслужащих считается большим недостатком и даже демаршем, если этот план будет сорван. Дальше есть понятие – орган-разработчик, допустим, Министерство национальной экономики или Министерство по инвестициям и развитию. На основе концепции они разрабатывают законопроект, создают рабочую группу в своем ведомстве, куда приглашают, кого они посчитают релевантным: экспертов, представителей общественных организаций, НПП. Непосредственно над документом работают юристы правового департамента министерства. Затем он отправляется на экспертизу в другие госорганы.

- Во все?!

- Первым делом в Миннацэкономики, Минюст и Минфин, чье положительное заключение обязательно. И в те, с кем они посчитают нужным согласовать. Проект закона также направляется на экспертизу в НПП "Атамекен" и аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства, поскольку при каждом госоргане, центральном и местном, должны работать экспертные советы. После этого даются экспертные заключения. Они не обязательны к учету, но это здоровый инструмент, чтобы внести позитивный аспект в нормотворчество.

Вот такая, в общем-то, процедура разработки законов. И, в частности, для законопроектов, инициированных правительством.

Принятие в работу законопроектов, инициированных депутатами, по процедуре внешне выглядит проще и привлекательнее. Но, по сути, намного сложней. Здесь нужно получить положительное заключение правительства. Согласно законодательству, разработанный депутатом проект закона в обязательном порядке направляется в правительство для получения заключения. Вот тут и зарыт ответ на вопрос, почему так мало "парламентских" законов. Ведь при отрицательном заключении правительства на законопроект депутат не вправе внести его в мажилис. Поэтому и мало у нас депутатских законов. Да и кому их писать – помощникам парламентариев? Ведь у нас даже отсутствует специальный научный институт в сфере законотворчества, который бы обслуживал депутатов.

Скорость важнее качества

- Ну вот, все "одобрямсы" по правительственным законопроектам получены. Что дальше?

- Все экспертные заключения вносятся в канцелярию премьер-министра (КПМ). Их смотрят в отделах канцелярии. Затем законопроект вносится на голосование в правительство: представитель органа-разработчика делает доклад, и члены кабмина голосуют.

- В правительстве могут завернуть документ?

- Могут, но, как правило, не бывает такого. Если на заседание выносится какой-то вопрос, обычно он заранее согласован со всеми госорганами, отделами КПМ, и все противоречия устранены.

- Вы сказали о жесткости соблюдения сроков. Правильно ли я понял, что скорость разработки законопроектов и громоздкой процедуры согласования имеет приоритет перед их качеством?

- Для меня было ошеломляющим узнать, что те, кто отвечает за разработку, вплоть до вице-министров, 50-60% времени тратят на то, чтобы звонить своим коллегам из других министерств: слушай, горим, подпиши документ, мои ребята у тебя в приемной ждут.

Когда я только пришел на госслужбу, то с наивностью неофита говорил большому человеку: "Весь процесс законотворчества и регламент правительства кажутся мне неоптимальными. Можно я напишу вам записку, как этот процесс оптимизировать?" Этот человек искренне забалдел: "Не ты первый, не ты последний. Плюнь на все это дело – бесполезно. Я здесь ничего не могу изменить. А ты кто такой, чтобы пробовать что-то менять?"

Как сенат освободил налоговиков от ответственности

- После этого законопроект отправляется в парламент.

- В профильном комитете палаты парламента создается рабочая группа, назначается председатель, формируется ее состав, проводятся заседания, депутаты вносят поправки, делают сравнительные таблицы.

И затем проект выносится на первое чтение. На него приглашается глава органа-разработчика, которому депутаты задают вопросы. Потом направляется на дальнейшее обсуждение – второе чтение. Но, как правило, этот процесс более формальный.

После этого – в сенат, где традиционно законопроект презентует вице-министр. И, наконец, в Администрацию президента.

Был случай интересный. Когда мы работали по Налоговому кодексу в Национальной палате предпринимателей, в рамках второго чтения вместе с фракцией партии "Ак жол" внесли важную норму, возлагающую ответственность на налоговиков за неправомерные действия. Но есть такой инструмент, как обязательное согласование с правительством любых законодательных изменений, если они затрагивают бюджет. Традиционно под эту квалификацию подпадает практически все и блокируется.

Но случилось так, что предложенную нами налоговую норму тяжело было "натянуть" под "интересы бюджета" и ее все-таки внесли в проект Налогового кодекса. Отправили в сенат. И верхняя палата вернула его в мажилис (на моей памяти, в первый раз) – как раз для того, чтобы исключить эту норму.

- Насколько помню, только президент заворачивал законопроекты, да и то считаное число раз. Например, о повышении пенсионного возраста у женщин в 2013 году, о чем мы уже говорили.

- Из-за того, что он вызвал в обществе негативный резонанс.

Как пробивали лизинг

- Можете припомнить прецедент, когда удалось бы пробить "правильный" нормативный документ, которому уже "выписали стоп"?

- В 2002 году я ушел из "КазАгроФинанса" в Международную финансовую корпорацию Всемирного Банка, где возглавил проект по развитию лизинга в Казахстане. Это важная веха в моей карьере. И мы толкали реформу финансового лизинга. Нужно было переписать закон о финансовом лизинге заново. Потому что наблюдался сильный диспаритет и дисбаланс налогового и гражданского понимания сущности сделки, было много правовых рисков. Лизинг – это область, которая стимулирует инвестиции в основные средства, и мы просили освободить основные средства от НДС и другие налоговые послабления.

Законопроект был подготовлен, направлен в правительство, но наша концепция получила отрицательное заключение трех ключевых госорганов – Минфина, Минэкономики и Нацбанка.

Я как эксперт Всемирного банка работал с депутатами парламента, чтобы защищать интересы отрасли. В частности, с Валентином МАКАЛКИНЫМ, который активно поддерживал нашу реформу. И депутаты не снимали наши поправки со сравнительной таблицы. В итоге противоречие вышло на уровень премьера, которым тогда был Даниал АХМЕТОВ, тот "спустил" проблему вице-премьеру Александру ПАВЛОВУ. Павлов разобрался, принял депутатов и дал поручение вице-министру финансов Бахыту СУЛТАНОВУ и замначальника Налогового комитета Нурии ДЮСЕНОВОЙ найти общий язык с парламентариями.

Помню, как в час ночи мы пришли в кабинет Макалкина после его встречи с Павловым – чтобы написать новую редакцию законопроекта. И, в конце концов, нам удалось принять его в версии, на 95% совпадающей с изначальной. Это была большая победа. После нее рынок лизинга в Казахстане "взорвался": объем сделок только за 2004 год, в котором приняли новую редакцию закона и поправки в налоговый кодекс, вырос в 3,8 раза!

- Такой случай, видимо, редкость?

- Да, редкость. Здесь нужно напористое лобби, которое решает на самом верху. И, конечно, большую роль сыграл уважаемый депутат Макалкин. Я бы в том созыве отметил трех депутатов, которые, на мой взгляд, были одними из самых активных, компетентных, настойчивых, хватали суть вопроса на лету, и у них хватало зубов и духа, чтобы отстаивать свою позицию перед госорганами. Это Валентин Макалкин, Виктор ЕГОРОВ и Михаил ТРОШИХИН.

Когда законодательные нормы сочиняет Незнайка

- Когда-то давно, в конце 90-х, бытовал миф, да и сейчас его иногда слышишь: дескать, законы у нас хорошие, вот только исполнение хромает. Готов поспорить. Приведу вам два примера из "родного" мне закона о СМИ. Одна норма – дикая, потому что совершенно оторвана от реальности и невыполнима: редакция обязана заручаться разрешением на распространение изображения людей у их правообладателей. Безо всяких оговорок. Сейчас в нее вносят поправку: не надо спрашивать согласия всех участников митингов, демонстраций и других массовых мероприятий. Тем менее, эта норма просуществовала полтора десятка лет и, пока в нее не внесены изменения, все еще работает.

Вторая норма вызвана абсолютной некомпетентностью ее сочинителей: печатные СМИ обязаны представлять в уполномоченный орган, кроме бумажного номера издания, еще и так называемый "электронный номер". Что это такое – набор активных ссылок на все единицы виртуального контента или их скриншоты, а также как их "представлять": по электронной почте, в личку на фейсбуке, по WhatsApp или отправлять в министру флешку – не объяснено. Обе нормы были нереалистичными, а потому "мертвыми", но в любой момент могли воскреснуть, что грозило СМИ штрафами и приостановлением выхода. Это, на мой взгляд, свидетельствует о том, что разработчики законов порой регулируют сферы, о которых ничего не знают.

- Я постоянно сталкиваюсь с подобными примерами. Был закон о частном предпринимательстве 2007 года, а в нем статья, согласно которой Минэкономики должно было создать координационный совет, который бы координировал экспертные советы при местных и центральных органах власти. Это важно, поскольку через советы проходили экспертизы нормативно-правовых актов, на этом этапе возникала неразбериха "кто в лес, кто по дрова", и нужен был единый орган. Я говорил лично председателю комитета, вице-министру, министру: закон прямо, императивно требует создание корсовета, а вы его за пять лет действия закона не создали. Реакция уполномоченного органа-разработчика – ноль.

- Это пример здравой, но неработающей нормы. А вы приведите образец некомпетентного положения.

- Взять, к примеру, ОСМС (обязательная система медицинского страхования. – Ред.). Законом установлен 5-процентный взнос для тех, кто получает доход по договорам оказания услуг (это те, кто работает на второй или даже третьей работе) без каких-либо ограничений по сумме. За них платит взносы основной работодатель, и дополнительно надо платить взносы с дохода от второй работы. А для ИП – взнос платится с двух минимальных заработных плат, то есть с 50 тысяч тенге.

И в этом нет никакой экономической и страховой логики. Это некомпетентная норма, которая характеризует в целом слабую концепцию самой системы.

Бендукидзе сказал: "Не доверяйте юристам писать законы"

- Давайте коснемся темы объема нормативно-правовых документов. Я недавно посчитал, что в Первой поправке к Конституции США, гарантирующей гуманитарные права, в том числе свободу слова и печати, - в переводе на русский всего 36 слов. В нашем законе о СМИ, даже без двухсот поправок, которые собираются внести, - около 7200. То есть в 200 раз больше. И в этой массе текста собственно свобода слова, само собой, растворилась.

- А вот Налоговый кодекс за два десятилетия – с 1995 по 2016 год – вырос в пять раз: с 53775 слов до 280 тысяч. А в грузинском законе "Об экономической свободе" всего пять статей (!).

- Зачем такая колоссальная законодательная база, которую не вместить в человеческий мозг и в принципе не запомнить даже гениальному юристу или бухгалтеру? Это тоже имитация кипучей деятельности разработчиков?

- Абсолютно! Я в 2012 году спрашивал Каху БЕНДУКИДЗЕ (1956-2014, министр экономики Грузии в 2004-2008 гг. – Ред.): "Как вам удалось написать такие лаконичные законы, которые поймет любой непрофессиональный человек?" Он ответил: "Самое главное – не доверять это юристам. У меня племянник юрист, и я как-то попросил его помочь. Он написал гигантский закон, мы долго спорили, он написал еще больше. И мы решили подключать юристов только на самой финальной стадии".

Все объясняется глупостью, страхом, ленью или жадностью

- Меня опять одолели конспирологические мысли. А может, такие громадные законы специально пишутся для того, чтобы в них нельзя было разобраться, но при случае можно прищучить любого, по известному принципу: был бы человек, а статья для него найдется?

- Вы старше и опытнее меня и наверняка лучше понимаете жизнь. Но к моему 41 году я понял, что в 99 процентах случаев все, что там есть, объясняется человеческой глупостью, страхом, ленью или жадностью. А серьезных доказательств конспирологических теорий, так любимых многими, я не видел ни в стране, ни в мировом масштабе.

Еще один важный момент - наши законы не обладают стабильностью. А это очень не хороший тренд. В развитых в правовом отношении государствах этому аспекту уделяется очень большое внимание. А у нас, к сожалению, каждые пять-шесть лет принимаются новые отраслевые законы либо вносятся бесконечные поправки.

Пример - законодательные акты о недрах. Сейчас в мажилис вот поступил новый кодекс о недрах. На моей памяти это четвертый или пятый подобный законодательный акт с момента приобретения Казахстаном независимости. То есть за неполные 26 лет мы уже принимаем пятый или четвертый закон в этой сфере. В итоге ни общество, ни бизнес отчетливо не представляют, по каким нормам жить. Отсюда и массовая не исполняемость правовых предписаний. Великий мыслитель прошлого Ш. МОНТЕСКЬЕ утверждал: когда государство не знает, что делать, оно начинает принимать законы. Отсюда вывод: обществу и бизнесу нужна стабильность во всем, и в первую очередь - в законах. Параллель - все ведь хотят жить в стабильном обществе, поэтому нам нужны стабильные и четкие правила жизни. То есть законы.

Есть ли в правительстве риск-менеджмент?

- Вы не в курсе, в законотворческой работе существует риск-менеджмент? Просчитывается хотя бы на два хода вперед, чем может обернуться та или иная норма? Чего не сделали, например, с изменением правил регистрации в 2016 году, и это вызвало столпотворение в ЦОНах.

- Министерство экономики гордится, что внедряет АРВ (анализ регуляторного воздействия). А юридическим прогнозированием, к сожалению, у нас никто на профессиональной основе не занимается. Нет даже такого понятия, как социально-правовой эксперимент. У нас сначала принимается законодательная норма, а потом… начинается ее исправление. Вот такая печальная картина вырисовывается.

- Вы на семинаре JTI в сентябре говорили, что АРВ в Казахстане нет.

- По сути – нет. Недавно я выступал в КИМЭП, и там же замначальника департамента МНЭ, молодой человек лет 28, много рассказывал про АРВ. Мне хотелось у него спросить: "А закон об обязательной системе медстрахования проходил АРВ? Можно посмотреть результаты и узнать фамилии тех, кто этот анализ подписывал?" Но я сдержался и не стал остужать искренний энтузиазм молодого госслужащего. Скорее всего, такого заключения нет.

Кто предложил "автобусный сбор" в Астане

- Кстати, об авторах. Лазарю КАГАНОВИЧУ приписывают слова о том, что у каждой катастрофы есть имя, отчество и фамилия. Существует ли шанс узнать, как зовут даже не тех, кто непосредственно пишет законы, а идеологов принятия того или иного нормативно-правового акта? Кто эти "подпоручики Киже"? Скажем, на Западе законодательные документы часто бывают "именными" - допустим, поправка ДЖЕКСОНА – ВЭНИКА (по именам американских конгрессменов, предложивших ее), ограничивающая торговлю со странами, препятствующими эмиграции. Она действовала целых 38 лет, с 1974 по 2012 год.

- Тяжело узнать. Мне тоже было интересно: кто, например, придумал в Астане "автобусный сбор" в 3800 тенге с каждой квартиры? И я докопался, кто это и какая их мотивация.

- Можете назвать?

- Фамилии называть не буду. Это достойные люди, но, к сожалению, у них не хватает профессионального и жизненного опыта в той специфичной сфере, в которую они пришли, и это связано с тем, что они – "белые воротнички", рисковики, занимались банковским комплаенсом, то есть кабинетной, аналитической работой. И здесь их поставили на участок, который требует работы с людьми, производственного опыта. А тут тысяча автобусов, четыре тысячи кондукторов, это совершенно другой слой населения, нежели они, который надо контролировать и модерировать, чтобы там не было теневого сектора, коррупции, поборов. И как мне показалось, это для них было настолько ошеломляюще, в диссонанс с их собственным опытом, что они испугались и ничтоже сумняшеся просто предложили: "Пусть проезд будет бесплатным, всех кондукторов уволим, а деньги возьмем с каждой квартиры. Расслабьтесь, это такой наш креатив". Провели презентацию, рассказали про bus/kilometer, про международный опыт, продемонстрировали слайды, руководство вполуха слушало, и эта ересь уже зажила своей жизнью. Хорошо, что аким столицы (Асет ИСЕКЕШЕВ. – Ред.) вовремя их остановил.

О здравом смысле и коллективной глупости

- Общий вывод из нашей беседы я вижу таким. Граждане мирным путем вообще никак не могут влиять на процесс законотворчества и решения правительства.

- Они и не должны влиять. Это функция их представителей – депутатов, которые должны компетентно и напористо отстаивать интересы избирателей.

- В нормальной стране они и влияют через своих представителей в законодательном органе. Но наш парламент нерепрезентативен: де-факто депутаты не избираются, а назначаются сверху, пройдя тщательный фейс-контроль на лояльность. Чтобы что-то изменить, людям остается выражать протест, громкий или тихий.

- Я назвал бы это не протестом, а обратной связью.

- И как с ее помощью оппонировать?

- Не обязательно оппонировать. Могу ошибаться, но часто у людей вашего старшего поколения замечаю категоричность: или так – или так. Или ты оппонируешь и выражаешь протест. Или ты соглашатель, конформист, идешь на поводу у власти. Я не до конца понимаю, почему эта система должна быть обязательно бинарной, ведь есть и другие формы.

Ты как гражданин обязан давать обратную связь: что тебе нравится или не нравится. Если нам становится некомфортно от ОСМС, ЕНПФ, "автобусных сборов" - мы ее даем, эту обратную связь. И это не оппонирование, не протест, а нормальная реакция. Я убежден, что давать обратную связь, выражать свое мнение – это гражданский долг сознательных членов общества. Однако большинство априори занимается своими делами, и ему нет никакого дела до обсуждаемых нами тонкостей. И это реальность, которую остается принимать.

- Тут мы полагаемся на добрую волю "регуляторов" нашей жизни. Они могут прислушаться к "обратной связи". А могут и не прислушаться.

- Здесь еще одна развилка. Я твердо убежден, что подавляющая часть правительства – премьер, вице-премьеры, министры – здравомыслящие, этичные и компетентные люди.

- А как в кучу соберутся…

- Это интересный феномен… По отдельности с каждым из них беседуешь – и не находишь ни одной точки противоречия: он соглашается, все понимает и готов что-то делать. Никто из них не будет спорить со здравым смыслом. И история ОСМС стала для меня очередным подтверждением этому. Все умные и достойные люди, но случилась "коллективная глупость": у семи нянек дитя без глазу. Это неудобно признавать, но приходится. Потому что есть здравый смысл, который стал очевиден. После наших дебатов (с главой Минздрава Елжаном БИРТАНОВЫМ. – Ред.) в том числе, но не только благодаря им. И пошла же реакция. Со здравым смыслом спорить не будут точно. И я знаю, что нет такого: мы правы, а они не правы. У них тоже есть свои резоны, к которым надо прислушиваться. Ты должен поставить себя на их место и понимать: у них тоже есть свои стейкхолдеры (держатели акций. – Ред.), они должны слушать, что скажут справа, слева, сверху, снизу и все взвешивать.

Анекдот в тему

- Напоследок расскажу вам анекдот, который, возможно, имеет отношение к теме нашего разговора.

"У пожарного спрашивают, нравится ли ему его профессия. "Прекрасная работа! – отвечает. – Оклад хороший, квартальные премии, тринадцатая зарплата. Смена – через двое суток на третьи. Служебную форму выдали. В красном уголке - телевизор. Диван в дежурке мягкий, удобный: спи не хочу. Но как пожар – хоть увольняйся!"

- (Смеется.) Это мой любимый анекдот.