Призраки старого совета
Почему буксует давно назревшая реформа Совбеза ООН

Алексей Люсин

Последние новости с фронтов химической войны - расследование отравления бывшего сотрудника ГРУ Скрипаля и предполагаемая химатака в Восточной Гуте со всеми последовавшими событиями - совершенно неожиданно привлекли внимание общественности к тому, что происходит на дипломатическом поле. Видео экспрессивных выступлений постпреда России при ООН Василия Небензи собирает рекордное число просмотров на YouTube, Москва регулярно блокирует вносимые Лондоном резолюции и наоборот, а США, не обращая внимания на отсутствие санкции Совбеза, запускают по суверенному государству Сирии крылатые ракеты. По Сети гуляет неизвестно кем придуманная гипотеза о том, что Россию собираются лишить права вето в Совете Безопасности ООН, а эксперты задаются вопросом: не пора ли Совбез серьезно реформировать или вовсе распустить, если Вашингтон так наплевательски относится к его решениям? Подробности - в материале портала iz.ru.

Эхо вчерашнего дня

"Совет Безопасности столкнулся со структурной проблемой. Он представляет мир таким, каким тот был после Второй мировой войны, но не представляет сегодняшний мир. Право вето используется слишком часто. Идет дискуссия о реформе Совбеза, которая призвана приблизить этот орган к реалиям сегодняшнего дня. Я много раз говорил об этом и повторяю еще раз: мы не сможем реформировать ООН до тех пор, пока не реформируем ее Совет Безопасности".

Так Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш описал в интервью каналу SVT ситуацию, сложившуюся сейчас в Совете Безопасности - главном органе, ответственном за применение силы в имеющейся системе международных отношений. С генсеком сложно не согласиться: Совбез, созданный в далеком победном 1945-м, слабо отражает нынешнюю расстановку сил на международной арене.

До поры до времени это удавалось компенсировать полумерами - как, например, передав в 1971 году место постоянного члена Совбеза набирающей силу КНР от Китайской Республики, контролирующей исключительно остров Тайвань. Но после распада СССР и конца холодной войны дисбаланс стал еще более заметен.

Ослабленная Россия, находящаяся в многолетнем кризисе, заметно сдала внешнеполитические позиции. Статус Великобритании и Франции, лишившихся большей части заморских владений и превратившихся из империй в государства хотя и первого мира, но средней руки, также вызывает вопросы. Непонятно, почему они имеют больше прав, чем Германия - ключевой игрок Евросоюза - и Япония.

Зато США, оставшиеся единственной сверхдержавой и вносящие львиную долю средств в бюджет ООН, все чаще интересуются, почему они должны оплачивать деятельность организации, мешающей им управлять миром по собственному разумению.

Чтобы разобраться, почему Совет Безопасности, невзирая на всю анахроничность своей структуры, дожил в неизменности до сегодняшнего дня, нужно обратиться к истории.

Вето на это

Совет Безопасности, созданный сразу после Второй мировой, был сформирован по праву силы. Постоянные места были закреплены за крупными державами-победительницами, ставшими хребтом коалиции, сражавшейся против стран Оси: Советским Союзом, Британской империей, Французской республикой, Соединенными Штатами Америки и Китаем. Такое распределение мест гарантировало, что великие державы смогут либо договориться, либо блокировать действия друг друга в случае, если сочтут их опасными для себя. Для этой цели был придуман механизм права вето.

Строго говоря, термина "право вето" в Уставе ООН нет (это первая и главная причина, по которой все разговоры о том, что Россию могут его лишить, не имеют смысла). Согласно положениям Устава, решение Совбеза принимается, если за него отданы голоса девяти членов СБ, включая совпадающие голоса всех пяти постоянных членов. Таким образом, любая из великих держав могла при необходимости заблокировать не нравящееся ей решение. Это вынуждало другие страны, вместо того чтобы пытаться продавить свое мнение, искать консенсус, где были бы учтены интересы всех.

Сам механизм наложения вето оказался очень удачным: он позволял избежать прямой конфронтации между двумя блоками, что в период холодной войны и с учетом наличия у всех членов Совбеза ядерного оружия было крайне важно. Вето превратилось в инструмент слабого, который позволял уравновесить шансы.

До 1970-х годов, когда баланс голосов в Генассамблее ООН складывался в пользу западного блока, абсолютным рекордсменом по применению вето был Советский Союз. Но впоследствии, когда все больше стран, освободившихся от колониальной зависимости, начали выбирать социалистический путь развития, ситуация изменилась на противоположную: теперь уже США раз за разом ветировали предложения СССР, выносимые на голосование Совбеза. Новый поворот произошел после распада Союза: Россия, получившая место в СБ как страна - продолжатель СССР, снова начала активно пользоваться вето.

Предложения о добровольном отказе постоянных членов Совбеза от права вето выдвигались неоднократно. Наиболее ярким сторонником этой идеи является Франция: с 1989 года она ни разу не блокировала резолюции ООН и активно призывает другие страны отказаться от ветирования проектов, которые касаются борьбы с геноцидом и преступлений против человечности.

Эта позиция добавляет Франции моральные очки, но шансов на то, что другие страны согласятся с французским предложением, немного. Прежде всего потому, что вето позволяет поддерживать упомянутый баланс сил; кроме того, события последних десятилетий не раз демонстрировали, что голословные обвинения в геноциде и массовых преступлениях превратились в козырную карту, которую при необходимости можно выложить на стол и которой оправдывается что угодно - от тотальных санкций до агрессии против суверенного государства.

Можно ли обойти право вето? Совсем недавно британские юристы-международники напомнили о существовании резолюции Генассамблеи ООН № 377 (V) "Единство в пользу мира", принятой еще 3 ноября 1950 года. Согласно ей, в том случае, если Совет Безопасности из-за разногласий постоянных членов не может выполнить возложенные на него обязанности по поддержанию международного мира и безопасности и когда есть основания усматривать угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, Генассамблея берет разрешение этого вопроса на себя. Для этого по требованию любых семи членов Совбеза созывается чрезвычайная специальная сессия, которая может рекомендовать странам-членам применить вооруженные силы для поддержания и восстановления мира и безопасности.

До сих пор этот механизм задействовался только один раз - в 1956 году, когда войска ООН были введены на Ближний Восток. Если западные страны попробуют использовать его еще раз, они рискуют столкнуться с рядом проблем - прежде всего потому, что он по сути своей предназначен исключительно для разрешения международных, а не внутренних конфликтов. Сирия не осуществляет агрессию против другой страны и не нарушает международный мир, она сохраняет правосубъектность, ее суверенитет не оспаривается ни одним из признанных государств.

Борьба на подступах

Споры вокруг права вето на самом деле являются выражением другого, более глубокого кризиса: несоответствия структуры Совбеза реалиям сегодняшнего дня.

Совбез ООН предлагали реформировать неоднократно, но успешная реформа прошла лишь однажды - в 1966 году, когда количество непостоянных членов Совбеза, избираемых на два года, было увеличено с шести до 10. Тогда необходимость такого шага ни у кого сомнений не вызывала: менее чем за 20 лет число государств - членов ООН возросло более чем в два раза, и СБ в имевшейся конфигурации не отражал не то что баланса сил, а простого количественного соотношения стран по континентам. Старый формат Совбеза, к примеру, в принципе не предусматривал представительства от Африки. Однако уже следующая попытка расширения в 1998 году провалилась: было решено, что для принятия соответствующего решения необходимо общее согласие и голоса двух третей состава Генассамблеи.

В 2005 году Кофи Аннан предложил на выбор два варианта реформы - так называемые "модель А" и "модель Б". Оба плана предусматривали увеличение численности Совбеза до 24 стран, но по различному принципу: в "модели А" вводилось шесть новых постоянных мест без права вето (два для Африки, два для АТР, по одному для Америки и для Европы) и три непостоянных; в "модели Б" появлялась новая категория - страны, избираемые на четыре года (по два от Африки, Азии и стран Тихоокеанского региона, одна от Европы и одна от Америки), плюс еще один непостоянный член.

План Аннана привел к немедленному конфликту внутри региональных групп, от которых должны были избираться эти новые постоянные члены без права вето и непостоянные на четыре года. К примеру, кого избирать от Америки? Вроде бы ответ очевиден: Бразилию - страну с наиболее развитой экономикой, претендующую на роль великой державы. Но это единственная португалоязычная страна в обеих Америках, и не лучше ли будет избрать, к примеру, Мексику или Аргентину как представителей испаноязычного большинства Латинской Америки?

Кто будет представлять Европу? Логично было бы избрать Германию, но Италия категорически против - она выступает за то, чтобы в Совбезе Европу представлял Евросоюз. Против Индии в Совбезе выступили Пакистан и Китай, против Японии - Китай, Южная Корея и КНДР.

Итальянцы предложили свой план: ввести 10 новых постоянных мест без права вето, но предоставить их не отдельным странам, а регионам целиком - пусть они сами, используя региональные организации, решают, кто и в каком порядке будет их занимать. Итальянский проект сразу встретил массу возражений: для Европы, к примеру, в качестве региональной организации предполагался Евросоюз, а в него входят далеко не все страны. И что делать Азии, где крупной организации, подобной ЕС или Африканскому союзу, просто нет?

Не прошли и два компромиссных предложения - "зеленая" и "синяя" модели, выдвинутые Аргентиной, Италией, Колумбией, Пакистаном и Канадой от имени группы "Объединившиеся ради консенсуса". Они устраняли ряд недочетов планов Аннана и Италии, но ключевые проблемы исправить не смогли.

Это, разумеется, далеко не все. Планов реформы ООН предлагалось множество: над этой задачей бились политики, эксперты, ученые. Ни одно из предложений не прошло. В одних случаях изменения были слишком незначительны, в других, наоборот, излишне радикальны, но одно оставалось неизменным: всякий раз какая-нибудь страна чувствовала себя ущемленной.

В итоге сложилась странная ситуация. Все без исключения постоянные члены Совбеза ООН (и в том числе Россия) регулярно говорят о необходимости реформы в интересах развивающихся стран, но воз и ныне там. Проблема в том, что сами развивающиеся страны не могут согласовать свои интересы и выступить с единым предложением, не говоря уже о том, чтобы найти компромисс с постоянными членами Совбеза, не желающими терять свои привилегии.

Россия последовательно выступает за реформу СБ ООН в принципе, поддерживая кандидатуры Индии и Бразилии, в целом положительно относясь к претензиям Германии (по крайней мере до начала санкционной войны) и воздерживаясь в отношении Японии. При этом Москве выгодна как реформа, в результате которой Совбез пополнится партнерами России по БРИКС, так и сохранение статус-кво, при котором наша страна обладает в международных организациях значительно большим весом, чем позволяет ее экономическое положение.

Единственное, что невыгодно России, - роспуск Совбеза, который, будь он хоть трижды устаревшим, до сих пор является единственным органом, позволяющим странам с ядерными дубинками приводить свою внешнюю политику к общему знаменателю.