Крупные страны вроде России или Китая сталкиваются с проблемами, мало понятными жителям Австрии или Камбоджи: как удержать под контролем полтора миллиарда человек, остаться коммунистами и при этом стать лидером в мировой экономике? Система управления Китая сочетает гибкость и политический контроль, либерализм в экономике и жесткую субординацию в военной сфере. России есть чему поучиться у своего юго-восточного соседа, тем более что Москва и Пекин делят общее социалистическое наследие. Кто и как управляет Китайской народной республикой – в спецпроекте "Ъ".


Собирай и властвуй: как управляются регионы Китая?

Регионы Китая по размеру и сложности могут сравниться со странами Европы. Возможно, именно поэтому на уровне каждой провинции в основном повторяются те государственные и партийные структуры, которые мы видели в Пекине. В стране хоть и нет демократии в западном смысле слова, зато идет активное соревнование между местными чиновниками за место в административной пирамиде. Именно это обеспечивает китайской системе завидный динамизм.



Как в Китае контролируются регионы?

Контроль над регионами Китая осуществляется по пяти отдельным линиям: административной, партийной, национального планирования, налогов и регулирования рынка. Две последние мы рассмотрим в 4 главе, а вот на первых трех остановимся подробнее.

Во-первых, как и в других странах, центральное правительство и Центральный банк формируют макроэкономические условия, в которых действуют провинции. Сюда относятся изменение ставок Центробанка, определение правил обращения с валютой, распределение средств государственными банками и другие.

Во-вторых, по партийной линии за местными кадрами следят организационные отделы и местные Комиссии по проверке дисциплины, выполняющие функции доброго (назначение и повышение) и злого (наказание) полицейского. Они подчиняются соответствующим структурам в Пекине и в этом проводят политику центрального правительства. Этой же задачей будет заниматься созданная в марте 2018 года Государственная надзорная комиссия, имеющая полномочия преследовать за коррупцию и государственных служащих, и членов партии.

В-третьих, по линии органов планирования Пекин управляет задачами экономического развития регионов. На первом этапе принимается пятилетний план развития Китая (сейчас – 2016-2020 года), в котором указаны ключевые индикаторы для всех регионов. В соответствии с ним руководство провинций вместе с Государственной комиссией по реформе и развитию должны выработать собственные планы. Далее провинции спускают индикативные (примерные) планы на уровень городских округов, где те наконец-то приобретают реальные очертания.

Как выглядит китайская административная пирамида?

Китай - унитарное государство, формально его части не имеют большой самостоятельности и управляются из центра страны. С административной точки зрения территориальные единицы имеют четыре уровня:

Административная пирамида

Контроль Компартии над исполнительной и законодательной властью обеспечивается тем, что практически весь руководящий состав всех органов всех уровней состоит в Компартии, и решения внутри этих органов принимаются ячейками Компартии, члены которых образуют "ключевые группы". Обычно такая группа включает главу органа, заместителей и глав наиболее важных департаментов. Руководители исполнительных органов регионов так же, как правило, являются заместителями глав парткомов соответствующих регионов (мэр - заместитель главы горкома, губернатор - заместитель главы парткома).

Что такое административное соревнование между чиновниками?

Административное соревнование между китайскими чиновниками - одна из главных составляющих динамизма китайской государственной машины.

Фактически, от чиновников требуют превратиться в политических предпринимателей, на свой страх и риск изобретающих все новые решения поставленных задач. Призом в гонке является повышение по должности.

Соревнование осуществляется между чиновниками схожих портфолио, работающих на одном уровне. К примеру, между губернаторами провинций или между ответственными за социальное развитие двух соседних городских округов главами департаментов или управления. Во время выполнения спущенных сверху достаточно общих задач им доступен широкий набор фискальных, экономических, социальных и любых других стимулов.

При этом предполагается, что местные чиновники заинтересованы в развитии предпринимательства на вверенной территории, ведь оно ведет к росту целого ряда целевых показателей, прежде всего ВВП.

С точки зрения западных стран, китайские чиновники слишком глубоко погружены в местный рынок: они иногда могут войти в совет директоров предприятия, создают государственные фирмы, контролирующие ценный местный ресурс или прямо субсидируют те отрасли, развитие которых считают приоритетным.

Показатели страны говорят о том, что эта политика в целом работает, но всегда существует опасность того, что в какой-то момент соревнованию со своими коллегами за продвижение по службе чиновник может предпочесть "рентоориентированное поведение". То есть создание патронажных сетей и коррупцию.

Насколько жестко Пекин контролирует регионы?

Вопреки сложившемуся стереотипу регионы в формально унитарном Китае имеют куда больше полномочий, чем в формально федеративной России. Их руководители могут сами в значительной степени определять экономическую и социальную политику. Спускаемые сверху планы развития имеют не директивный, а индикативный характер, то есть устанавливают некую общую приблизительную цель движения. А уж как к ней двигаться - каждый регион решает самостоятельно.

Автономия регионов Китая доходит до того, что они годами могут саботировать планы центрального руководства, не выполнять приходящих из Пекина указаний и идти в экономике и социальной сфере своим собственным курсом.

Это, впрочем, не касается политики и уж тем более внешней политики, где доминирование Пекина бесспорно.

В качестве примера того, насколько сильно регион может уклоняться от решений центрального руководства, можно привести угольную отрасль провинции Шаньси. После 2012 года в ходе кампании по борьбе за чистоту окружающей среды центральное правительство постановило закрыть многие шахты, поставлявшие уголь на местные электростанции. После первого визита проверяющих было обнаружено, что шахты продолжают работать. Комиссия потребовала закрыть производства немедленно, и в присутствии чиновников на двери был повешен амбарный замок.

Шахта была вычеркнута из реестра работающих предприятий, и пекинские чиновники отбыли обратно - отчитываться в снижении числа загрязняющих производств. Прибывшие через некоторое время на место контролеры обнаружили, что шахта, будучи снята с учета, продолжает работать как ни в чем не бывало, как и "закрытая" таким же образом соседняя электростанция, на которую поставляется добытый на ней уголь. У местных властей просто нет никаких реальных стимулов их закрывать: это приведет к росту безработицы в итак депрессивном регионе, так как направленные на "стимулирование предпринимательской активности" программы центрального правительства в Шаньси просто не работают. Безработица, в свою очередь, могла привести к массовым протестам, наказание за которые от центральных властей было бы куда жестче, чем за незакрытую шахту.

Кто реально принимает решения внутри регионов?

Как пишет исследователь системы регионального управления в КНР Иван Зуенко, все ключевые решения в регионе принимает постоянный комитет парткома соответствующего региона в составе 10–12 человек. Его возглавляет секретарь парткома, который всегда входит в Центральный комитет Компартии Китая, а в случае самых богатых или политически важных провинций, таких как Гуандун или Синьцзян, - и в состав управляющего страной Политбюро. Губернатор провинции чаще всего занимает позицию заместителя секретаря парткома и направляется в регион по партийной линии конкретно на эту должность.

Совет народных представителей региона - уменьшенная копия Всекитайского собрания народных представителей, формально является главным органом власти в провинции. Он принимает законы, заслушивает отчеты и утверждает органы исполнительной власти в провинции. Формирование провинциальных СНП обычно начинается за полгода до созыва ВСНП. За эти полгода проходят "выборы" в городских округах провинции, в ходе которых в уездах население голосует за кандидатов, утвержденных Компартией или восемью "демократическими партиями", признающими ее руководство. Обычно число кандидатов в полтора-два раза превышает число доступных позиций, но в целом процедура выборов, как было и в СССР, является формальной.

Народное правительство региона осуществляет повседневное рутинное управление. Оно возглавляется губернатором и организационно является практически калькой Госсовета КНР. Формально местные народные правительства подчиняются одновременно Госсовету КНР и местным СНП, фактически же - местному парткому. Состав народного правительства региона формируется и утверждается СНП этого региона. Этот процесс также имеет формальный характер - список на утверждение формируется в местном парткоме.