Ученых Запада все чаще тревожит тот факт, что реализация Китаем инициативы "Один пояс и один путь" способна привести к дальнейшей трансформации глобального стратегического ландшафта в пользу Пекина, пишет украинский еженедельник "2000", публикуя эксклюзивную статью Фрэнсиса Фукуямы и его коллег в Foreign Affairs.

Заявленный перечень инфраструктурных проектов (финансируемых двумя ведущими кредитными структурами КНР - Китайским банком развития CDB и Экспортно-импортным банком Китая CEXIM, а также недавно учрежденным транснациональным Азиатским банком инфраструктурных инвестиций) не имеет прецедентов в истории. Тем не менее "Один пояс и один путь" - всего лишь естественное продолжение процесса глобальных бурных перемен в мире финансирования объектов инфраструктуры развивающегося мира. Причем история упомянутых перемен насчитывает уже более двух десятилетий.

Правда в том, что Запад давным-давно уступил Китаю лидерство в этой сфере, и данный феномен объясняется не столько аспектами внешней политики, сколько внутренней политикой стран Запада в отношении развития собственной инфраструктуры. Одни и те же факторы одновременно препятствуют запуску крупномасштабных инфраструктурных проектов в США и Европе и снижают степень привлекательности спонсируемых Западом проектов в развивающихся странах в сравнении с китайскими предложениями.

Подход КНР к зарубежной инфраструктуре полностью соответствует политике в отношении отечественных объектов. Основным мерилом оценки проекта остается степень его влияния, а не конкретика его целесообразности или рентабельности. Китайцы склонны переоценивать полезность сопутствующих экономических эффектов от реализации инфраструктурных проектов, недооценивая при этом масштаб потенциального ущерба - экономического, социального или экологического.

На Западе исповедуют иной подход - более деловой, с прицелом на проведение досконального предварительного аудита всех возможных экономических, социальных и экологических последствий каждого конкретного проекта. Подобная предосторожность обеспечивает соблюдение интересов рядовых жителей развивающихся стран.

Но нежелание западных институтов рисковать приобрело такие масштабы, что себестоимость проектов (и необходимое для их реализации время) взлетает до небес. И чтобы не сдать окончательно все позиции и не допустить формирования монополии Китая, правительствам западных стран (а также находящимся под их влиянием международным организациям вроде Всемирного банка) необходимо в будущем проявлять больше гибкости в вопросе оценки целесообразности проектов.

За два минувших десятилетия китайские строительные компании прошли путь от безвестности до доминирования в международной индустрии создания объектов инфраструктуры. Проекты этих компаний, осуществляемые в рамках политики "Один пояс и один путь", направленной на стимулирование притока иностранных инвестиций, финансировались практически эксклюзивно двумя китайскими государственными кредитными учреждениями. И если в 2002 г. их суммарная доля в кредитовании строительной индустрии составляла около 25%, то к 2016 г. превысила 75%.

В том же 2016 г. суммарные активы банков CDB и CEXIM более чем в 3,5 раза превзошли общую стоимость активов 6 крупнейших транснациональных и региональных банков развития: Международного банка реконструкции и развития, Европейского банка реконструкции и развития, Азиатского банка развития, Африканского банка развития, Межамериканского банка развития и Международной финансовой корпорации.

Рассуждая о причинах данного тренда, западные обозреватели частенько упоминают три преимущества Китая над Западом в сфере инфраструктурного развития: во-первых, наличие авторитарного государства, не обязанного учитывать мнение всех заинтересованных сторон; во-вторых, избранная КНР внешнеполитическая стратегия укрепления влияния за счет выдачи кредитов на развитие инфраструктуры; и, в-третьих, внутренняя политика по поддержке отечественных строительных предприятий.

Естественно, упомянутые выше факторы действительно играют определенную роль, но с их помощью невозможно объяснить, как же Китаю удалось достичь столь всеобъемлющих успехов в этой сфере. На начальной стадии политическое банковское кредитование, предоставляемое Китаем, направлялось главным образом в другие авторитарные государства (например, Венесуэлу или Эфиопию), но сегодня китайские структуры финансируют и проекты, реализуемые в демократических странах (к примеру, сеть автомагистралей на Балканах и в Восточной Европе).

Пекин может стремиться к укреплению влияния путем выдачи инфраструктурных кредитов другим странам, но степень эффективности такой дипломатии слишком часто переоценивается. Перспектива получения займа действительно выглядит соблазнительной для потенциального заемщика, но упомянутые проекты после завершения строительных работ особого влияния уже не обеспечивают.

Представителей элит вполне можно чем-то заинтересовать в краткосрочной перспективе, но многие китайские проекты провоцируют глубокое недовольство местного населения и зачастую приносят результаты, совершенно отличные от ожидаемых. Подобное уже происходило в Аргентине, Мьянме и Шри-Ланке, где сделки, заключенные Пекином с авторитарными лидерами или откровенными популистами, в итоге способствовали дискредитации и упомянутых лидеров, и самих китайцев.

Гораздо лучше причины растущего доминирования Китая в индустрии глобального инфраструктурного строительства объясняет следующий факт: китайские компании и кредитные структуры просто исповедуют иной подход, кардинально отличающийся от политики их западных коллег.

Подход Запада - аллергия на риск

Сегодня западные структуры, занимающиеся кредитованием проектов развития, вынуждены расплачиваться за бремя прошлого - за то время, когда эти организации, по сути, были для стран-заемщиков единственно возможным источником финансирования. Целесообразность потенциальных проектов тогда неизменно оценивали так, чтобы суммарная выгода всегда перевешивала потенциальные экономические издержки, а выданные кредиты непременно погашались. С конца 80-х годов в процессе оценки, помимо сугубо финансовых моментов, начали учитывать и последствия иного рода: для экологии, безопасности, общества и т. п., т. е. то, что экономисты именуют "отрицательными внешними факторами".

Учет возможных негативных внешних факторов в процессе кропотливого аудита критически важен в тех случаях, когда тот или иной инфраструктурный проект просто обязан принести обществу только выгоду. Тем не менее потенциальные издержки следует сопоставлять и со всеми вероятными выгодами проектов, а это генерация электроэнергии, доступ к чистой воде, создание рабочих мест и повышение общих темпов экономического роста.

На Западе степень жесткости условий оценки проектов со временем претерпевала определенные изменения. Западные кредитные учреждения под руководством Всемирного банка постепенно все сильнее ужесточали и без того обременительные требования к заемщикам. В 90-е годы и на заре 21-го столетия Всемирный банк все чаще требовал от потенциальных заемщиков соблюдения стандартов экологической оценки проектов - по сути, "экспортируя" эти стандарты из стран Запада в развивающиеся государства заемщиков.

Подобный подход ощутимо сказался на объемах кредитования, выделяемых Всемирным банком. В 80-е и 90-е годы Международный банк реконструкции и развития (подразделение ВБ) ежегодно выдавал кредитов в среднем на $ 25 млрд, а в период с 2000-го по 2009 г. этот показатель сократился до $ 16,6 млрд в год.

Так стартовал постепенный уход крупнейшего в мире финансового учреждения с рынка кредитования проектов инфраструктуры, а по времени это процесс совпал с заходом китайских политических банков в этот бизнес.

По итогам внутреннего аудита 2010 г. Всемирный банк занялся реформированием стандартной программы требований, предъявляемых к заемщикам, и в итоге нарастил объемы кредитования инфраструктурных проектов. Впрочем, реформа экологической политики банка ярко проиллюстрировала все трудности, с которыми он сталкивается в процессе практического воплощения в жизнь любых новых инициатив. На разработку обновленных Основ социально-экологической политики (ОСЭП) банк потратил более 6 лет, а ведь речь, по сути, шла о банальном пересмотре существующих правил и процедур. Практическое внедрение обновленных ОСЭП должно состояться еще в 2018 г.

Многие уроки Всемирного банка типичны и для программ двустороннего кредитования США. Последние два десятилетия американские ведомства, отвечающие за развитие, пребывают в подвешенном состоянии из-за внутренних проблем политического свойства, дружно создаваемых и левыми, и правыми: консерваторы критикуют эти структуры за бездумные траты, а либералы осуждают решения об инвестициях за отсутствие адекватного учета экологических или социальных аспектов. Американские природоохранные группы недавно подали судебные иски против двух ведущих кредитных учреждений - Корпорации зарубежных частных инвестиций США (OPIC) и Экспортно-импортного банка США - за финансирование нескольких зарубежных проектов, связанных с добычей и использованием ископаемых видов топлива.

Самым свежим примером более грамотного американского подхода оказалась инициатива электрификации Африканского континента Power Africa, запущенная администрацией Обамы в 2013 г. В конце 2017 г. стало известно, что большая часть выделенных на эту инициативу ассигнований была просто перенаправлена из других программ развития. В итоге бюджетное управление конгресса пришло к выводу: правительство США в результате реализации закона об электрификации Африки даже сэкономило. Иными словами, на знаковую для президента программу не было потрачено ни цента новых или дополнительных ассигнований. Для сравнения: Китай за минувшее десятилетие "влил" в страны Южной Африки от $ 60 до $ 70 млрд в виде новых кредитов.

Восточная модель лучше?

Так может быть, доминирующую с недавних пор китайскую модель следует считать лучшим вариантом политики в области развития инфраструктуры - как для стран-заемщиков, так и для КНР? Но анализ уже накопленного китайскими политическими банками опыта в этой сфере говорит о недостатках восточного подхода практически по всем показателям.

На протяжении нескольких десятилетий Китай осуществляет масштабные инвестиции в отечественную инфраструктуру, а в последнее время на эту статью расходов приходится уже недопустимая часть доходов КНР. К 2016 г. объем валовых вложений Китая в основные фонды - показатель суммарного объема инвестиций в материальные активы - превысил 45% ВВП. Резкий прирост данного показателя совпал по времени с радикальным увеличением объемов внутренних долговых обязательств в КНР, и правительство страны большую часть 2014-го и 2015 г. потратило на обуздание данной проблемы.

В конечном счете Пекин потребовал от отечественных банков обеспечить рефинансирование долгов местных органов власти по "оговоренной" процентной ставке, предложив в обмен государственные гарантии. Такое решение действительно позволило предотвратить кризис, но долговые обязательства местных органов власти Китая, по сути, были переложены на общенациональный бюджет.

Описанное выше позволяет составить представление о практике кредитования других стран Китаем, но у этой практики есть несколько критически важных особенностей. Во-первых, зарубежные партнеры, получающие китайские инвестиции, - это вовсе не регионы КНР, а суверенные государства. Если долги этих стран перед Китаем будут расти быстрыми темпами, у китайского правительства будет существенно меньше возможностей для исправления ситуации. Во-вторых, при реализации зарубежных проектов (в отличие от отечественных программ развития) все позитивные внешние факторы, создаваемые в результате строительства объектов инфраструктуры, не могут автоматически доставаться Китаю. Напротив, работающим за рубежом китайским компаниям приходится добывать их в ходе конкурентной борьбы с коллегами из этих стран.

Западные эксперты обвиняют китайские политические банки в использовании "дипломатии долговых ловушек": так, Пекин якобы вогнал Венесуэлу в долги более чем на $ 60 млрд (а Шри-Ланку - на $ 81 млрд), причем реализованные проекты оказались экономически нерентабельными.

При этом эксперты совершенно не учитывают тот факт, что китайские политические банки однозначно понесли убытки в невероятных объемах в обеих странах. Даже беглый анализ говорит о том, что мир просто усеян профинансированными Китаем инфраструктурными объектами, которые даже в теории не могли оказаться рентабельными. А это означает, что выданные под эти проекты займы либо не обслуживаются, либо (в случае государственных гарантий, предоставленных получившими кредиты странами) уже стали тяжким бременем для заемщиков. И тут вполне можно говорить о том, что именно подобные Венесуэле страны эксплуатируют Китай, а не наоборот.

Программа кредитования иностранных заемщиков китайскими политическими банками относительно молода, но признаки ее несостоятельности уже начинают проявляться в полной мере. Это особенно актуально для экспортно-импортного банка CEXIM, кредитующего исключительно иностранных заемщиков (в то время как 70% кредитов банка CDB направлено на проекты, реализуемые в КНР).

Официальные убытки банка CEXIM по займам в 2008 г. были ничтожно малыми, но в 2015-м и 2016 г. они резко возросли до более чем $ 5 млрд в год. В 2015 г. Министерство финансов КНР выделило более $ 90 млрд, распределив эти средства примерно поровну между банками CDB и CEXIM. По данным министерства, непосредственно перед докапитализацией коэффициент достаточности капитала CDB (показатель платежеспособности банка) составлял менее 9%, а у CEXIM он опустился до уровня всего в 2,26%.

Характерная особенность политики кредитования китайскими политическими банками - дефицит прозрачности: подавляющее большинство проектов реализуется в результате прямых договоренностей. Зачастую вообще непонятно, на каких именно условиях, и под какие обязательства выдан тот или иной кредит. И что даже более важно, нет ясности в вопросе, подкреплен ли кредит государственными гарантиями или он выдан на условиях "без права регресса", т. е. кредит обеспечен исключительно активами самого проекта, а заемщик в случае дефолта навсегда остается на крючке у кредитора.

Если главной целью китайских программ кредитования действительно является укрепление влияния страны на мировой арене, то с этой точки зрения упомянутые программы в целом выглядят откровенно неэффективными. Сегодня у многих стран, получавших китайское кредитное финансирование в рекордных объемах, сложились самые непростые (а вовсе не самые лучшие) двусторонние отношения с КНР.

Самым ярким доказательством можно считать отношения со Шри-Ланкой, где масштабы китайских инвестиций достигали максимума. Отрадным исключением стал лишь Пакистан, а страны Южной Азии, входящие в число основных получателей китайских кредитов в рамках инициативы "Один пояс и один путь", уже пересмотрели свою политику в пользу стратегических альянсов с Индией, Японией или США.

Западная модель предпочтительнее?

Кредитным институтам Запада следует действовать, а не просто дожидаться закономерного заката кредитных программ Китая. Международные структуры, отвечающие за кредитование строительства объектов инфраструктуры, необходимо реструктуризировать с учетом осознания простого факта - они уже не являются единственной возможной альтернативой для заемщика.

Новое поколение западных программ кредитования следует строить на основе прозрачности, конкурентных процедур закупок, принципа финансирования без права регресса и без скрытых государственных гарантий, но при этом и без предъявления странам-заемщикам, стремящимся реализовать свои проекты, откровенно избыточных требований.

Ради активного продвижения зарубежных проектов западные кредитные институты необходимо оберегать от нападок отечественных политиков. Речь вовсе не идет о "гонке уступок" в борьбе за инфраструктурные проекты со стороны занимающихся вопросами развития ведомств. Сегодня западные институты, отвечающие за программы развития, доведены до такой точки недееспособности, при которой они уже не способны реализовывать изначально поставленные перед ними задачи. А Китай просто заполняет образовавшийся вакуум.

Статья опубликована в Foreign Affairs 21 мая 2018 г. © Council on Foreign Relations // Tribune News Services. Авторы: исполнительный директор Центра Глобальных проектов Стэнфордского университета Майкл Беннон, аспирант Стэнфордского университета, эксперт по гражданскому строительству и экологии, а также по системам закупок международных инфраструктурных проектов Бушра Батайнех, директор Центра демократии, развития и верховенства права Стэнфордского университета Фрэнсис Фукуяма.