Нил Бхатия (NEIL BHATIYA), Эдоардо Саравалле (EDOARDO SARAVALLE)
The Atlantic, США

В марте 2016 года, когда Соединенные Штаты сняли с Ирана санкции, введенные из-за его ядерной программы, тогдашний министр финансов Джейкоб Лью выступил с речью, в которой поделился мыслями об уроках, извлеченных администрацией Обамы. Санкции, сказал он, "стали мощной силой на службе у ясных и скоординированных внешнеполитических целей". Однако Соединенные Штаты должны использовать их "исключительно при возникновении существенных угроз национальной безопасности". Чрезмерное применение санкций, предупредил министр, может притупить их эффективность. У него была вполне простая логика: санкции дают результат, потому что мешают тем, против кого нацелены, вести дела с американскими гражданами и финансовыми институтами. Они полностью отрезают их от самой крупной в мире экономики от самого важного финансового центра. Если Вашингтон будет использовать свою власть и силу праздно и вхолостую, сказал Лью, другие страны станут искать партнеров за пределами США, что ослабит устрашающий эффект санкций.

Похоже, что исполнительная и законодательная ветви власти проигнорировали слова Лью. После его выступления Соединенные Штаты вновь ввели обширные санкции против Ирана. С 6 августа начали действовать ограничения на иранские операции с валютой, на торговлю самолетами и запасными частями для автомашин. США также расширили карательные санкции против России и Венесуэлы и начали кампанию мощного экономического давления на Северную Корею. После неоднозначного саммита Дональда Трампа с российским президентом Владимиром Путиным в Хельсинки группа сенаторов из обеих партий предложила новый проект закона об ужесточении санкций против Москвы. Чтобы наказать Турцию, арестовавшую американского пастора Эндрю Брансона (Andrew Brunson), администрация ввела правозащитные санкции против турецких руководителей.

Сегодня политические руководители не только все чаще применяют санкции. Они также рассматривают все более радикальные и жесткие меры, реже и реже обращая внимание на их недостатки. В своем самом эффективном виде санкции являются продуктом многосторонних усилий по решению четко обозначенных и касающихся всех проблем глобальной безопасности. Сегодня они становятся отражением резкого недовольства со стороны изолированной Америки и все чаще служат узкопартийным внутренним приоритетам. Это безответственный подход, который вполне может свести на нет результативность столь действенных инструментов.

В прошлом, когда руководство в Вашингтоне прибегало к санкциям, которые впоследствии давали эффект, оно тесно взаимодействовало с союзниками и международными организациями, вводя новые санкционные меры. Так, в 2014 году Соединенные Штаты и Европейский Союз совместными усилиями постарались свести к минимуму побочные издержки для своих экономик от российских санкций, которые были введены в ответ на карательные меры Запада в связи с украинским кризисом. Такие совместные действия в международном масштабе не просто обеспечивают сохранение норм и альянсов - они придают санкциям реальную действенность и эффективность. Когда Соединенные Штаты и Европа в 2012 году совместно ввели нефтяные санкции против Тегерана, это привело почти к двукратному сокращению нефтяного экспорта из Ирана. С марта 2012 по март 2014 года благодаря этим мерам ВВП Ирана сократился на девять процентов, что в итоге вынудило Тегеран сесть за стол переговоров.

Новое увлечение Америки односторонними санкциями сегодня ставит под угрозу ее многолетние отношения с союзниками. Когда администрация Трампа вышла из иранской сделки, ЕС в ответ внес поправки в закон, запрещающий европейским компаниям соблюдать некоторые американские санкции. В итоге Соединенные Штаты не только потеряли полезного и услужливого партнера, но и вставили палки в колеса своей собственной программе. Сегодня США требуют от ведущих партнеров Ирана, таких как Индия и Китай, исполнять новые санкции, а сами погрязли в трансатлантической междоусобице, действуя по принципу око за око, зуб за зуб.

Есть и еще одна серьезная проблема с применением санкций в сегодняшних условиях. США видят в них самоцель, а не средство достижения цели. Санкции предназначены для того, чтобы заставить противника сесть за стол переговоров. Когда санкции достигают своей цели, их надо отменять. А если атаковать каждую внешнеполитическую проблему залпами из санкций, они будут становиться все более косными, и снять их будет гораздо труднее. Если раньше политические руководители четко излагали условия снятия санкций, то сейчас американские официальные лица вводят санкции одну за другой за каждое мнимое прегрешение.

Вспомним американские санкции, введенные против России за ее действия на Украине. Эти меры начали действовать в 2014 году. Но год спустя американские власти стали увязывать снятие санкций с выполнением Москвой условий мирного соглашения Минск-2, в котором изложена целая серия шагов, включая прекращение огня, отвод тяжелого оружия с линии фронта и реинтеграцию сепаратистских регионов. Напряженность в отношениях с Кремлем нарастает, и цели санкций начинают плодиться как мухи. Когда администрация Трампа в апреле 2018 года ввела санкции против ведущих российских олигархов, Министерство финансов добавило к своему первоначальному перечню претензий по поводу Украины целый список жалоб, в том числе связанных с российской поддержкой Асада в Сирии, с вмешательством Москвы в выборы и с ее злонамеренной деятельностью в киберпространстве.

Безусловно, все эти действия требовали ответной реакции со стороны США, но они привели к постепенному расширению целей санкций. Санкции дают наилучший результат тогда, когда носят узкий и целенаправленный характер и когда привязаны к четким и ясным требованиям. Такой подход с наибольшей вероятностью приводит к практическим договоренностям. Турция стала для Вашингтона новым экзаменом на соблюдение санкционной дисциплины. Пока администрация обозначила вполне конкретную цель: освобождение Брансона. Но будет ли она придерживаться этой установки, и снимет ли санкции в случае достижения их целей? Или она поддастся искушению от успеха санкций и поставит новые цели, скажем, противодействие усиливающемуся авторитаризму президента Реджепа Тайипа Эрдогана?

Последние примеры не внушают оптимизма. Постоянно расширяя свои требования, Соединенные Штаты создают впечатление, что договоры они ведут недобросовестно, и что вместо попыток добиться дипломатического разрешения спора они просто стараются наказать объект санкций. В списке госсекретаря Майка Помпео из 12 пунктов о перезагрузке отношений с Тегераном к каждой санкционной программе привязано так много целей, что как механизм урегулирования конфликтов данные меры становятся бесполезными.

Внутренняя политика тоже наносит вред санкционному курсу. Конгресс обычно видит в этих мерах хороший способ отнять у исполнительной власти контроль над внешней политикой. И демократы, и республиканцы в конгрессе используют санкции против России для набора очков против президента (правда, у каждой из сторон при этом имеются свои собственные узкопартийные соображения). Сейчас демократы наверняка используют этот сценарий, проталкивая санкции против Северной Кореи. Например, когда закончилась встреча в Сингапуре с участием северокорейского лидера Ким Чен Ына, они предложили целый ряд мер, скажем, поставили снятие санкций в зависимость от голосования в сенате по договоренностям между Трампом и Кимом. Похоже, такими действиями они хотят связать президенту руки и создать впечатление, что он чрезвычайно слаб.

Чем труднее отменять санкции, тем больше шансов на то, что они укоренятся в качестве постоянной политики. Если страны и компании начинают смотреть на некоторые санкционные программы как на новую норму, они могут осуществить определенные постоянные корректировки, понижающие результативность американских санкций. У них даже может возникнуть мысль о том, что антироссийские и антииранские санкции - это в большей степени постоянное неудобство, чем неотложный кризис. Так, французский энергетический гигант "Тоталь", столкнувшись с американскими санкциями, воспользовался китайским финансированием для строительства в России завода по сжижению газа. Тем самым он уклонился от американских ограничительных мер. В будущем "Тоталь" станет все меньше опасаться угроз санкций из Вашингтона.

Поскольку американские санкции существенно ограничивают экономическую активность в тех или иных областях, они способствуют возникновению партнерств по расчету. Россия и Венесуэла, оказавшиеся под прицелом американских санкций, укрепляют инвестиционные отношения между собой. Слышны даже разговоры о том, что Москва помогла Каракасу создать криптовалюту с целью обхода санкций. Если конгресс ограничит возможности администрации Трампа по заключению соглашения с Пхеньяном, Китай наверняка пойдет на расширение торговли с Северной Кореей, так как санкции будут все меньше казаться временной тактикой и все больше постоянным состоянием дел. Все новые страны и фирмы будут брать пример с "Тоталь", чтобы уклониться от карательных мер Америки. Постепенно ослабляя воздействие американских санкций, они найдут в Пекине готовых дружить партнеров. Временные меры по уклонению от санкций могут даже привести к возникновению коалиций между теми, кто подвергся этим карательным действиям. Начнут формироваться целые экосистемы из таких стран и компаний, которые будут действовать свободно, смирившись со своим статусом наказанных и приспособившись к нему.

Совершенствование американского подхода к санкциям в конечном счете будет зависеть от политического руководства и от его способности лучше понять принимаемые меры. Но весьма сомнительно, что ему хватит политической воли, чтобы сделать это в ближайшее время.