Оптимизация структуры акимата Алматы, или почему от перемены мест слагаемых сумма не меняется
Д.Ашимбаев: Как не реформируй структуру, всегда возникают какие-то важные вопросы, для решения которых нужны новые структуры

Алматы. 23 января. КазТАГ – Тулкин Ташимов

Проведенный на днях первый этап оптимизации структуры акимата Алматы дал свои плоды: вместо 24 управлений осталось 13, упразднили пять управлений, девять управлений объединили в четыре, а 12 управлений переформатировали. Также в акимате пообещали сократить управленческий состав городских управлений на 13% и довести размер заработной платы начальника управления до Т600 тыс. в месяц.
При этом сама оптимизация напоминает набившее оскомину простое арифметическое правило – от перемены мест слагаемых сумма не меняется. Давайте проведем простую математическую операцию – суммируем числа 9, 3 и 1 в уже заданной последовательности 9+3+1. Как правило, многие, чтобы упростить задачу, сначала прибавляют к девяти один и только потом добавляют три. Можно и по-другому. Но в каком бы порядке это не делали, итог общеизвестен – 13.
Вот примерно то же самое и произошло на днях в акимате южной столицы.

В чем истинная суть явления
Многие возразят по поводу приведенной математической операции и добавят, что в результате оптимизации в акимате Алматы из 24 управлений осталось 13. "Не сходится". Отвечу, да, верно, количество управлений сокращено, структура изменена, но очевидно это просто замена одних вывесок на другие.
Почему?
Для начала экскурс в историю.
Так, известный казахстанский политолог Данияр Ашимбаев отметил, что "структура акиматов довольно часто подвергалась изменениям".
"Одно время туда перешли бывшие управления горисполкома, а в 90-х годах в Казахстане была предпринята попытка унификации. Тогда на уровне правительства прописали типовую структуру областного, городского и районного акиматов. Все это потом благополучно просуществовало до 2015 года", - отметил он.
И только потом, продолжил политолог, полномочия по структуре передали самим акиматам, чтобы они ее строили согласно собственной производственной необходимости.
"Понятно, что у каждого регионального акимата свой круг вопросов, свои нужды и свое видение собственной структуры. Где-то нужно объединить культуру со спортом, культуру с языковой политикой, туризм со спортом, а где-то иметь их в виде отдельных подразделений", - подчеркнул Д. Ашимбаев.
В акимате Алматы так и поступили.
Как заявила 16 января в ходе внеочередной сессии маслихата заместитель акима Алматы Асель Жунусова, управление внутренней политики, управление молодежной политики и управление по делам религий объединили в управление общественного развития, управление государственного архитектурно-строительного контроля (ГАСК) и управление по контролю за использованием и охраной земель – в управление градостроительного контроля, управление государственной инспекции труда и миграции и управление занятости и социальных программ – в управление социального благосостояния, управление предпринимательства и индустриально-инновационного развития и управление сельского хозяйства и ветеринарии – в управление предпринимательства и инвестиций.
По идее, любые бюрократические структуры в своей сказке "Помпадуры и помпадурши" красиво описал Михаил Салтыков-Щедрин: "Нынче довольно много развелось таких бюрократов. Начальники неутомимо стараются о том, чтобы окружить себя молодыми людьми, которые бы имели отчетливое понятие об английском проборе и показывали в приемах грацию. Это, по мнению их, возвышает администрацию, сообщая ей известного рода шик".
Не знаю, как с "шиком" в наших акиматах, но оптимизация продиктована острой необходимостью, в первую очередь, регулярно прореживать ряды таких вот "молодых людей".
В свою очередь директор Института современного государственного развития (Россия) Дмитрий Солонников уверяет, что "сегодня мы часто видим ситуацию, когда в ходе реформ структур управления сокращаются непосредственные исполнители, руководящие структуры нижнего и среднего звена, но у топ-менеджеров при этом растут зарплаты, и их общее количество не уменьшается".
Это как раз к тому, что должна вырасти зарплата начальников управлений. А с декабря 2018 года зарплату госслужащих, как отметила А. Жунусова, привязали к фактическому результату. Это означает, что руководители будут получать столько, сколько надо (если бы еще точно знать, сколько на самом деле им надо), а подчиненные сядут на подножный корм. Причем, сам размер "подножного корма" будет зависеть от субъективного фактора – отношения начальника к тому или иному своему подчиненному.
Уловили, к чему веду?

Круговорот воды в природе
В принципе, нет ничего проще, чем охарактеризовать происходящие с завидным постоянством оптимизации – круговорот воды в природе. Как раз в природе – это процесс естественный и постоянный, тогда как в бюрократической структуре он тоже постоянный, но при всем при том по деньгам затратный, а по факту – бесполезный.
Понятно, что старт любой оптимизации дает глава структуры, недовольный ее низкой эффективностью. Случай с акиматом Алматы сложно назвать исключением. И потому весьма вероятно, что главу городской администрации Бауыржана Байбека никак не устраивает то, с какой отдачей работают его подчиненные.
И это, согласитесь, вполне объяснимо.
Но чем крупнее и сложнее хозяйство, тем больше в нем происходит необъяснимых вещей.
"Время от времени в структуре управления возникает путаница. Например, земельными вопросами занималось не только управление соответствующего акимата, но и агентство по управлению земельными ресурсами. Естественно, подобное дублирование ничего, кроме проблем в управлении, не создает", - подмечает Д. Ашимбаев.
Ничего экстраординарного, отмечает эксперт, в оптимизации структуры акимата Алматы не видно.
"Обычная рутинная работа в попытке усовершенствовать систему управления городом. Говорить о том, что реформа окончательная, тоже довольно сложно. За последние годы в Казахстане принято столько типовых структур акиматов и потому гарантировать, что не будет принята очередная, весьма проблематично", - делится сомнениями Д. Ашимбаев.
Нужно признать, что в словах эксперта есть большая доля истины. Могу, конечно, ошибаться, но только на моей памяти типовую структуру акиматов меняли согласно правительственным постановлениям три раза – в 2004, 2009 и 2013 годах. Столь частые пертурбации могут свидетельствовать лишь об одном: центр не испытывает никакого удовлетворения от работы органов власти на местах. Причем, неудовлетворенность носит хронический характер. И только поэтому понять, когда властям понадобится в очередной раз поменять типовую структуру акиматов, не представляется возможным.
Тот же Д. Солонников попытался ответить, почему возникла необходимость сократить управленческий состав городских управлений на 13%.
"Есть два реальных повода проводить такую реорганизацию. Первая – это увеличение производительности труда за счет внедрения новых технологий, методик и современных средств производства. Тогда с тем же объемом задач начинает справляться меньшее количество исполнителей. Их и их непосредственных начальников сокращают, а вся система продолжает работать в прежнем режиме. Вторая – это сокращение функционала, необходимого к исполнению. Сокращая набор обязанностей бюрократического аппарата естественно говорить и о сокращении его численности. При этом опять же высшее руководящее звено, отвечающее за стратегию, а не тактику, может остаться в прежнем составе", - предполагает эксперт.
Насколько многие помнят, никаких прорывных технологий работы с населением и существенного увеличения производительности труда сотрудников акимата Алматы в последние годы не наблюдалось. Что же касается сокращения функционала, то и здесь не все так просто. В связи с коренной реконструкцией городской инфраструктуры, инициированной и осуществляемой Б. Байбеком, новых задач (ту же проблему платных и бесплатных парковок в черте города) стало уж точно не меньше.
В данной связи утверждение Д. Ашимбаева, что "как не реформируй структуру, всегда возникают какие-то важные вопросы, для решения которых нужны новые структуры" как никогда актуально.
Вспомните, предлагает эксперт, как открывали в свое время агентство по регулированию естественных монополий, агентство по защите конкуренции и агентство по защите прав потребителей.
"Было много слов по поводу того, что они жизненно необходимы. Организовали. Что с ними потом произошло? Теперь все эти три агентства находятся внутри одного комитета в структуре министерства национальной экономики", - подчеркнул Д. Ашимбаев.
Вот примерно такие же процессы сейчас идут в акимате Алматы.
Если попробовать вычленить общий тренд, то, как утверждает эксперт, "сначала полномочия по тем или иным вопросам концентрируются, условно говоря, в областном акимате, затем, когда вдруг посчитают, что их стало слишком много, передают в городские и районные акиматы.
"Потом, когда посчитают, что полномочий слишком много в городских и районных акиматах, их снова передают в областной акимат", - уверен Д. Ашимбаев.
Вот так и живет изо дня в день любая бюрократическая структура.

Бюрократия склонна к полноте
Согласно универсальным законам бюрократии, любая подобная структура склонна к полноте. Начиная путь стройной и спортивной, со временем она обрастает нужными и ненужными ответвлениями, а накануне очередного цикла оптимизации уже напоминает боксера-тяжеловеса, у которого вместо мышц жирок.
В общих чертах с данным утверждением согласен и Д. Ашимбаев. По его оценке, "сам по себе аппарат управления склонен к раздуванию".
"Так, центральные органы начинают плодить под себя территориальные органы. И этот процесс расширения может происходить до тех пор, пока не включится кнопка предохранителя. Тогда вновь включают процесс оптимизации. А после оптимизации снова начинается новый рост структур. Посмотрите на наше правительство. Некоторые из министерств за годы независимости уже создавались по два-три раза. Так что все возможные комбинации так или иначе уже опробованы. По различным ведомствам в том или ином виде "гуляют" инвестиции, спорт, культура, языковая политика", - высказал свою точку зрения эксперт.
Если судить о работе центральных и территориальных органов с точки зрения обычного обывателя, то до полного удовлетворения, как представляется, дистанция огромного масштаба. По разделяемому широкими массами мнению, они до сих пор действуют, мягко говоря, неуклюже, часто наобум по причине приблизительного понимания стоящих перед ними задач. Очевидно мало кто верит, что после очередной оптимизации они вдруг начнут действовать результативнее.
Хотя к проблеме оптимизации можно подойти и с другого ракурса. Например, с точки зрения корыстного интереса. По мнению Д. Солонникова, "если нет инноваций на производстве, нет сокращения обязанностей, но на содержание прежнего штата уже нет средств, тогда и начинается оптимизация и реорганизация, никак не улучшающие качество работы".
"С тем же объемом задач и теми же средствами предлагается справляться меньшему количеству работников. Результат явно страдает, но есть повод поговорить о соответствии новым условиям, и повысить на таком фоне зарплаты избранным начальникам", - полагает Д. Солонников.
Когда в ходе внеочередной сессии маслихата Алматы Б. Байбек заявил, что "новая организационная структура акимата полностью соответствует тому общественному запросу, который сегодня сформировался в городе – это и необходимость улучшения экологии, и обеспечение безопасности, и потребность в комфортной инфраструктуре, новых общественных пространствах с сохранением исторического облика города" у некоторых моих сограждан возникли вполне даже уместные параллели.
У меня, кстати, тоже.

А был ли мальчик?
Это устойчивое выражение русского языка означает сомнение говорящего в самом факте существования предмета обсуждения. На всякий случай напомню, что предмет обсуждения – оптимизация структуры акимата Алматы.
Между тем, отметил Д. Ашимбаев, "так как оптимизация правительства, областных, городских и районных акиматов происходит зачастую спонтанно, то понять, кто, чем и почему занимается, крайне сложно". Возможно, аким города Б. Байбек легко ориентируется внутри своего довольно большого хозяйства, и точно знает, чем конкретно будет заниматься, например, управление городской мобильности, управление энергоэффективности и инфраструктурного развития и управление комфортной городской среды. Однако нельзя исключить и то, что временами и ему будет крайне сложно во всем этом нагромождении полномочий управлений разобраться.
И потом, когда в акимате г. Алматы говорят о сокращении аппарата, уверен Д. Ашимбаев, значит, есть в его структуре ряд свободных вакансий, которые и "пойдут под нож". Причем, эксперт четко прояснил и механизм появления свободных вакансий.
"За последние годы количество госорганов в Казахстане довольно сильно сократилось. Одновременно снизился и уровень принимаемых решений. Так, регулированием естественных монополий занималось соответствующее агентство, сейчас это управление в составе комитета при министерстве национальной экономики. Естественно, уровень принятых решений данной структуры намного ниже, чем было прежде. Понятно, что чем ниже уровень, тем ниже зарплаты работников. И потому на некоторые довольно важные позиции никто не идет работать", - уточнил Д. Ашимбаев.
Такого рода процессы регулярно происходят и на уровне территориальных акиматов, чем в конце концов можно и объяснить наличие свободных вакансий.
При этом далеко не всегда акиматы даже после очередной оптимизации способны хоть как-то себя проявить.
"И здесь возникает вопрос временного лага. Вот, оптимизировали структуру акимата, дайте ей два-три года, чтобы она показала свою эффективность. Как правило, оптимизации происходят чаще, чем в два-три года, поэтому какую структуру не создавай, она просто не успевает хоть что-то показать", - сетует эксперт.
С этим, заметьте, нельзя не согласиться.
Другим же фактором, в силу которого оптимизация в Казахстане превратилась в некое подобие кампанейщины, является весьма острый дефицит профессиональной компетентности. Если попробовать адаптировать к современности устойчивое выражение "чем дальше в лес, тем больше дров", то получится "чем больше проходит времени, тем ниже уровень компетентности".
Тогда как, по мнению Д. Ашимбаева, нужно просто "грамотно распределить имеющиеся кадры и имеющиеся бюджетные ресурсы".