Санкционный суверенитет. Получается ли у ЕС защитить Иран от американских санкций

Ядерная проблема Ирана

Никита Смагин

Несмотря на европейское заступничество, положение Ирана остается незавидным. Все более актуальным становится вопрос, хватит ли у Тегерана сил, чтобы дождаться необходимых перемен. Экономическая ситуация ухудшается, а активная часть населения склонна винить в проблемах не США, а собственную власть. При этом Трамп может избраться и на второй срок, и тогда долгожданная смена американского курса будет отложена как минимум на четыре года. Но даже если в США будет новый президент, то зачем ему отменять санкции, если Иран и так выполняет условия сделки?

Крупнейшие европейские страны по-прежнему не хотят присоединяться к американским санкциям против Ирана и не теряют надежды спасти ядерную сделку, из которой президент Трамп вышел весной прошлого года. Ни французский, ни немецкий министры иностранных дел не приехали на конференцию по Ирану, которую США сейчас проводят в Польше. Наоборот, в конце января Франция, Германия и Великобритания объявили об учреждении компании INSTEX, которая должна стать аналогом SWIFT и обеспечить международную торговлю с Ираном в обход американских санкций. Европейцы сделали важный шаг на пути сохранения ядерной сделки, который покажет, насколько Европа способна проводить независимую от США санкционную политику. Однако Иран может не дождаться положительного эффекта от этой инициативы.

Тактическая победа Трампа

Хотя Европа выступила единым фронтом против решения Трампа выйти из ядерной сделки с Ираном, дальнейшие события показали, что пока Евросоюз мало что может противопоставить гегемонии США. Заявления, что Вашингтон не сможет в одностороннем порядке изолировать Тегеран, во многом опровергнуты.

Несмотря на недовольство почти всего мирового сообщества, Трамп быстро и в одиночку сумел добиться почти такого же эффекта от антииранских санкций, какой был при администрации Барака Обамы, собиравшей для давления на Тегеран широкую международную коалицию. Почти все крупные европейские компании покинули иранский рынок, а система SWIFT под давлением США отключила Иран, хотя формально не была обязана подчиняться требованиям Вашингтона. Кроме того, Вашингтону уже удалось снизить экспорт иранской нефти в два раза с перспективой дальнейшего сокращения.

Противники выхода из ядерной сделки утверждают, что тактический успех Трампа в отношении Ирана наносит ущерб долгосрочным интересам США: уменьшается доверие к Вашингтону, озлобляются союзники, меняется отношение к американцам со стороны крупных финансовых компаний. Все это негативно скажется на влиянии США в мире в долгосрочной перспективе. Однако такие доводы вряд ли всерьез берутся в расчет Трампом и его командой.

Европейский суверенитет

Европейский бизнес, который не горел желанием вступать в борьбу с США, сразу поставил под сомнение амбициозный план Европы по противостоянию американским санкциям. Тем не менее ведущие страны ЕС, болезненно воспринявшие односторонние шаги Вашингтона, не собирались сдаваться. Локомотивом антиамериканских действий стала Франция. В мае 2018 года, вскоре после выхода Трампа из ядерной сделки, французский министр финансов Брюно Ле Мэр заявил, что "Европа больше не может продолжать подчиняться каждому американскому решению". В результате именно французское Казначейство сыграло решающую роль в создании INSTEX, активно сотрудничая с французским, немецким и английским МИДами, а также Еврокомиссией.

Столь глубокие расхождения с США по иранскому вопросу заставили европейцев в принципе задуматься о собственной финансовой самостоятельности. В декабре Еврокомиссия опубликовала доклад "На пути к усилению международной роли евро", где санкции против Ирана и "недавние вызовы нормативным международным отношениям и торговле" были названы главными основаниями для более самостоятельного экономического курса.

Помимо Франции, решительный настрой продемонстрировала и Германия. 23 января в Давосе Ангела Меркель говорила, что сила американских санкций против Ирана основана на финансовой мощи и Европе "нужно быть сильной экономически, чтобы заявить о себе".

Формально антиамериканские меры поддержал и Лондон. Однако занятая выходом из ЕС Великобритания куда слабее мотивирована участвовать в общеевропейских проектах, поэтому ее солидарность скорее формальная.

Новый финансовый канал связи Европы с Ираном рассматривается многими как первый шаг на пути к европейскому суверенитету. Даже если его функционал будет весьма ограниченным, он может стать важным прецедентом, способным положить начало новому этапу взаимоотношений Европы и Америки. Недаром бывший сотрудник Госдепартамента Джаррет Бланк в своей статье предупреждает, что благодаря появлению этого механизма европейцы получат важный опыт, который может быть использован в дальнейшем в ущерб интересам США.

Иранская дилемма

Однако такое упорное сотрудничество Европы с Ираном по ядерной сделке еще не означает, что соглашение автоматически устранило все противоречия между сторонами по другим вопросам. Наоборот, к концу 2018 года отношения Тегерана и ЕС достигли наивысшего за последние годы напряжения.

Главным источником проблем стали покушения на иранских оппозиционеров на территории Европы. В июне в Бельгии задержали нескольких иранцев по обвинению в том, что они планировали устроить взрыв на проходившей во Франции встрече запрещенной в Иране организации "Моджахеды иранского народа". В октябре полиция Дании обвинила иранские спецслужбы в попытке организовать на датской территории нападение на лидера сепаратистской группировки Арабское движение борьбы за освобождение Ахваза. Наконец, в январе 2019 года МИД Нидерландов объявил, что обладает доказательствами причастности спецслужб Ирана к убийствам иранских оппозиционеров в Алмере и Гааге в 2015 и 2017 годах.

Иранские власти отрицают обвинения, указывая, что им ни к чему проводить настолько рискованные операции в столь ответственный момент. Этот аргумент во многом справедлив, но не стоит забывать, что иранские спецслужбы далеко не полностью подчиняются правительству, поэтому покушения могли быть организованы без всякого одобрения президента Рухани и его команды. Закрытые структуры принимают решения, руководствуясь собственной логикой, зачастую малопонятной для стороннего наблюдателя. Так что не исключено, что в глазах иранских силовиков задача наказать оппозиционеров в Европе могла перевесить риски от возможного провала ядерной сделки.

К тому же именно иранские спецслужбы больше всего наживаются на непрозрачных схемах, позволяющих Ирану обходить санкции. Поэтому обострение отношений с ЕС, позволяющее эти санкции сохранить, вполне может отвечать их финансовым интересам.

Кто бы ни стоял за преступлениями, они стали важным фактором ирано-европейских отношений, особенно на фоне похожих историй со Скрипалем и Хашогги. Все вместе это воспринималось как новая тенденция в поведении авторитарных режимов – убивать политических оппонентов по всему миру.

Европа должна была дать решительный ответ. В результате 9 января 2019 года ЕС впервые с 2015 года ввел новые санкции против Ирана. Они были во многом символическими, но показательными – европейцы не намерены терпеть убийства на своей территории.

Также не сдвинулись с мертвой точки ирано-европейские консультации по вопросам региональной политики Тегерана и его ракетной программы. Страны ЕС требуют от Ирана уступок по этим вопросам, но Тегеран возражает, что обе темы являются базовыми факторами безопасности страны, и не желает идти на компромиссы.

Иранцы до сих пор не получили все обещанное за уступки по ядерному вопросу, поэтому новые переговоры кажутся им бессмысленными. Диалог на этом направлении близок к тупику. 25 января глава МИД Франции Жан-Ив Ле Дриан заявил, что готов ввести новые санкции против Ирана, если не будет прогресса на переговорах по иранской баллистической программе.

Тем не менее углубляющиеся противоречия пока не мешают европейцам оставаться последовательными сторонниками ядерной сделки. Этот вопрос вывели в отдельный кейс, который рассматривается изолированно от остальной политики Ирана. Обвинения в убийствах, санкции против иранских спецслужб, угрозы ввести новые ограничения в ответ на ракетную программу Тегерана – все это сопровождается низменной формулировкой: этот вопрос никак не связан с ядерной сделкой, и мы остаемся полностью приверженными ее выполнению.

Чтобы подорвать европейское единство, Вашингтон пытается перетянуть на свою сторону хотя бы периферийные и наиболее проамериканские страны ЕС. Самый яркий пример – нынешняя конференция по Ирану, которая неожиданно проходит в Польше. Но пока этот метод не предвещает серьезных успехов.

Такое упорство в защите ядерной сделки показывает, насколько важным стал иранский кейс для европейцев. Поэтому было понятно, что рано или поздно ЕС сумеет создать обещанный финансовый механизм для расчетов с Ираном. Но простого появления INSTEX еще мало, куда важнее – будет ли этот канал реально функционировать или останется формальной мерой, символизирующей суверенитет Европы.

Тегеран в тупике

Несмотря на европейское заступничество, положение Ирана остается незавидным. Иранская элита все больше теряет веру в способность Европы обеспечить экономические интересы страны, но никакого запасного варианта у Тегерана нет. Выход из ядерной сделки не даст ничего, только еще больше изолирует иранскую экономику, поэтому с рациональной точки зрения ущербный договор все же лучше его отсутствия.

Тегеран может выйти из ядерной сделки, только если эмоции возобладают над разумом, что возможно, но маловероятно. Пока Иран сохраняет выжидательную позицию – цепляется за имеющиеся возможности, надеясь переждать президентство Трампа.

Создание INSTEX – положительный шаг для Ирана, но всех последствий санкций он не отменит. Уже сейчас аналитики сходятся во мнении, что INSTEX не cможет стать полноценной заменой SWIFT. Фактически им могут воспользоваться только те компании, которые не имеют дел с США и не используют американский доллар. Поэтому, скорее всего, механизм будут использовать исключительно для гуманитарной торговли – обеспечения Ирана продовольствием и лекарствами. Эти товары не попали под санкции США, но отключение от SWIFT сделало невозможным их оплату.

Также пока не до конца ясно, начнет ли механизм функционировать. Прежде всего, аналогичная INSTEX структура должна быть учреждена в Иране. Для этого Тегерану необходимо привести свое законодательство в соответствие с рекомендациями межправительственной Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег. Только после того, как эти требования будут выполнены и все технические и правовые аспекты, которые продолжают согласовывать европейцы, будут улажены, механизм сможет начать работу.

Эти шаги требуют не только времени, но и политической воли. Глава судебной власти Ирана Али Лариджани уже назвал выдвинутые условия "унизительными" и заявил, что Тегеран никогда их не примет. В тот же день глава МИД Мохаммад Джавад Зариф, напротив, высказался за скорейшее выполнение требований. Таким образом, борьба иранских консерваторов с прореформистским кабинетом президента Рухани может серьезно осложнить запуск INSTEX. А решающее слово, как обычно, будет за духовным лидером.

Тем временем все более актуальным становится вопрос, хватит ли у Тегерана сил, чтобы дождаться необходимых перемен. Экономическая ситуация ухудшается, а активная часть населения склонна винить в проблемах не США, а "некомпетентную и коррумпированную власть". При этом Трамп может избраться и на второй срок, и тогда долгожданная смена американского курса будет отложена как минимум на четыре года. Но даже если в США будет новый президент, то зачем ему отменять санкции, если Иран и так выполняет условия сделки?

В долгосрочной перспективе INSTEX и европейская позиция по иранской проблеме могут стать важным прецедентом, подрывающим лидирующие позиции США в мире. Новый финансовый механизм может стать способом обхода американских санкций для многих стран мира. Иран тогда остается в ядерной сделке и приобретает статус надежного партнера, превращаясь в глазах мировой общественности из изгоя в жертву американского волюнтаризма. Но сегодня Тегерану от такой перспективы легче не становится. Даже если режиму удастся устоять, годы в условиях жесточайших ограничений закончатся еще не скоро, лишая страну шансов на нормальное развитие.