Почему никто из министров так и не ушел в отставку из-за проворовавшихся подчиненных?

Уже десять лет в Казахстане пытаются заставить политических госслужащих расплачиваться за коррупционные преступления, совершенные их подчиненными, а все как с гуся вода. Министры и акимы настолько крепко прикипают к своим креслам, что такая "мелочь", как разгул взяточничества и распил бюджета во вверенных им епархиях, не в состоянии выколупать их оттуда. Удастся ли новому президенту Касым-Жомарту Токаеву изменить ситуацию? Большой и жирный вопрос.

Должны, да не обязаны

Не так давно глава государства, на тот момент еще не избранный, в ходе совещания с руководителями государственных органов по вопросам противодействия коррупции заявил: "Никто не может быть выше закона. Первые руководители, как в центре, так и на местах, будут отвечать за своих подчиненных, уличенных в коррупции. При этом нужно принимать меры не постфактум, а выработать комплексные и системные предупредительные механизмы". И добавил: "Если мы серьезно хотим искоренить коррупцию, то, по моему убеждению, руководители госорганов должны подавать в отставку в случае коррупционных преступлений своих подчиненных. Принять или не принять отставку – это прерогатива главы государства, но заявление об отставке – обязательная мера. Таково мое видение антикоррупционного курса власти на среднесрочный период".

Ключевое слово в этом спиче – "должны". Но обязаны ли?
Мировая практика изобилует примерами подобных громких отставок. Например, несколько лет назад бывший премьер-министр Чехии Петр Нечас ушел "по собственному" после того, как прокуратура заподозрила его соратников в коррупции. Можно вспомнить и турецкий прецедент, когда сразу три министра – экономики, внутренних дел и экологии – добровольно расстались со своими постами, когда их отпрысков задержали по подозрению во взяточничестве при проведении государственных тендеров. Да что там дела минувших дней… Буквально полмесяца назад в отставку подал австрийский канцлер Себастьян Курц, и случилось это после того, как его "правая рука" Хайнц-Кристиан Штрахе был обнаружен на видеозаписи вместе с некоей русской предпринимательницей, которая обещала ему поддержку в обмен на покупку одного из СМИ.

Казалось бы, и мы не лыком шиты – вон министр национальной экономики Руслан Даленов тоже пообещал сложить с себя полномочия после вступления в законную силу приговора в отношении директора департамента МНЭ Асланбека Джакупова, обвиненного в мошенничестве. Не исключала для себя такого исхода и лишившаяся в четверг поста министра образования Куляш Шамшидинова, заместителя которой Эльмиру Суханбердиеву подозревают в злоупотребления должностными полномочиями, получении взятки и незаконном участии в предпринимательской деятельности. Но весьма сомнительно, что эти политические госслужащие либо какие-то другие покажут пример для подражания остальным своим коллегам. А если даже они и решатся на добровольное "харакири", не факт, что мы не увидим их на аналогичных постах где-то еще.

Чем дольше сказка сказывается, тем дольше дело делается

У идеи закрепления персональной ответственности первых руководителей за коррупционные проступки их подчиненных долгая история. Уместно будет вспомнить, что одним из первых ее высказал сенатор Оралбай Абдыкаримов, возглавлявший тогда республиканский общественный совет по борьбе с коррупцией при партии "Нур Отан". На дворе стоял 2010 год. "Каждый руководитель государственного органа будет обязан подать заявление об отставке в случае совершения коррупционного преступления его непосредственным подчиненным", - говорил он и уточнял: "Эта норма должна быть закреплена законодательно".

Однако несмотря на то, что инициатива была поддержана главой государства, который в последующие годы неоднократно заявлял о необходимости ее законодательного оформления, некий прогресс стал наблюдаться только в 2013 году. Тогда и "Нур Отан" представил общественности свою формулировку данной нормы, и возглавлявший Агентство по делам госслужбы Алихан Байменов активно педалировал этот вопрос. Как следствие, в "Положение о порядке прохождения государственной службы" указом президента был внесен пункт следующего содержания: "Политические государственные служащие, являющиеся руководителями государственных органов, акимами, подают в отставку в случае совершения коррупционных преступлений подчиненными государственными служащими, занимающими руководящие должности, назначенными ими, в отношении которых имеется вступивший в законную силу обвинительный приговор суда".

Но серии громких отставок не последовало, несмотря на то что страну, как и прежде, сотрясали коррупционные скандалы. Эта норма почти три года, по сути, мертвым грузом пролежала в теле президентского указа – на практике ее ни разу не применили. Получилась яркая иллюстрация притчи об ишаке и падишахе. Первым "сдох" указ. В декабре 2015 года он утратил свою силу, и вместо него приняли другой – "О некоторых вопросах прохождения государственной службы", а в нем о персональной ответственности министров и акимов не было сказано ни слова.

Попытку реанимировать данную норму предпринимал возглавлявший в то время Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции Кайрат Кожамжаров. Он неоднократно заявлял о готовности внести на рассмотрение парламента проект закона "О противодействии коррупции", в котором будет предусмотрена ответственность политических госслужащих за факты коррупции сотрудников возглавляемых ими министерств и ведомств. Но дальше разговоров дело так и не пошло. После чего проблема "по наследству" перешла к Алику Шпекбаеву, возглавившему агентство в самом конце 2017-го. И, надо сказать, именно при Шпекбаеве она решается более продуктивно.

После того как в марте прошлого года Елбасы в очередной раз дал (уже Шпекбаеву) поручение усилить персональную ответственность первых руководителей за "шалости" подчиненных, агентство разработало и внесло в мажилис законопроект "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам государственной службы и противодействия коррупции". А в феврале нынешнего года депутаты нижней палаты одобрили его в первом чтении. Однако законопроект все еще находится в стенах парламента – ожидается, что он будет принят до конца текущего года.

Казалось бы, дело осталось за малым – за внесением окончательных корректив, но, похоже, процесс снова может затормозиться. И дело тут не в чьем-либо противодействии, а в отсутствии четкого понимания того, что означает такая ответственность.

Абстракция вместо ответственности

Подходы в этом вопросе меняются, как перчатки. Тот же Оралбай Абдыкаримов перед тем, как прийти к выводу, что ответственность министров и акимов за проделки их подчиненных требует законодательного закрепления, какое-то время считал, что она, эта самая ответственность, должна проистекать из принципа добровольности. "Главное – это должно быть внутреннее состояние самого руководителя: если его непосредственный подчиненный попался на взятке, то он должен подать в отставку", - говорил он. И подобный подход казался вполне логичным, поскольку именно так эти вопросы решаются во всем цивилизованном мире, что считается "признаком функционирующей демократии", и не более того. Специального закона, регулирующего эти вопросы, в западных странах вряд ли существует. Но, видимо, потому, что мы не Европа, у нас и было принято решение о юридической фиксации. Однако опять же, даже оформившись в виде нормы законопроекта, в наших условиях она не приобрела логики.

Перед тем как направить законопроект на рассмотрение депутатского корпуса, сотрудники Агентства по делам государственной службы разъясняли, что в нем будут отражены два аспекта – ответственность политических и административных госслужащих за коррупцию их подчиненных. Первые должны будут подать в отставку только в том случае, если, допустим, на взятке попались сотрудники, назначенные непосредственно ими самими (либо назначенные по согласованию с ними) и только после соответствующего решения суда. Вторым же грозит дисциплинарная ответственность за коррупционные правонарушения сотрудников, находящихся в их непосредственном подчинении. Заместитель председателя агентства Айгуль Шаимова давала такой комментарий: "Поскольку речь идет о дисциплинарной ответственности, в соответствии с установленными требованиями законодательства будет проводиться служебная проверка. Обращу внимание: непосредственный руководитель, чьи подчиненные совершили коррупционные правонарушения, в случае подтверждения фактов о том, что была виновность их совместная, взаимная, будет нести персональную дисциплинарную ответственность за совершение его подчиненными коррупционных правонарушений".

В принципе, все вроде бы логично. Но только на первый взгляд.

Что касается административных госслужащих, то очень смущают слова о взаимной, совместной виновности в привязке к дисциплинарной ответственности. По логике, они, если такая виновность будет установлена, должны пойти по этапу за подчиненными, которым суд вынес приговор, а не рассчитывать на выговоры "высокого жюри". Что же касается ответственности министров и акимов за подчиненных, в трудоустройстве которых они сами принимали непосредственное участие… С одной стороны, эта мера не вызывает вопросов, но с другой, автоматически делит всех сотрудников госорганов на "своих" и "чужих", что, как минимум, не будет способствовать созданию здоровой обстановки в коллективах министерств и акиматов, а как максимум, грозит интригами и "переводом стрелок" на тех, за кого первый руководитель отвечать по закону не должен.

Впрочем, совсем недавно логику таких отставок в очередной раз решено было переиграть. На днях заместитель председателя Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции Олжас Бектенов заявил, что руководитель должен подать в отставку вне зависимости от того, кто назначал его подчиненного: "Он назначал или не назначал, представление вносил или не вносил… президент потребовал, чтобы все подавали в отставку. А уже принять или не принять - прерогатива главы государства. Он будет рассматривать, насколько этот политический руководитель был способен предотвратить данное коррупционное правонарушение, была у него возможность, он ли выдвигал этого человека. Президент будет принимать решение как руководитель страны".

Но такой подход рождает еще больше вопросов. Главный из них не так давно, общаясь с журналистами, озвучил министр юстиции Марат Бекетаев: "… Я же не могу залезть в голову другого человека и четко понимать, что у него там происходит. Если он вопреки всем моим словам и действиям пошел и совершил какое-то правонарушение, то тогда почему должен ставиться вопрос о моей ответственности?"

Этот подход был бы оправдан в двух случаях.

Первый – если бы главам министерств и акиматов при их назначении было предоставлено право полностью менять коллективы, формировать стопроцентно собственные команды, сообразно своим требованиям и предпочтениям. Но это нереально. Тут же обвинят в непотизме, кумовстве, да и принцип преемственности власти будет пущен коту под хвост.

Второй – если бы необходимость подать в отставку накладывалась на политического госслужащего не за единичный факт коррупционного правонарушения или преступления, а за уровень коррупции в госоргане в целом, когда под носом у первого руководителя воруют и берут взятки, а он и усом не ведет. Алик Шпекбаев, кстати, говорил о необходимости "установления обязательности принятия мер первыми руководителями по устранению причин и условий коррупции", и почему бы не прибегнуть к именно такой формулировке? В этой системе координат, в отличие от той, которую не могут выстроить уже десять лет, все предельно ясно и четко. "Если руководитель сам выявил факты коррупции и принял исчерпывающие меры по их недопущению и пресечению, то это не повлечет в отношении него никаких дисциплинарных взысканий, - уточнял Шпекбаев. - Но если такие факты выявлены компетентными органами и носят системный характер, то ответственность придется нести руководителю".

Впрочем, и тут есть свои нюансы. Чтобы руководитель был заинтересован в выявлении случаев коррупции в своей вотчине, его нужно как-то мотивировать, а наши правила игры этого не предусматривают. Если бы мы пошли хотя бы по примеру работы таможенной службы Сингапура, где при обнаружении факта коррупции, допущенного любым из сотрудников, на все четыре стороны отправляется весь коллектив, то, наверное, у каждого из чиновников срабатывал бы инстинкт самосохранения, заставляющий держать в узде не только себя, но и своих "товарищей".

Смущает в озвученной Бектеновым трактовке и роль президента. Нет, не то обстоятельство, что окончательное решение принимает исключительно глава государства (тут как раз без вопросов), а то, что механизмы принятия такого решения весьма туманны и абстрактны. Насколько президент будет физически способен досконально вникать в ситуацию с каждым министром и акимом, чье окружение запятнало свою репутацию? Как будет выявлять, имели ли они возможность предотвратить преступление? Будет ли в этих целях проводиться проверка, служебное расследование или все ограничится чистой интуицией? Ответов нет.

Да и сама постановка вопроса – подать в отставку, но не уйти с поста – девальвирует идею наделения политических госслужащих ответственностью за коррупционные нарушения их подчиненных. Тем более что даже в том случае, если отставка министра или акима будет принята президентом, нет оснований быть уверенными в этом, что эта же самая политическая фигура не всплывет в новом ведомстве или в соседней области на той же самой позиции.

Пока не будет внесена ясность во все эти вопросы, данная норма, даже будучи одобренной парламентом и утвержденной президентом, не станет реально работающим механизмом. Скорее, она будет играть роль палки для битья неугодных, избавиться от которых иными способами не представляется возможным.

Автор: Асель Омирбек