Реформа милиции в Кыргызстане: что нужно, чтобы она состоялась?
"Реформа милиции в Кыргызстане – процесс вялотекущий, но практически непрерывный. Общество сильно разочаровано, но все еще надеется на появление в Кыргызстане качественно новой милиции", – отмечает Анна Зубенко, эксперт по реформе правоохранительных органов, участница Школы аналитики CABAR.asia из Бишкека.

Краткий обзор статьи:

- Реформы в милиции Кыргызстана идут более 20 лет, однако общество не видит результатов;
- В период с 1998 по 2016 год было принято 6 программ по реформе милиции;
- При смене руководства страны реформа делает новый виток, хотя ранее принятые программы так и не были реализованы полностью, проблемы переходят из одних программ реформ в другие, но не решаются;
- Формально в каждой реформаторской программе обозначены ответственные за ее реализацию, на практике результат ни с кого не требуют, ответственности за провалы никто не несет;
- Государство не в силах обеспечить масштабную реформу из-за отсутствия финансовых средств, большую часть преобразований финансируют международные организации;
- Большинство реформаторских мер направлено на структурные изменения, но не решают системные проблемы и не меняют подходы в работе;
- Основным центром выработки решений в рамках реформы является Министерство внутренних дел, в таких условиях проведение кардинальных реформ становится невозможным, поскольку министерство пытается сохранить устоявшееся положение дел;
- Базовый закон "Об органах внутренних дел Кыргызской Республики" значительно не менялся с 1994 года и требует обновления.

После успеха реформы полиции в Грузии, правительство Кыргызстана планировало перенять этот опыт. Но ключевой фактор грузинских реформ – тотальное обновление кадров – в нашей стране не рискнули осуществить.

Когда в Кыргызстане в очередной раз случается инцидент с участием сотрудников милиции, в обществе начинают говорить о необходимости реформ в этой сфере. На самом деле, реформы в милиции идут уже больше 20 лет.

Новостные заголовки, связанные с анонсом каких-либо преобразований в милиции, не обходятся без словосочетания "очередная реформа". С одной стороны, общество требует реформ, а с другой – совершенно не верит в возможность их успешного проведения. Эта парадоксальная ситуация имеет вполне логичное обоснование – ни одна из реформ не была доведена до конца, общество не увидело ожидаемого результата.

Можно предположить, что результатами преобразований недовольно и само государство, поскольку проблемы, требующие решения "кочуют" из одного программного документа в другой. Значит ли это, что они не решаются? Что идет не так? Что необходимо для полноценной реформы, результатом которой будет довольно и общество, и государство?

История вопроса

Реформаторские процессы в правоохранительной системе Кыргызстана начались практически сразу после обретения независимости. Как и многие другие государственные структуры, органы правопорядка унаследовали все черты советской системы, но в изменившихся условиях стало очевидно – их работа должна быть перестроена.

Страна взяла курс на развитие демократии. В Кыргызстане начали работу международные организации, предоставляющие безвозмездную помощь для усиления демократических преобразований, появились правозащитные неправительственные организации. В этих условиях больше внимания стало уделяться соблюдению прав человека, включая борьбу с пытками и коррупцией в правоохранительных органах. Еще один фактор – растущий уровень преступности, который требовал от государства принятия срочных мер.

На этом фоне государством принимались как отдельные меры по улучшению ситуации, так и комплексные программы реформ. Все они преследовали, по сути, одну цель – создание более эффективной системы правопорядка, направленной на защиту прав человека и обеспечение общественной безопасности.

Включая текущие процессы, государством с 1998 года в общей сложности было принято 6 программ. Принимающими органами выступали и Президент, и Правительство, и само Министерство внутренних дел (далее: МВД). На последнем этапе инициатива перешла в руки Президента и Совета безопасности.

Анализ всех предыдущих попыток реформы показывает ряд проблем, на которые необходимо обратить внимание. Эти факторы должны быть учтены при разработке будущих стратегий, направленных на преобразование правоохранительного блока.

Политическая нестабильность, отсутствие преемственности и анализа

Власть в Кыргызстане сменялась и революционным, и демократическим путем. С момента обретения независимости страной управляли 5 президентов (включая Президента переходного периода Розу Отунбаеву), сменилось более 20 премьер-министров и 21 министр внутренних дел.

На примере реализации некоторых программ стало очевидно отсутствие преемственности и анализа предыдущих преобразований в милиции. При смене руководства страны реформа делает новый виток, хотя ранее принятые программы так и не были реализованы полностью. Это приводит к управленческим ошибкам – в рамках одной реформы подразделения выводятся из состава МВД, создаются новые, а на следующем этапе возвращаются в структуру или ликвидируются. Такие непоследовательные изменения часто вызывают недовольство не только общества, но и личного состава органов внутренних дел (далее: ОВД).

Одним из наиболее ярких примеров такой непоследовательности является ситуация вокруг ликвидации Государственной службы по контролю наркотиков (ГСКН), которую в 2016 году передали в ведение МВД вместе с материально-технической базой и персоналом. Однако в недавней истории уже были попытки отказа от этого специализированного органа, которые окончились неудачей.

Так, в 2009 году в рамках реформы милиции было ликвидировано самостоятельное Агентство по контролю наркотиков (АКН). Уже через год положение дел в сфере незаконного оборота наркотических средств сильно ухудшилось. Государство осознало ошибку и после революционных событий 2010 года служба вновь стала самостоятельной, но уже в качестве ГСКН. Международные организации вложили немало средств, оказывая помощь в модернизации структуры, они предоставили необходимую технику, снаряжение, автомобили, обучили сотрудников. Спустя 6 лет службу снова лишили самостоятельности, передав ее в структуру МВД, что вызвало волну обоснованной критики[1]. Очевидно, что предыдущий опыт не был учтен при принятии этого решения.

Еще один пример – эксперимент с созданием Патрульной милиции. В 2015 году было создано Главное управление патрульной милиции, за счет слияния Дорожно-постовой и Патрульно-постовой служб. Идея заключалась в создании мобильных патрулей, которые должны были следить не только за порядком на дорогах, но и отвечать за общественную безопасность на закрепленных за ними участках. В скором времени обнаружилась нехватка средств на закупку бензина, из-за чего патрулирование превратилось в обычные стационарные посты милиции. Этот эксперимент был признан провальным, и в 2017 году служба была преобразована в Главное управление обеспечения безопасности дорожного движения (ГУОБДД). В феврале 2019 года снова принято решение о создании Управления патрульной службы милиции[2]. Реакция общества на внедрение проекта была преимущественно негативной.

Вопрос ответственности за проведение реформы – вопрос открытый. Хотя формально в каждой реформаторской программе обозначены ответственные за ее реализацию, на практике результат ни с кого не требуют, ответственности за провалы никто не несет.

Хроническое недофинансирование и закрытость сведений о МВД

Помимо ответственности, каждый раз в программах реформы обозначается важность обеспечения милиции необходимыми материально-техническими и финансовыми ресурсами. Эта проблема из года в год также остается нерешенной, наряду с повышением социальных гарантий для сотрудников ОВД. Возможно ли провести качественную реформу без повышения заработных плат сотрудников милиции – вопрос риторический.

Выделяемых государством средств явно недостаточно для полноценного проведения и поддержания результатов реформы. На помощь приходят международные организации, которые уже долгое время оказывают государству финансовую и техническую поддержку. Но разовые вливания не способны в корне перестроить систему, а меры, которые доноры поддерживают с расчетом на дальнейший переход к полному государственному финансированию перестают работать, как только поддержка со стороны прекращается.

В качестве примера можно привести Положение "Об основах комплексной оценки деятельности ОВД", принятое в 2015 году[3]. Этот документ разделяет оценку на внутриведомственную, базирующуюся на внутренних показателях и внешнюю, основанную на изучении общественного мнения о работе милиции. Принятие положения стало предметом гордости для МВД – заявлялось, что на просторах СНГ такая система оценки принимается впервые[4].

Внутриведомственная оценка с переменным успехом заработала, а с внешней сложилась более сложная ситуация. Замер уровня доверия предполагалось осуществлять несколькими способами, в том числе с помощью специализированных социологических компаний. Первые 2 года поддержку проведения опросов оказывал Центр ОБСЕ в г. Бишкеке. Однако в последние годы опросы уже не проводятся в связи с отсутствием финансирования.

Проблемы с финансированием реформы и ведомства в целом можно было бы решить, проведя качественный функциональный анализ системы. Но независимые эксперты этого сделать не могут, поскольку сведения о МВД находятся под грифом "совершенно секретно". Такое положение дел осложняет возможность гражданского контроля за деятельностью ОВД и создает риски нецелевого использования средств – как государственных, так и грантовых.

Безусловно, из-за специфики работы министерства, часть сведений о секретных подразделениях, персональные данные сотрудников и другая обоснованно засекреченная информация должна оставаться в тайне. Но данные о штатной численности и финансирования МВД должны быть открытыми, как в большинстве развитых стран.

Закрытость процесса реформы от общества

Одна из причин, почему общество мало знает о результатах реформы – закрытость этого процесса от "посторонних". Основным центром выработки решений в рамках реформы было и остается министерство внутренних дел.

Принимаемые реформаторские программы, как правило, содержат декларативные нормы и намерения. Дальнейшая их проработка ложится на ответственные органы. Большая часть решений разрабатывается в стенах МВД. В таких условиях проведение кардинальных реформ становится невозможным, поскольку министерство пытается сохранить устоявшееся положение дел. Доминируют ведомственные интересы, а потребности общества практически не учитываются, что в итоге приводит к разочарованию населения и недоверию к правоохранительным органам.

Сдвиги в сторону открытости произошли в 2011 году, когда на фоне революционных событий гражданское общество стало более активным. Этот период был самым интересным и перспективным за всю историю реформы.

27 сентября 2011 года была образована Межведомственная комиссия по разработке проекта Концепции реформирования системы органов внутренних дел Кыргызской Республики[5]. В ее состав вошли представители правительства, депутаты Жогорку Кенеша, а также эксперты. Параллельно свои проекты концепций готовило министерство внутренних дел и группа гражданских активистов из сети "Гражданский союз "За реформы и результат".

Появилось три разных документа: (1) концепция Межведомственной комиссии, (2) концепция МВД и (3) "Альтернативная концепция" от гражданского общества. Ни один из этих документов полностью не устраивал власть. В результате, было принято решение разработать единый проект концепции[6] и в апреле 2013 года были приняты "Меры по реформированию ОВД"[7] – согласованная с разными сторонами программа реформы. В нее вошли отдельные предложения гражданского общества и международных организаций.

Под давлением гражданского общества и международных организаций правительство пошло на еще один важный шаг. В сентябре 2013 года был создан Совет по реформированию и развитию системы правопорядка при Правительстве Кыргызской Республики – коллегиальный орган, который был призван обеспечить координацию и мониторинг осуществления мер по реформированию. Впервые процесс реформы милиции вышел за пределы стен МВД и правительства.

Заседания Совета проходили в открытом режиме ежеквартально, с участием депутатов Жогорку Кенеша, экспертов, представителей гражданского общества и международных организаций. Однако попытки вовлечения различных сторон в процесс обсуждения реформы были ограничены уже в 2015 году, поскольку Совет перестал функционировать[8]. В 2016 году эта площадка была упразднена официально, что по мнению экспертов негативно сказалось на эффективности реализации реформаторских мер и серьезно ограничило участие общественности в процессе реформы[9].

Обновление кадров и законодательства

Одни из важнейших направлений реформы, которые "кочуют" из программы в программу – обновление кадров и совершенствование законодательства. Ни то, ни другое в полной мере реализовать не получается.

С одной стороны, за 20 лет законодательная база существенно расширилась за счет принятия ряда прогрессивных решений. С другой – базовый закон "Об органах внутренних дел Кыргызской Республики" значительно не менялся с момента его принятия в 1994 году. Принимаемые в него поправки преимущественно были связаны с приведением закона в соответствие с другим решениями. Между тем, без обновления базового закона сложно перестроить систему и заставить ее работать на новый лад.

Невозможно построить новую милицию и без обновления кадров. После успеха реформы полиции в Грузии, правительство Кыргызстана планировало перенять этот опыт. Но ключевой фактор грузинских реформ – тотальное обновление кадров – в нашей стране не рискнули осуществить. В разные периоды появлялись намерения перехода к конкурсному отбору сотрудников, который отчасти мог бы решить проблемы кумовства и коррупции при приеме на работу. Однако на сегодняшний день возможности такого отбора ограничены.

Впервые о конкурсном порядке приема сотрудников заговорили в 2005 году, а к конкретным действиям перешли лишь в 2014. Правительство приняло постановление[10], обязывающее МВД проводить конкурс при замещение вакантных должностей. На первом этапе это касалось Академии МВД и подразделений и служб в сфере обеспечения дорожной безопасности. В постановлении был обозначен срок для расширения перечня должностей, замещаемых по конкурсу – до 1 июня 2015 года перечень должен был быть внесен на рассмотрение Правительства. До сих пор этого сделано не было.

Что необходимо для успешности реформ?

Реформа милиции в Кыргызстане – процесс вялотекущий, но практически непрерывный. Общество сильно разочаровано, но все еще надеется на появление в Кыргызстане качественно новой милиции. Учитывая предыдущий опыт реформирования, можно выделить несколько факторов, которые имеют важное значение для эффективного внедрения преобразований.

Открытость процесса и вовлеченность разных сторон. В условиях доминирования Министерства внутренних дел проведение кардинальных реформ становится невозможным, поскольку ведомство пытается сохранить статус-кво. В этой связи необходимо:

- возобновить практику функционирования Совета по реформированию, с включением в его состав широкого круга заинтересованных лиц;
- обеспечить открытые обсуждения промежуточных итогов и предстоящих мероприятий реформы.

Контроль за исполнением, анализ и установление персональной ответственности за эффективность. Несмотря на то, что в каждом государственном решении формально обозначены ответственные стороны, на практике никто не несет ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательств в рамках реформы. Кроме того, слабо осуществляется контроль за текущей реализацией, в том числе за соблюдением сроков и соответствием предпринимаемых действий принятым государственным программам. Анализ эффективности принятых решений вовсе не делается. В этой связи необходимо:

- при разработке стратегий устанавливать персональную ответственность лиц, принимающих решения за эффективность реализации реформы; неудовлетворительная оценка должна приводить к отставке или другим мерам взыскания;
- систематически проводить мониторинг реформы – как со стороны имплементирующего органа, так и независимый мониторинг со стороны гражданского общества;
- предоставлять периодические отчеты о ходе реформы в СМИ и на официальных сайтах Правительства и МВД;
- перед принятием программных документов по реформе провести глубинный анализ предыдущих попыток реформ, особенное внимание обратить на провальные меры, чтобы избежать управленческих ошибок.

Открытость информации о штатной численности, структуре и финансировании МВД. Процесс реформирования милиции длится уже более 20 лет и на каждом этапе в программных документах обозначается важность финансового и материально-технического обеспечения. Очевидно, что выделяемых государством средств недостаточно, из-за чего многие прогрессивные меры не доводятся до конца. В связи с этим донорское сообщество долгое время оказывает государству финансовую и техническую поддержку. Однако из-за излишней засекреченности сведений о МВД невозможно отследить эффективность распределения этих средств. Необходимо:

- пересмотреть Перечень главнейших сведений, составляющих государственную тайну и другую информацию о МВД, в части штатной численности, структуры и финансировании ведомства, за исключением персональных данных сотрудников и агентуры, информации о деятельности закрытых подразделений, тайны следствия и т.д.
- провести функциональный анализ с целью оптимизации штатной численности и расходов, а также изыскания средств на реформаторские инициативы.

Обновление кадров и законодательства. Большая часть реформаторских мер ограничивалась структурными преобразованиями, при этом тотального обновления системы не происходило. Основной регулирующий деятельность милиции закон существенно не менялся с 1994 года. Принимаемые в него поправки были связаны исключительно с приведением его в соответствие с новыми НПА. Учитывая назревшую необходимость кардинального преобразования милиции, целесообразно:

- рассмотреть возможность принятия принципиально нового закона, регулирующего деятельность ОВД;
- обеспечить участие общества в процессе разработки данного закона;
- провести обновление кадров за счет расширения перечня позиций, отбираемых через конкурс.

Данный материал подготовлен в рамках проекта "Giving Voice, Driving Change - from the Borderland to the Steppes Project", реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.

[1] Ликвидацию ГСКН назвали ошибочным и опасным решением // Kaktus.media URL: https://kaktus.media/doc/341014_likvidaciu_gskn_nazvali_oshibochnym_i_opasnym_resheniem.html (дата публикации: 4.07.2016)

[2] Распоряжение премьер-министра КР от 5 февраля 2019 года № 11-р

[3] Постановление Правительства КР от 24 февраля 2015 года № 81

[4] https://mvd.gov.kg/index.php/kg/content-news/item/742-informatsiya-o-khode-realizatsii-polozhenij-natsionalnoj-strategii-ustojchivogo-razvitiya-kyrgyzskoj-respubliki-na-period-2013-2017-gody

[5] Распоряжение Правительства Кыргызской Республики № 468-р от 27 сентября 2011 года

[6] Из трех концепций реформы МВД выработают единый документ // ИА Knews URL: https://knews.kg/2012/05/04/iz-treh-kontseptsiy-reformyi-mvd-vyirabotayut-edinyiy-dokument/ (дата публикации: 04.05.2012)

[7] Постановление Правительства Кыргызской Республики от 30 апреля 2013 года №220

[8] Гражданский союз. Обзор мониторинга реформы ОВД в Кыргызской Республике. Новый этап реформы милиции в Кыргызстане: время менять Закон. – Бишкек: 2016 год

[9] Общественность могут лишить права принимать участие в реформе милиции // ИА 24.kg URL: https://24.kg/obschestvo/30226_obschestvennost_mogut_lishit_prava_prinimat_uchastie_v_reforme_militsii/ (дата публикации: 5.04.2016)

[10] Постановление Правительства Кыргызской Республики от 24 ноября 2014 года № 673