Судьбу акимов - в руки граждан?

Нельзя сказать, что казахстанцы раньше совсем не участвовали в оценке эффективности деятельности акимов, просто случалось это крайне редко, да и мнения их учитывались, по большей части, формально. Исправить ситуацию обещает инициированный президентом Касым-Жомартом Токаевым пилотный проект, в рамках которого будут проводиться опросы населения на предмет "профпригодности" региональных руководителей – со всеми вытекающими из этого последствиями… Звучит, конечно, впечатляюще, но насколько реально воплотить такую идею в жизнь? Поразмышлять об этом мы попросили политолога Данияра Ашимбаева.

Рейтинги и большая политика
- Данияр Рахманович, суть вроде бы проста: если по итогам опроса хотя бы треть респондентов выскажет недовольство работой акима, то его судьбу будет решать специальная комиссия при администрации президента. Но с какими сложностями мы можем столкнуться при реализации этой идеи?
- В Казахстане много раз пытались оценивать качество работы акимов и других чиновников. Но в основу всех этих рейтингов часто закладывались показатели, которые к непосредственной компетенции местных властей имели лишь косвенное отношение – это борьба с преступностью, сбор налогов, повышение качества высшего образования и т. д. Например, тем же силовикам акимы не вправе давать какие-либо поручения, поскольку они подчиняются другим структурам – КНБ, Генпрокуратуре, финполу, Министерству внутренних дел.
То же самое касается крупных предприятий, в том числе являющихся бюджетообразующими для многих регионов, – они неподотчетны акиматам, поскольку зарегистрированы либо в столице, либо в Алматы, либо вообще за рубежом. И если вдруг с ними возникнут сложности (допустим, сокращение производства и, как следствие, рабочих мест), то технически акимы не смогут вмешаться. Есть, конечно, соответствующие меморандумы, но это лишь декларации о намерениях, не более того.
Или взять вопросы, связанные с проведением выборов. Как правило, чем больше голосов акимы обеспечивали в поддержку действующего на тот момент президента или правящей партии и чем меньше в пользу представителей даже квазиоппозиции, тем выше были их рейтинги, и наоборот. Понятно, что этот показатель публично не оговаривался, но фактически он был единственным, применяемым на практике. То есть, по сути, от акимов требуют то, что не входит в круг их полномочий.
Впрочем, какие бы факторы ни использовались при оценке деятельности акимов, вряд ли они могли повлиять на судьбы тех из них, кто имеет сильных покровителей в столице. Последние продвигают своих ставленников независимо от показателей их работы. И нужно сильно постараться, чтобы при такой протекции прослыть плохим руководителем. Например, засветиться в коррупционных скандалах, причем с реальными арестами, а не просто возбуждением и урегулированием уголовного дела, создать серьезные экономические проблемы в вверенном регионе, вызвать протестные акции или негативный информационный фон и т.д. Яркий пример – бывший аким Шымкента Габидулла Абдрахимов, в указе об отставке которого не содержалось никаких формулировок, способных навредить его карьере. Разве что тогдашний руководитель администрации президента Крымбек Кушербаев заявил, что тот "утратил политическое доверие", но ведь это не юридическое определение.
Если такие акимы и уходят в отставку, то в этом всегда замешана большая политика. Вспомните, по каким крутым схемам возбуждались уголовные дела в отношении бывших акимов Атырауской области Бергея Рыскалиева, Павлодарской области Ерлана Арына, Карагандинской области Бауржана Абдишева. Тот же Рыскалиев потерял пост и подался в бега не потому, что он знатный коррупционер, а просто через него прошла "линия фронта" между частью элиты и бывшим главой АП Асланом Мусиным, который контролировал назначение и дальнейшую судьбу этого бизнесмена и чиновника...
Кому доверить опросы населения?
- Значит, в рейтингах акимов нет никакого смысла и пользы?
- Проблема в том, что за весь период существования этой должности (она была введена еще в начале 1990-х) четкой системы оценки работы акимов так и появилось. Да, периодически публиковались рейтинги, но никаких выводов за ними не следовало. Зато любой региональный руководитель, даже самый успешный, мог лишиться кресла, как я уже говорил, по политическим соображениям. Бывали, конечно, и исключения. К примеру, в прошлом году от должности главы Жамбылской области был освобожден Карим Кокрекбаев – аутсайдер рейтинга акимов, обнародованного незадолго до этого Центром социальных и политических исследований "Стратегия". Но это, скорее, просто совпадение.
А еще у нас есть министерские структуры, занимающиеся проведением исследований в области экономики и выработкой соответствующих рекомендаций. Но видя, как ухудшается экономическая ситуация в стране, можно сделать вывод, что миллионы и даже миллиарды тенге, которые тратятся на содержание этих институтов, осваиваются, мягко говоря, неэффективно. На мой взгляд, бесполезно предоставлять безтендерное финансирование квазигосударственным субъектам на проведение социологических исследований и создавать тем самым коррупционные кормушки. Разумнее заказывать их авторитетным социологам, которые способны предоставить объективные данные.
И потом, многие из этих рейтингов носят субъективный характер, поскольку основываются на оценках экспертов, которые в большинстве своем не отслеживают ситуацию в регионах. В этой связи предложение Токаева выглядит весьма интересно. Использовать в качестве индикатора степень удовлетворенности населения региональными руководителями – такое решение является здравым компромиссом между всеми существующими вариантами. Ведь если аким работает плохо, то первыми это на себе ощущают простые граждане.
К слову, такой социологический инструментарий у нас уже применяется в системе реализации определенных госпрограмм. Поскольку "пощупать" результат не представляется возможным, в их рамках была введена оценка гражданами той или иной государственной услуги или качества управления в той или иной сфере.
- Какие организации, на ваш взгляд, могут справиться с этой задачей, а какие даже близко нельзя допускать к реализации проекта?
- Действительно, главная задача - выбрать правильную организацию, которая была бы независимой, авторитетной и могла бы проводить качественные социологические опросы на постоянной основе. Я считаю, что у нас сегодня есть только одна структура, соответствующая этим требованиям, – это ЦСПИ "Стратегия". Она имеет огромный опыт проведения масштабных социологических и экспертных исследований, и ее данным можно доверять. Было бы логично реализовать пилотный проект на базе ЦСПИ.
Но, насколько мне известно, долгосрочных контрактов с одной, даже самой авторитетной организацией по таким делам в нашей стране до сих пор не заключалось. Даже экзитполы у нас проводят компании-однодневки, о существовании которых до выборных кампаний никто даже не подозревал. Если и в этот раз под пилотный проект будут создавать некое РГП, то вряд ли мы получим желаемые результаты, поскольку большинство наших НИИ в сфере квазигоссектора отличаются бюджетоядностью и не показывают какой-либо серьезной достоверности и аналитичности.
К составлению опросников тоже нужно подходить со всей ответственностью. Вопросы типа "доверяете вы акиму или нет?" ничего не дадут, так как не позволят оценить его работу в социальной сфере, в коммунальном хозяйстве, в решении экологических проблем и т. д. Здесь я бы порекомендовал сначала выявить, какие конкретно сферы и участки подотчетны акимам, затем найти болевые точки и уже потом идти к респондентам и выяснять, где местные власти показали эффективность, а где, наоборот, "накосячили". Причем опросы нужно проводить как можно чаще – раз в полгода или даже в квартал, чтобы видеть динамику и соответственно по ней судить, насколько хорошо работают акимы.
Предшественники и преемники
- Есть еще такая проблема, как отсутствие преемственности, что мешает реализации многих долгосрочных задач. Ведь каждый новый аким приходит с новыми идеями и при этом часто перечеркивает начинания предшественника…
- Увы, это общий вопрос состояния дел в государстве. Бывает, что предшественник наломает таких дров, что новый аким вынужден заниматься ревизией принятых им решений. Но чаще за этим стоят другие мотивы, в том числе необходимость заменить одни коррупционные схемы на другие – допустим, при создании новых коммунальных структур, субъектов квазигоссектора, при распределении земельных участков, тендерных подрядов и т.д. Еще хуже, когда это происходит на уровне министров, поскольку тут уже страдают граждане всей республики, а не только одного региона. Достаточно посмотреть, до какого состояния их "эксперименты" довели сферу образования, здравоохранения, экологии…
Помните, мы с вами говорили о том, какой должна быть оптимальная структура правительства? Как правило, все его реорганизации происходили под давлением общественности, экспертов, СМИ. Сначала те требовали создания новых министерств (к примеру, по молодежной политике, экологии, водному хозяйству, религии и т.д.), а через некоторое время уже ругали чрезмерно раздутый аппарат и тем самым провоцировали очередное сокращение, под которое попадали опять-таки новые органы... То есть движение идет по спирали: сокращаем-увеличиваем. С акиматами то же самое.
Взять, к примеру, Алматы, развитие которого шло довольно циклично. Вначале был шумный и энергичный Кулмаханов. Его сменил "спокойный" Храпунов, который пытался отрегулировать то, что натворили предшественники. Затем пришел боевой Тасмагамбетов, который начал перестраивать весь центр. Вспомните, как горожане вопили от восторга: мол, какой замечательный аким. Но когда дело коснулось массового и принудительного сноса домов, их обожание резко перешло в неприязнь. Следующим акимом был Есимов, который занимался нивелированием проблем, созданных при Тасмагамбетове, и развитием новых районов – Алатауского, Наурызбайского. При нем город вроде немного успокоился, но пришел Байбек и снова всех взбудоражил, затеяв перепланировку центра. Совсем недавно назначили Сагинтаева, который, по идее, тоже должен начать с пересмотра наименее популярных решений предшественника (грубо говоря, вернуться к курсу Есимова). То есть на смену бурному акиму всегда приходит спокойный…
Если же говорить конкретно о программе Бауыржана Байбека, то оценивать ее результативность пока рано - должно пройти время, чтобы горожане освоились, взвесили все плюсы и минусы. Все-таки перепланировка - такая вещь, которую нельзя быстро осуществить, а потом столь же быстро отменить. Те же ДТП часто происходят из-за того, что водители не успевают привыкнуть к новым правилам дорожного движения. К тому же необходимость в нововведениях возникает на основании требований общественности. Вспомните, как алматинцы просили ограничить скорость на тех улицах, где много аварий, а потом сами же были этому не рады.
Еще один принципиальный момент. Ежегодно региональные руководители проводят отчетные встречи с населением. Но часто бывает так, что акимов меняют незадолго до этого, и вместо них с отчетами выступают преемники. Ладно, если бы те были из прежних команд, но, как правило, это люди из других регионов, которым нужно время, чтобы вникнуть в ситуацию. Поэтому считаю необходимым обязать уходящих акимов отчитываться о проделанной работе перед жителями. Это было бы логично, да и пошло бы на пользу новым руководителям, которые получат возможность выслушать пожелания граждан и понять, какими проблемами следует заняться в первую очередь.
Выборность – не панацея
- Может, стоит разрабатывать какие-то общие планы развития городов или областей на 10-20 лет вперед, и по качеству их выполнения оценивать эффективность работы акимов?
- Наличие планов у нас, к сожалению, никак не влияет на результат, поскольку никто их не соблюдает. Яркий пример – скандал вокруг столичного ЛРТ, за время строительства которого успело смениться несколько акимов. Там изначально была запущена не самая продуманная схема, по которой уже возбуждены уголовные дела. Но сейчас не столь важно, кем она была инициирована. Вопрос в том, кто принимал участие в разворовывании средств и что делать дальше с этими нелепыми бетонными конструкциями. Токаев предложил их достроить, раз уж начали, - все-таки проект "реализуется" на кредитные деньги. Но понятно, что из бюджета на эти цели будут выделяться еще немалые суммы.
У нас вообще бюджет переписывается по факту. К примеру, раньше у каждого ведомства был стратегический план, который показывал, какие бюджетные программы нужно освоить, сколько чего построить, произвести, запустить… Лет пять назад эти требования и нормы из закона выкинули, в результате чего республиканский бюджет превратился в набор цифр без четких показателей достижения целей. Однако даже в таком виде этот документ умудряются подвергать ревизии от 10 до 40 раз в год. И дело тут не только в количестве таких ревизий, но и в объемах, которые достигают сотен триллионов тенге.
Отсюда вывод: пока не будет введен жесткий контроль за качеством принимаемых решений, смысла в долгосрочных программах, да и в любых других, не будет.
- А что вы думаете по поводу выборов акимов населением? Часто можно услышать, что это положительно скажется на качестве их работы.
- Введение прямой выборности акимов в условиях Казахстана имеет определенные минусы. Прежде всего, это родовой фактор. Как вы знаете, у нас в областях очень сильно выражен трайбализм (на республиканском уровне он не особо ощущается). Значит, велика вероятность того, что на выборах будут побеждать представители тех родов, которые имеют количественное преимущество в том или ином регионе.
К тому же надо понимать, что прямые выборы расширят политическое влияние акимов, а это создаст определенную почву для регионального сепаратизма – сначала бюджетного, а потом и более опасных его проявлений. Поэтому власть старается избегать разговоров на эту тему, чтобы не ступить на шаткую почву ее обсуждения. То есть официально эта идея отрицается, но, тем не менее, присутствует.
Тем более что в последние годы усиливается фактор влияния крупных корпораций на региональную власть. Поэтому Нур-Султану выгодно в каждом регионе иметь своего человека, который бы проводил курс президента и правительства страны, а не местных элит, кланов и транснациональных корпораций, глубоко там засевших. Однако при этом следовало бы расширять практику выборов низовых акимов, наделять их полномочиями, как, кстати, и маслихаты. Сильная исполнительная власть без противовесов была оправданной в первые годы независимости, но сегодня отсутствие контроля (любого – сверху, снизу, сбоку) только способствует коррупции, неэффективности, кумовству и, что особенно характерно для регионов, самодурству наших бастыков.

Сауле Исабаева