Выступая в июле на расширенном заседании правительства, глава государства Касым-Жомарт Токаев высказался за то, чтобы дать регионам больше самостоятельности и полномочий. По его убеждению, местные власти должны быть экономически мотивированы на увеличение деловой активности и укрепление местных бюджетов. Поэтому он поручил пересмотреть механизмы формирования трансфертов из республиканского бюджета, сделав их более прозрачными, эффективными и справедливыми.
"На мой взгляд, назрела необходимость кардинального пересмотра сферы межбюджетных отношений. Очевидно, что нынешние подходы к этой проблеме не обеспечивают сбалансированного социально-экономического развития регионов, устранения сложившихся диспропорций. Трансферты общего характера из республиканского бюджета, по сути, стали основным источником пополнения доходов регионов. При этом целевые трансферты планируются без глубокого анализа актуальной потребности и достоверного обоснования – в основном на базе формальной готовности документов и порой благодаря "пробивной силе" акимов. Нет должного контроля со стороны администраторов бюджетных программ за их эффективным и рациональным использованием. По итогам 2018 года в местных исполнительных органах сохраняется большой разрыв между исполнением бюджета и достижением намеченных результатов... За последние пять лет на фоне роста объема субвенций регионам в 1,6 раза, по итогам 2018 года диспропорция между регионами достигла 15-кратного показателя! Как это объяснить?", - озадачил присутствующих президент.
Правда, каких-то конкретных решений по сложившейся ситуации пока не принято. А потому мы пригласили подключиться к ее обсуждению независимого экономиста Александра Юрина.
- Считается, что регионов-доноров республиканского бюджета всего три - Алматы, Атырауская и Мангистауская области, а все остальные являются дотационными. Как так получилось? Ведь когда-то самодостаточных регионов было гораздо больше. И чем вообще опасна такая ситуация, когда "нахлебников" почти в пять раз больше, чем "кормильцев"?
- На самом деле, в силу специфики казахстанской бюджетной системы делить регионы на доноров и реципиентов не вполне корректно. В бюджетах всех областей и городов республиканского значения важную роль играют трансферты из республиканского бюджета, причем Алматы и нефтедобывающие регионы не являются здесь исключением. Правда, нужно отметить, что в случае с Атырауской областью роль трансфертов в формировании доходной части областного бюджета существенно ниже в сравнении с остальными регионами. Так, по итогам десяти месяцев текущего года доля трансфертов в совокупных поступлениях в атырауский областной бюджет составила примерно 12,5%, в то время как в большинстве остальных регионов она превысила 50%.
Причиной сложившейся ситуации является порядок распределения налоговых поступлений между "центром" и регионами. Наиболее значимые налоги – КПН, НДС, НДПИ, рентный налог на экспорт и т.д. – поступают в республиканский бюджет, а большинство налогов, уплачиваемых нефтедобывающими компаниями, – в Национальный фонд. В то же время перечень налогов, поступающих в бюджеты областей и городов республиканского значения, весьма ограничен, причем согласно нормам Бюджетного кодекса города республиканского значения находятся в несколько более выгодной позиции по сравнению с областями. Таким образом, львиная доля собранных налогов уходит в республиканский бюджет, и уже оттуда они распределяются обратно по регионам.
- Понятно, что у регионов нет стимула выходить на самоокупаемость. Иначе говоря, акимы не заинтересованы в том, чтобы собирать как можно больше налогов. Да, им поступает команда сверху: мол, запускайте предприятия, привлекайте инвестиции и тем самым расширяйте налогооблагаемую базу, но инициатива редко исходит от них самих. Может, стоит изменить механизм распределения бюджетных поступлений, чтобы у регионов появился стимул/необходимость самостоятельно зарабатывать?
- В рамках казахстанской политической системы акимы выступают представителями республиканской власти, а не регионов. Поэтому они вряд ли будут всерьез заинтересованы в отстаивании региональных интересов в ущерб интересам "центра". А вот кто действительно может быть заинтересован в контроле над финансовыми потоками на уровне бюджетов областей, так это региональные элиты. И именно в их интересы будет входить рост налоговых поступлений в бюджеты областей в том случае, если они получат возможность влиять на распределение этих средств.
Однако если региональные элиты получат больше возможностей влиять на распределение бюджетных ресурсов внутри областей и городов республиканского значения, то это приведет к росту их политического влияния, что, в свою очередь, несет определенные риски для стабильности казахстанской политической системы в целом. Стоит отметить, что во многом схожая ситуация с распределением бюджетных средств между "центром" и регионами имеет место и в России, где федеральные власти держат регионы на "бюджетном поводке" и тем самым сохраняют контроль над ними.
- А вообще возможно ли в наших условиях "сбалансированное" развитие регионов? Что для этого нужно?
- Казахстанские регионы изначально находятся в неравных условиях с точки зрения демографии, качества человеческого капитала, наличия природных ресурсов и т.д. Как-то "сбалансировать" экономическую ситуацию в них возможно только за счет перераспределения ресурсов от более богатых и экономически развитых регионов к более бедным. При этом проблемы, связанные с их развитием, обусловлены не столько порядком распределения бюджетных средств, сколько качеством государственного менеджмента на уровне региональных и центральных исполнительных органов. В принципе, если чиновники неспособны поставить адекватные задачи и проконтролировать их выполнение, то нет никакой разницы, каким образом формируется доходная часть бюджета в тех регионах, где они работают.
- Регионы нашей страны испытывают хронический дефицит финансовых средств для развития. И в то же время их власти не жалеют денег на всевозможные празднества, благоустройство улиц, украшательство, то есть на внешнюю показуху. Чем это можно объяснить? Почему никто не несет ответственность за некачественное и неэффективное планирование и использование бюджетных средств? Как можно решить эту проблему?
- Этому есть два вполне простых объяснения. Во-первых, проводить празднества, украшать улицы и каждый год перекладывать на них асфальт значительно проще, чем запускать конкурентоспособные производства. Во-вторых, здесь не стоит исключать коррупционную составляющую – для близких к чиновникам бизнес-структур финансовые потоки из бюджета являются, по сути, золотым дном. Более того, многие бизнес-структуры изначально "заточены" именно под госзаказы и неконкурентоспособны без финансирования их деятельности за счет средств государства.
В то же время стоит отметить, что даже такой подход к расходованию денег вносит определенную лепту в развитие регионов, в экономики которых вливаются бюджетные средства. Решить проблему неэффективного расходования финансовых ресурсов можно только лишь путем улучшения качества государственного администрирования на всех уровнях. Важную роль в данном случае могут сыграть увеличение прозрачности принятия ключевых решений по распределению бюджетных средств и меры по снижению влияния на этот процесс неформальных кланов внутри государственных органов.
Автор: Сауле Исабаева
13/12/19