Нужно ли нам квазигосударство?
Данияр Ашимбаев: Обсуждать стратегические вопросы без принципиального изменения самой системы управления экономической политикой достаточно бессмысленно. Непонятно, кто и как разрабатывает стратегию, неясно, кто ее реализует, какие предусмотрены критерии оценки и, собственно, где ее результат
27.04.2020

Данияр Ашимбаев

В последние месяцы активно обсуждается вопрос - какой должна быть новая экономическая политика, о разработке которой говорил президент Токаев. Были созданы несколько рабочих и инициативных групп, на разных площадках, даже в условиях карантина, идет активное обсуждение. Хочется вставить в эту тему свои "пять копеек".
Прежде всего, представляется, что обсуждать стратегические вопросы без принципиального изменения самой системы управления экономической политикой достаточно бессмысленно. Непонятно, кто и как разрабатывает стратегию, неясно, кто ее реализует, какие предусмотрены критерии оценки и, собственно, где ее результат. Конечно, можно увидеть суммы, которые выходят из точки А и пропадают по пути в точку Б, а также предположить, в чей именно они пошли карман, но это к экономической политике особого отношения не имеет. Традиции, знаете ли.
Существующие ключевые институты, по большому счету, к эффективности также никакого отношения не имеют. Взять к примеру, три "мегахолдинга" - "Самрук-Казына", "КазАгро" и "Байтерек", которые за полтора десятилетия своего существования не смогли доказать, что могут приносить хоть какую-то пользу стране. Если создание отдельных национальных компаний и институтов развития было в свое время подчинено определенной логике, то после возникновения фондов и холдингов по их управлению эта логика медленно испарилась.
Напомню историю вопроса. В начале 90-х после ликвидации республиканских отраслевых министерств на их базе стали возникать госконцерны, а несколько позже стали возникать госкорпорации - уже на базе предприятий союзного подчинения, находившихся на территории республики. И те, и другие создавались как бы "снизу", по инициативе самих предприятий. В первом случае, отрасли готовились к переводу к рыночным отношениям, а во втором - к переходу в республиканскую юрисдикцию (и к переходу к рынку). В 1993-1994 гг. на их базе были созданы национальные акционерные компании (НАК), государственные холдинговые компании (ГХК) и государственные акционерные компании (ГАК), которые замышлялись как отраслевые финансово-промышленные группы. Исключением был "КРАМДС", который получил статус НАК, но выбил себе различные лакомые куски из разных отраслей. Возник он еще в 1988 г. в качестве ассоциации, сразу же обзавелся собственным банком, затем стал концерном и НАКом. "КРАМДС" продвигался в качестве аналога казахстанского "чеболя" и основы будущего экономического чуда, но продержался недолго. В конце 1994 г. пришло новое правительство, в планы которого развитие госсектора экономики не входило. В течение полутора-двух лет все госхолдинги были "демонополизированы", наиболее ценные активы разошлись сначала "в управление", затем в собственность иностранных и отечественных инвесторов. Из того, что ушло в частную собственность, возникли "Казахмыс", ENRC, "Казцинк", а из того более или менее крупного, что осталось в госсобственности, возникли национальные компании ("Казахойл", "КазТрансОйл", "Казахстан темир жолы", "Эйр Казахстан", "KEGOC", "Казахтелеком", "Казатомпром" "Казпочта" и т.д.). Возникали они по разному:что-то на базе прежних ГХК и НАК, что-то - путем консолидации активов и очистки их от долгов предшественников, что-то - вследствие ожесточенной аппаратно-информационной войны, но обычно - сочетанием всех трех причин. Компании сливались, переименовывались, дробились, но в том или ином виде дотянулись до середины "нулевых", когда вместо "чеболей" решено было создавать казахстанские "темасеки".
В 2006 г. возникли "Самрук", "Казына" и "КазАгро", куда были собраны, соответственно, нацкомпании (не все), институты развития и аграрные госкомпании. Позже возникали и пропадали еще "Самгау", "Арна-Медиа", "Парасат", "Зерде" и прочие. В 2008 г. "Самрук" был объединен с "Казыной", а в 2013 г. институты развития были выделены в "Байтерек".
Историю того, что, как, почему и "под кого" ходило внутри холдингов, можно рассказывать годами, причем отдельные части этой песни исполнил Счетный комитет, другие - финансовая полиция, третьи - навсегда останутся глубочайшим секретом. Здесь интересно другое. В 2008 г. в политический лексикон и в законодательство был внедрен термин "квазигосударственный сектор" ("субъекты квазигосударственного сектора - организации с участием государства в уставном капитале, включающие национальные холдинги, национальные компании, социально-предпринимательские корпорации, другие акционерные общества, государственные предприятия и товарищества с ограниченной ответственностью" // Бюджетный кодекс от 04.12.2008). Новый подход был основан на желании тогдашнего правительства "минимизировать" роль государства в экономике, спихнув с плеч госсектор, который отныне должен был существовать на принципах "корпоративного управления", а кроме того на том факте, что большинство нацкомпании фактически не были подконтрольны правительству, замыкаясь на отечественный "олигархат". Но здесь произошла и своего рода смысловая революция. Сам термин "квази" означает приставку, соответствующую по значению словам "мнимый", "ненастоящий", "почти" (Большой юридический словарь.М., 2003), и повсеместное распространение нового обозначения "квазигосударственный сектор" (КГС) привело к тому, что государство и общество перестало относиться к многочисленным активам (от нефтяных компаний до НИИ) как к государственным, каковыми они, собственно говоря, являлись и являются. Да и менеджмент холдингов, нацкомпаний и РГП окончательно перестал воспринимать государство как инстанцию. КГС, не теряя огромного финансирования, стал самостоятельно определять задачи и смысл своего существования, эволюционировал в своего рода "государство в государстве".
Вторым по значению стало развитие и рост политического влияния банковского сектора. Частные банки (БВУ) и так играли немалую роль в экономике и политике (взять к примеру "Казкоммерцбанк" образца 1996-2000 гг.), но в середине нулевых годов они окончательно срослись с политическим истеблишментом страны и стали "системообразующей" отраслью национальной экономики. Третьим центром стал "Атамекен", который из координационного совета бизнес-ассоциаций развился в НПП, оформленную отдельным законом, создавшую огромный аппарат, получившую обязательные взносы и госфинансирование и ставшую основным партнером правительства. НПП можно считать своего рода "министерством бизнеса", которое самостоятельно определяет что нужно этому самому бизнесу. В-четвертых, в ходе многочисленных реформ правительство стало (1) коллегиальным органом и (2) очень компактным, благодаря чему вопросами, которыми раньше занимались если не министры, то председатели агентств, теперь занимаются в лучшем случае директора департаментов. Новые министерства, мягко говоря, перегружены функционалом, который постоянно, практически ежемесячно меняется (центральный аппарат МНЭ сейчас имеет 301 функцию, Минфин - 402, МИИР - 692) и недогружены компетентным руководящим звеном в лице вице-министров, которые также постоянно меняются).
И пятое - весьма значимое: у нас в стране нет традиции отчитываться об исполнении государственных и бюджетных программ, критика Счетного комитета министерствами воспринимается в штыки, а паспорта бюджетных программ, в которых присутствовали хоть какие-то конкретные показатели, несколько лет назад были отменены.
Можно перечислить и другие факторы, имеющие значение при реализации экономической политики, но, думаю, основные здесь уже названы.
Если в стране есть желание провести реформы, то для начала необходимо изменить эту систему.
Во-первых, само понятия "квазигосударственный сектор" нуждается в отмене - в том числе из законодательства. Национальные компании и институты развития - это государственные активы и должны восприниматься именно в таком качестве. Представляется, что институты развития (фонд "Даму", Аграрная кредитная корпорация и т.д.) и нацкомпании, работающие в стратегических отраслях (ж/д транспорт, телекоммуникации, нефте- и газопроводы, "KEGOC"), должны быть переданы в ведение министерств. Остальные госкорпорации могут работать как раз по принципам корпоративного управления или пойти на приватизацию. Холдинги должны быть ликвидированы (естественно, после тщательного аудита). "КазМунайГаз" может быть спокойно разделен на 4-5 компании.
Финансовые потоки госкорпораций, особенно депозиты, подлежат жесткому мониторингу. В наиболее значимых корпорациях администрация президента и парламент формируют общественные наблюдательные советы, на рассмотрение которых передаются правила кадровой политики, депозитов, закупок, а также социальный мониторинг за работой менеджмента.
Во-вторых, необходима перестройка системы управления экономикой. В компактном правительстве имеется смысл, когда у него практически нет фронта работы и существует культура государственной службы. В ведении президента должны быть КНБ, финансовая полиция, Служба госохраны. Нацбанк, Агентство по регулированию и развитию финансового рынка и Агентство по регулированию естественных монополий становятся независимыми регуляторами, подотчетными президенту и парламенту. Аналогичный статус должно получить Агентство по статистике и мониторингу государственных программ. При президенте необходимо сформировать ряд консультативных органов - экономический совет, совет по науке и образованию, дисциплинарный совет, совет по национальной политике.
В правительстве должны быть министерства: (1) внутренних дел, (2) здравоохранения, (3) иностранных дел, (4) культуры, туризма и спорта, (5) экономического планирования, (6) обороны, (7) высшего образования и науки, (8) просвещения, (9) сельского хозяйства, (10) строительства и жилищных отношений, (11) земельных отношений, (12) труда и миграции (с передачей ему вопросов молодежной политики, профтехобразования и госслужбы), (13) социальной защиты населения, (14) по чрезвычайным ситуациям, (15) финансов, (16) экологии, геологии и природных ресурсов, (17) транспорта и коммуникаций, (18) энергетики, (19) юстиции, (20) инфраструктурного развития. Можно объединить министерства экономического планирования и финансов, но тогда выделить в отдельное ведомство Министерство государственных доходов. В непосредственном подчинении премьер-министра должны быть Агентство по цифровизации и Агентство государственного финансового аудита. Структура акиматов должна быть синхронизирована со структурой правительства.
В-третьих, нужно создать систему планирования, реализации и мониторинга государственных и бюджетных программ. Ввести систему "трех советов" - координационного (межведомственного), общественного и экспертного, а также ежеквартальную отчетность на парламентских слушаниях. В программы в обязательном порядке интегрируются все подпрограммы, целевые показатели, ответственные институты, целевые финансовые потоки, и все это утверждается законом (в крайней случае, рассматривается и утверждается бюджетным комитетами палат парламента).
В-четвертых, нужно разработать и принять закон о правительственной информации, регламентирующий порядок, объемы и сроки информации и отчетности, регулярно публикуемой каждым государственным органом.
В-пятых, все научные институты и аналитические центры выводятся из ведения как министерств, так и Комитета науки и переходят в ведение новой Национальной академии наук, учредителями которой становятся сами НИИ, ИАЦы, крупные вузы, независимо от форм собственности. Бюджетные программы и программы НИОКР распределяются на конкурсной основе среди институтов - членов НАН. Представители профильных институтов в обязательном порядке включаются в советы директоров как соответствующих государственных компаний, так и вузов и крупных корпораций - независимо от формы собственности. Представляется, что такого рода взаимодействие позволит наконец выработать модель интеграции науки, высшего образования и экономической инфраструктуры.
В-шестых, необходимо пересмотреть систему распределения налоговых платежей. Согласно уточненному бюджету на 2020 год донорами бюджета являются Атырауская, Мангистауская области, города Алматы и Нур-Султан. А когда-то ведь в этот список входили Акмолинская, Актюбинская, Восточно-Казахстанская, Западно-Казахстанская, Карагандинская, Костанайская, Павлодарская области. Представляется, что слишком большой объем изъятий в республиканский бюджет, откуда финансы уползают по нынешним программам в КГС, а оттуда на депозиты в БВУ, становится обузой экономическому развитию страны. Регионы должны принимать намного большее участие в бюджетном процессе, в том числе и через развитие механизма местного самоуправления. Конечно, политика перераспределения финансовых потоков в центре является фактором выравнивания экономического неравенства регионов, но, как представляется, нужна комплексная программа развития экономики южных областей, с целью создания там крупных рентабельных производств с с устойчивыми рабочими местами, а не просто финансирование социальной проблематики.
Я бы здесь добавил одну норму для кадровой политики центральных органов: вице-министры и председатели комитетов должны иметь обязательный опыт работы в регионах - в областных, городских, районных акиматах, территориальных департаментах центральных органов. Хотя бы не менее 2 лет. Независимо от диплома. Исключение, может, сделать для МИДа.
В-седьмых, нужно ликвидировать НПП как вредное для экономики явление. Вместо нее может быть создан координационный совет бизнес-ассоциаций. Обязательные взносы и бюджетное финансирование отменяются. Можно вернуться к рассмотрению закона "О лоббизме".
В-восьмых, действительно пора рассмотреть вопрос о валютной политике и борьбе с финансовыми спекуляциями. Не уверен, имеет ли государство возможность введения фиксированного курса национальной валюты, но привязка к валютной корзине, в которой представлены основные торговые партнеры Казахстана (доллар, евро, рубль, юань) представляется вполне возможным. Не секретом являются и инструменты регулирования курса - ограничение объема закупаемой валюты, введение налога на обменные операции, введение обязательной продажи части валютной выручки экспортеров. Пора активировать и инструментарий финансового мониторинга, особенно для изучения вопроса вывода финансов из страны.
Без реализации хотя бы части этих предложений обсуждение программ экономического развития сведется к вопросу: кто будет разворовывать и профанировать очередную стратегию.