Двоевластие в исполнительной ветви власти тормозит развитие Кыргызстана

Заслуженный юрист КР Мурат Укушов – специально для Elgezit.kg

Двоевластие – это одновременное сосуществование параллельных систем власти и управления. Иначе говоря, неудобно сидеть на двух стульях, неудобно управлять, когда есть два центра власти.

Вся история государственного строительства в СССР основывалась на двоевластии: коммунистическая партия (КПСС) занимала монопольное положение в обществе и во власти и играла руководящую роль в политической и социально-экономической жизни страны. Это положение было закреплено в статье 6 Конституции СССР 1977 года, которая гласила: "Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза". Аналогичная норма содержалась и в конституциях союзных республик: в Основном законе Киргизской ССР – та же статья 6.

Параллельно с партийными органами (Центральный комитет, областные комитеты и районные комитеты) сосуществовали органы государственной власти и управления – Верховный Совет, Совет министров, областные и районные исполнительные комитеты.

Двоевластие - не есть разделение властей, а противостояние одной власти другой, что неизбежно приводит к конфликтам, к стремлению одной власти доминировать над другой. В конечном счете, двоевластие ведет к параличу власти, к отсутствию всякой власти, к анархии. При двоевластии неизбежен рост центробежных сил, что грозит развалом страны, тем более, если эта страна многонациональная. Что и произошло с СССР.

Двоевластие в современном Кыргызстане

В Кыргызстане двоевластие в исполнительной ветви государственной власти сохранилось и в годы независимости. Начиная с 1994 года, Кыргызстан в государственном строительстве шел по пути доминирования в государственном управлении института президента. Аппарат президента (в 1996-2009 годы – администрация президента), созданный в январе 1991-го в качестве рабочего органа для обеспечения деятельности учрежденного в октябре 1990 года должности главы государства – президента КР, в результате проведенных в период с 1994 года по 2009 год реформ превратился в мощную управленческую структуру, в суперисполнительный орган, исполнявший роль "параллельного правительства" в стране. Практически все проекты основных решений в социально-экономической и политической сфере разрабатывались в ее недрах либо проходили через ее "сито". Таким образом, в исполнительной ветви государственной власти фактически были два властных центра – институт президента и правительство.

Как известно, все эти годы главы правительства страны постоянно жаловались на диктат администрации президента, на отсутствие соответствующего объема полномочий для эффективной деятельности правительства и органов исполнительной власти либо на короткие сроки пребывания на посту. Так, один из бывших премьер-министров, выступая на заседании Жогорку Кенеша, заявил следующее: "Я как бывший премьер-министр, который работал в то время, могу прямо сказать, что президент сам назначал своим указом всех министров, заместители, которые, назначались премьер-министром, тоже спускались из администрации. Меня даже никто не спрашивал. […> Я уже не говорю про акимов и губернаторов. То есть премьер-министр […> был практически выключен из вопроса кадров".

Ситуация с двоевластием не изменилась и после 7 апреля 2010 года. При подготовке проекта Конституции на начальном этапе (первые 2-3 недели после кровавых апрельских событий) "революционеры" действительно преследовали цель свести роль президента к функциям своеобразного "государственного нотариуса". Однако на конечном этапе подготовки законопроекта и обсуждении на конституционном совещании (к середине мая) цели были скорректированы в сторону более "весомого" института президента.

Новая Конституция Кыргызской Республики, принятая референдумом (всенародным голосованием) 27 июня 2010 года, значительно изменила правовой статус, функции и полномочия президента по сравнению с редакцией Конституции от 21 октября 2007 года. Конституция ограничивает рамки полномочий президента - во избежание практики расширения их путем принятия законов и подзаконных нормативных правовых актов, которое широко использовалось прежней властью: в Конституции в редакции от 21 октября 2007 года содержалась "сказочная" норма о том, что "Президент осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией и законами". В действующей Конституции указанная норма была заменена на новый правовой принцип: теперь президент осуществляет только те полномочия, которые предусмотрены Конституцией.

Вместе с тем, функции, полномочия и роль президента при новой Конституции не следует недооценивать. По своему конституционному статусу президент Кыргызстана на самом деле не является "английской королевой", как это принято в государствах с классической системой парламентского правления. У президента республики имеются достаточные полномочия и инструменты влияния на правительство, на выработку и проведение внутренней и внешней политики государства. Таким образом, действующая Конституция не устранила двоевластие в системе органов исполнительной власти.

"Звездопад" глав правительства в Кыргызстане

Одним из инструментов влияния главы государства на исполнительную ветвь власти страны является частая смена глав правительства и, соответственно, его состава. За почти три десятилетия независимости в Кыргызстане сменились 22 премьер-министра. По текучести премьер-министров, частоте смены правительства Кыргызстан уверенно занимает первое место в СНГ.

Исполнительную власть в стране возглавляли следующие премьер-министры (то есть лица, избранные на должность Жогорку Кенешем): 1) Насирдин Исанов (21 января 1991 г. - 29 ноября 1991 г.); 2) Турсунбек Чынгышев (26 февраля 1992 г. - 13 декабря 1993 г.); 3) Апас Джумагулов (14 декабря 1993 г. - 14 марта 1998 г.); 4) Кубанычбек Жумалиев (25 марта 1998 г. - 23 декабря 1998 г.); 5) Жумабек Ибраимов (25 декабря 1998 г. - 4 апреля 1999 г.); 6) Амангельды Муралиев (12 апреля 1999 г. - 21 декабря 2000 г.); 7) Курманбек Бакиев (21 декабря 2000 г. - 22 мая 2002 г.); 8) Николай Танаев (30 мая 2002 г. - 25 марта 2005 г.); 9) Курманбек Бакиев (28 марта 2005 г. - 15 августа 2005 г.) ; 10) Феликс Кулов (15 августа 2005 г. - 29 января 2007 г.) ; 11) Азим Исабеков (29 января 2007 г. - 29 марта 2007 г.); 12) Алмазбек Атамбаев (29 марта 2007 г. - 28 ноября 2007 г.); 13) Игорь Чудинов (24 декабря 2007 г. - 21 декабря 2009 г.); 14) Данияр Усенов (21 декабря 2009 г. - 7 апреля 2010 г.); 15) Алмазбек Атамбаев (17 декабря 2010 г. - 1 декабря 2011 г.); 16) Омурбек Бабанов (23 декабря 2011 г. - 1 сентября 2012 г.); 17) Жанторо Сатыбалдиев (5 сентября 2012 г. - 25 марта 2014 г.); 18) Джоомарт Оторбаев (3 апреля 2014 г. - 1 мая 2015 г.); 19) Темир Сариев (1 мая 2015 г. - 13 апреля 2016 г.); 20) Сооронбай Жээнбеков (13 апреля 2016 г. - 22 августа 2017); 21) Сапар Исаков (25 августа 2017 г. - 19 апреля - 2018 г.); 22) Мухаммедкалый Абылгазиев (20 апреля 2018 г. – 16 июня 2020 г.).

Как видно из этого перечня, среди премьер-министров Кыргызстана имеются свои рекордсмены. Так, Апас Джумагулов является единственным главой правительства, пробывшим на своем посту свыше 4 лет (практически один срок), а Азим Исабеков известен тем, что занимал должность премьер-министра самый короткий срок - всего лишь 2 месяца.

Для сравнения: с 1991 года в Азербайджане сменились 9 премьер-министров; в Армении – 14, в Казахстане – 9, в Российской Федерации - 10, в Узбекистане - 5, в Таджикистане – 7, в Туркменистане – 1 (с 18 мая 1992 года должность премьер-министра в стране была упразднена, глава государства одновременно является главой правительства).

При этом следует отметить, что в Кыргызстане зачастую смена глав правительств не имела прямую связь с показателями социально-экономического развития страны – в большинстве случаев их смена была связана с политической конъюнктурой. Так, за все эти годы лишь 3 главы кабмина осмелились работать более или менее самостоятельно, без постоянной оглядки на администрацию (аппарат) президента: А.Джумагулов, О.Бабанов и Т.Сариев. Однако все они проиграли "подковерную борьбу" институту президента, поддержанного Жогорку Кенешем.

Французский опыт: должность главы правительства как громоотвод

Члены рабочей группы, подготовившие проект Конституции Кыргызской Республики, принятой 5 мая 1993 года, хорошо изучили зарубежные образцы: в качестве модели была использована Конституция Пятой республики во Франции, скроенная по мерке ее основателя и президента - генерала Шарля де Голля. Последующие конституционные реформы, реализованные в 1996-2016 годах, фактически не затронули заданные основы.

Поэтому неудивительно, что многие конституционные проблемы, в том числе - проблемы взаимоотношений главы государства и премьер-министра, с которыми сталкивался Кыргызстан на протяжении трех десятилетий независимости, весьма напоминают французский опыт - как позитивный, так и отрицательный.

Сменив у власти прогнившую, коррумпированную, потерявшую всякое уважение режим парламентской Четвертой республики, где за 12 лет у власти побывали 24 правительства, - Шарль де Голль стремился создать сильное, строго централизованное государство, способное смягчить конфликты богатых и бедных, левых и правых во имя национального величия Франции. Он считал необходимым условием этого решительное преобладание исполнительной власти над законодательной.

"Будучи уверен в том, что суверенитет принадлежит народу, если он выражает свое мнение напрямую и целиком, я не допускаю дробления этого суверенитета между различными интересами, представляемыми партиями… Для того чтобы государство было, как ему и положено, инструментом обеспечения единства Франции, высших интересов страны, преемственности национальной политики, я полагал необходимым, чтобы правительство формировалось не парламентом, то есть партиями, а стоящим над ними главой государства, получившим свой мандат непосредственно от всей нации и способным благодаря этому хотеть, решать и действовать" (прим. выделено автором статьи), - писал Шарль де Голль в своей книге "Мемуары надежды"

Тем не менее, основатель Пятой республики отказался от введения во Франции последовательного президентского режима по образцу США, где глава государства одновременно возглавляет правительство, и предпочел сохранить пост премьер-министра.

Это диктовалось, видимо, нежеланием допускать довольно частую в США ситуацию, при которой президенту приходится править страной при наличии политически враждебного ему большинства в конгрессе, за которым сохраняется контроль над законодательством и бюджетом. Генерал де Голль исходил из того, что в Пятой республике роль премьера будет сводиться лишь к текущему управлению административной машиной, особенно в социально-экономической отрасли, тогда как президент сохранит за собой определение общей стратегии государства и руководство так называемой "резервированной областью" - внешней политикой, обороной, отношениями с бывшими колониями.

При таком разделении труда на долю премьер-министра выпадала неблагодарная роль "громоотвода", "козла отпущения" при президенте, принимающего на себя ответственность за непопулярные меры правительства и обреченного на отставку по исчерпании его политического ресурса.

Необходимо отметить, что такая система устройства власти не является чисто французским изобретением. Она применялась еще в средневековых государствах Азии и Европы. Например, при арабских халифах и турецких султанах правительствами руководили визири, при европейских императорах и королях исполнительной властью руководили канцлеры, первые министры, фавориты, которые были громоотводами для своих монархов, особенно незавидной была участь турецких визирей, которых, как правило, казнили для умиротворения народных масс.

Во Франции подобная система работала на протяжении почти трех десятилетий бесперебойно, выдержав немало серьезных испытаний - окончание войны в Алжире, деколонизацию афроазиатских колоний, реформу армии, социально-политический кризис мая-июня 1968 года, уход из политики своего основателя - де Голля.

Тем не менее, в основание вертикали власти Пятой республики была изначально заложена "бомба замедленного действия", которая рано или поздно должна была взорваться.

Дело в том, что правительство, назначаемое и смещаемое президентом, согласно Конституции, оставалось ответственным перед Национальным собранием Франции. Поэтому президент мог контролировать его состав и контролировать его деятельность лишь при наличии послушного парламентского большинства, стержнем которого служила "послушная" ему "партия власти". Как при правых, так и при левых президентах "партия власти" тесно сращивалась с госаппаратом: партийный членский билет открывал путь к быстрой чиновничьей карьере, тогда как высшая бюрократия шла в политику, добиваясь выборных мандатов в органах местного самоуправления и парламенте. В итоге кабинет министров включал как профессиональных политиков, так и политически благонадежных технократов, близких к "партии власти".

Однако в 1986 году, всего через четыре года после избрания Франсуа Миттерана президентом на первый срок, левые партии, в том числе его собственная – социалистическая партия, проиграли парламентские выборы. Главе государства пришлось предложить пост премьер-министра лидеру партии правой оппозиции, победившей на выборах - Жаку Шираку.

Ширак взял на себя руководство кабинетом, открыв период так называемого "сожительства" глав государства и правительства различной политической ориентации. Он рассчитывал на статью 20 Конституции, согласно которой "правительство определяет и проводит политику нации". Основные властные полномочия действительно перешли к премьер-министру, партия которого располагала большинством в парламенте.

Между тем президент в соответствии с Конституцией сохранил немало важных прерогатив, причем не только чисто представительских, но и вполне реальных, особенно в области внешней политики, обороны, кадровых назначений. Результатом оказалось своего рода двоевластие, при котором два высших должностных лица вели между собой жесткую политическую "войну". С тех пор аналогичная ситуация повторялась еще дважды - в 1993-1995-м и 1997-2002 годах.

Поначалу считалось, что такое "сожительство" позволяет обеспечить проведение уравновешенной, сбалансированной политики, без чрезмерных перекосов влево или вправо. Со временем, однако, раскол на вершине власти, подрывавший эффективность механизма принятия ответственных решений и дискредитировавший Францию за рубежом, начал вызывать растущее разочарование в обществе. В последние 15 лет французские избиратели "постарались" не допустить повторения негативного опыта "двоевластия". Так, в настоящее время партия действующего президента Эммануэля Макрона располагает большинством в парламенте. Однако при действующей Конституции Франции вышеуказанная проблема может в будущем возникнуть опять.

Французская модель правления и Кыргызстан

Французская модель правления, внедренная в Кыргызстане, закрепила двоевластие и уже свыше двух десятилетий с успехом используется в основном для удержания главы правительства на "коротком поводке". Весь этот период власть фактически находилась в одних руках, а ответственность за реализацию политики - в других. То есть реальную власть держал в своих руках глава государства. Ответственность же лежала на плечах главы правительства, у которого фактически нет власти, хотя на самом деле Конституция закрепляет за ним всю полноту власти в исполнительной ветви государственной власти.

За годы независимости в Кыргызстане был осуществлен действительно ряд весьма непопулярных вещей, начиная с разгосударствления и приватизации, земельной реформы, пенсионной реформы и так далее. Все это было достаточно болезненным для населения и сказывалось на популярности главы государства. И в этих ситуациях нужны были определенный громоотвод и возможность, так сказать, немного дистанцироваться от той политики, которую проводило правительство, как правило, с подачи главы государства и его администрации (аппарата президента).

По действующей Конституции правительству предоставлена вся полнота исполнительной власти. Согласно норме пункта 12 части 1 статьи 88 Конституции правительство осуществляет иные полномочия, отнесенные к его ведению Конституцией и законами. Кроме того, согласно норме пункта 1 статьи 89 Конституции рпемьер-министр осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией и законами.

Однако сегодня в деятельности исполнительной ветви власти не преодолен коренной порок прежней административно-командной системы. Вместо того, чтобы работать в режиме автоматической реализации своих конституционных функций и полномочий, правительство и другие органы исполнительной власти по-прежнему ждут указаний, поручений, команды "сверху", зачастую действуют в качестве "пожарной команды" или администратора, передающего по инстанции указания руководства.

Основная причина нерешительности, неспособности правительства самостоятельно реализовывать свои конституционные полномочия, его подспудное желание подстраховаться, не брать на себя всю полноту ответственности при принятии принципиальных решений по многим вопросам социально-экономической реформы, с политико-правовой точки зрения, заключается в следующем.

Во-первых, президент Кыргызской Республики избирается гражданами путем всенародного голосования. Премьер-министр и члены правительства избираются всего лишь 120 депутатами Жогорку Кенеша. Соответственно уровень легитимности главы государства несравнимо выше, чем у главы правительства и всего его состава. Поэтому у правительства, как говорится, на "генетическом уровне" содержатся "гены" подчинения, безволия и подспудного желания согласовывать свой каждый шаг с институтом президента.

Во-вторых, в классических парламентских республиках, как правило, лидер политической партии, победившей на парламентских выборах, назначается главой правительства и получает право формировать однопартийное правительство либо коалиционное правительство. В Кыргызстане премьер-министром становятся, как говорится, "посторонние" лица, не являющиеся лидером победившей на выборах партии, но выдвинутые на должность другими партиями.

Поэтому поддержка депутатской фракции или коалиции большинства в Жогорку Кенеше у такого главы правительства номинальная, из-за шаткой коалиционности парламентского большинства уровень самостоятельности и дееспособности правительства низкая. Это ведет к формированию фактически теневых негосударственных центров влияния и власти, устроенных по противоречащему государственным интересам принципу патрон-клиентских взаимоотношений.

Нерешительность и недееспособность правительства при реализации собственных полномочий приводит к тому, что главе государства приходится зачастую проявлять инициативу и настраивать кабмин для проведения необходимой для общества и государства внутренней и внешней политики путем принятия соответствующих указов. Взяв при этом на себя несвойственные исполнительно-распорядительные функции. Что создает у части представителей общества мнение о том, что институт президента подмял под себя органы исполнительной власти.

Таким образом, институт главы правительства в Кыргызстане все эти годы в основном использовалось в качестве громоотвода. Разорвать этот втягивающий кыргызское государство в стагнацию порочный круг можно радикально – переходом к новому качеству государственного управления. Институт главы правительства так и останется громоотводом, пока Кыргызстан не откажется от французской системы двоевластия. Иначе говоря, должность премьер-министра в условиях Кыргызстана на самом деле превратился в своеобразный "аппендикс" в системе органов власти.

Как преодолеть двоевластие?

Сегодняшний Кыргызстан, где институт президента прочно контролирует правительство, парламентское большинство в Жогорку Кенеше кажется надежно застрахованным от "французской" проблемы. Но проблема выбора между президентским и парламентским режимами существует и у нас, хотя пока сугубо виртуально.

Страна отчаянно нуждается в новой модели государственного управления. Дело в том, что при всех своих преимуществах парламентская форма правления далека от совершенства и имеет свои довольно серьезные недостатки. В первую очередь, к таковым относят низкий, уровень обеспечения стабильного функционирования системы государственного управления. Главным образом это обстоятельство связывают с неустойчивостью правящих коалиций и их распадом, частотой сменяемости правительств, роспусков парламента и проведением внеочередных парламентских выборов.

Например, период парламентского режима Четвертой республики во Франции (1946-1958) характеризовался деятельностью так называемых "призрачных правительств", которые менялись с периодичностью два-три раза в год. В результате за 12 лет данного периода истории Франции здесь сменилось 24 кабинета министров. В Италии за 17 лет, с 1991 по 2008 годы, парламент распускался четыре раза и сменилось 13 премьер-министров. А в Турции только в 1996-1997 годах премьер-министр менялся четыре раза! В Кыргызстане, начиная с 2010 года, сменились 9 глав правительств. Как в таком случае можно говорить о стабильности исполнительной власти, стабильности экономического курса, стабильности инвестиционного климата?

В связи с нестабильностью правительств система государственного управления парламентской республики в условиях многопартийного соперничества зачастую неспособна адекватно реагировать на всевозможные кризисные явления и решать сложные социально-экономические проблемы общества и государства.Более чем 20-летний опыт применения смешанной формы правления (президентско-парламентской или парламентско-президентской) в Кыргызстане убедительно доказал, что эта система с двумя центрами власти в исполнительной ветви государственной власти не является эффективной.

Кроме того, смешанная форма правления в условиях Кыргызстана создает предпосылки для разделения кыргызского общества на "север – юг". Исторически так сложилось, что если главой государства является представитель северного региона, то, как правило, главой правительства назначается представитель южного региона и наоборот.

При этом такая система изначально содержит элементы подозрительности, ревности во взаимоотношениях главы государства (президента) и главы исполнительной власти (премьер-министра). Глава государства всегда с подозрением относится к деятельности главы правительства, видя в нем возможного соперника на последующих президентских выборах; успехи в деятельности правительства он всегда "присваивает" себе, а за недостатки использует правительство в качестве некоего "громоотвода", отправляя в отставку главу правительства.

Очевидно, что для внедрения в государстве парламентской формы правления необходимо наличие соответствующих политических, правовых, социальных и экономических предпосылок. В Кыргызстане отсутствуют таковые предпосылки и поэтому, как показала практика, введение рассматриваемой формы правления чревато различными проявлениями дестабилизации политической системы, политического и правительственного кризиса, многолетним "топтанием на месте" в сфере экономики, "размывания" ответственности за принимаемые решения и их реализацию.

Недостатки системы смешанной формы правления, которые в условиях Кыргызстана привели к двоевластию, не способствуют эффективности государственного управления, превращаются в серьезный тормоз поступательному развитию, являются катализатором общественно-политической и экономической нестабильности.

В стране сегодня налицо фактор исчерпания ресурсов и резервов советского наследства.Неуклонный и неумолимый износ советской инфраструктуры - как материально-технической, так и социальной, в том числе кадровой, - ставит Кыргызстан перед серьезным вызовом. Тот факт, что к этому заранее известному вызову прибавились последствия ставшей неожиданностью мировой пандемии коронавируса, качественно усугубляет ситуацию, переводя ее в формат системного кризиса. Преодолеть системный кризис можно, проведя фундаментальные институциональные изменения в государственном управлении.