Данияр Ашимбаев, 11 декабря 2020

В последнее время периодически возникает вопрос о предварительных итогах политики второго президента страны и его команды в вопросах реформы системы управления страной. Как известно, Касым-Жомарт Токаев провозгласил лозунг "Современное эффективное государство", дополнив его двумя параметрами - "сильный Президент – влиятельный парламент – подотчетное правительство" и "слышащее государство".
Посмотрим, какие задачи были поставлены и как они были решены.
В предвыборной платформе "Благополучие для всех! Преемственность. Справедливость. Прогресс" были обозначены, в частности, такие задачи:
- Разработка комплекса мер по повышению ответственности и подотчетности государственных служащих при реализации государственных программ и использовании бюджетных средств.
- Разработка предложений по совершенствованию системы государственного управления (в т.ч. по перераспределению полномочий между различными уровнями управления) на базе комплексного функционального анализа государственных органов и подведомственных организаций.
- Разработка комплекса мер по обеспечению прозрачности и эффективности системы кадрового роста в системе государственного управления на основе принципа меритократии, карьерного продвижения лучших сотрудников.
- Разработка нормативной правовой базы и формирование "Президентского кадрового резерва".
15 июля 2019 года президент поставил перед АП задачу пересмотреть требования по участию госслужащих в программе "Болашак", а также поручил Администрации президента совместно с правительством разработать Концепцию развития государственного управления.
2 сентября 2019 года президент в послании предложил в качестве пилотного проекта внедрить систему оценки населением эффективности работы местной власти.
15 января 2020 года Токаев отметил: "Одной из проблем остаются "командные перемещения" в системе государственного управления… Отсутствуют нормативы численности руководящих работников. Не всегда соблюдаются и принципы меритократии. До сих пор имеются случаи покровительства и продвижения по служебной лестнице по знакомству. Это недопустимо. Такую систему нужно подвергать критическому анализу, в том числе через общественное мнение, по-другому уже нельзя, ведь главное – результат. В последние годы в структуре государственного аппарата изменения происходили свыше 500 раз. Постоянные реорганизации способствовали оттоку специалистов, как следствие, отсутствовала преемственность, что сказывалось на эффективности деятельности госорганов. А для госаппарата институциональная память имеет первостепенное значение. О какой памяти можно вести речь, если руководители подразделений и ведомств как стрекозы скачут с одной должности на другую?"
1 сентября 2020 года президент в послании поставил задачу "перезагрузить систему государственной службы". Он поручил ускорить сроки сокращения госаппарата и работников квазигоссектора (в этом году на 10%, а в следующем году – еще на 15%). С 1 июля 2021 года необходимо следует внедрить факторно-балльную шкалу. Президент поручил упразднить институт ответственных секретарей и принять пакет поправок в законодательство о государственной службе до конца года".

Теперь посмотрим, чтобы было сделано для претворения этой политики в жизнь.
Количество органов государственного управления продолжило расти. В июне-июле 2019 г. были созданы Министерство торговли и интеграции, Министерство экологии, геологии и природных ресурсов. Служба внешней разведки "Сырбар" была присоединена к Комитету национальной безопасности. Министерство цифрового развития, оборонной и аэрокосмической промышленности реорганизовано в Министерство цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности. Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции переименовано в Агентство по делам государственной службы. Национальное бюро по противодействию коррупции преобразовано в Агентство по противодействию коррупции. Созданы отдел государственного управления Администрации президента, РГУ "Служба центральных коммуникаций" при президенте. Штатная численность АП выросла с 388 до 408 человек. В ноябре 2019 года было создано Агентство по регулированию и развитию финансового рынка. До разделения аппарат Нацбанка имел 2587 человек, после - 2078, а штатная численность АРРФР была утверждена в размере 547 единиц (+ 38 чел.). В сентябре 2020 г. были созданы Агентство по стратегическому планированию и реформам, Агентство по защите и развитию конкуренции, Министерство по чрезвычайным ситуациям. При создании МЧС в МВД было сокращено 23932 штатных единиц, в МНЭ - 31, в МИИР - 449 (итого 24412), а МЧС получило 24812 ед. (+400 чел.).
Итого: число министерств увеличилось на 3, агентств - на 3 и одно министерство было переименовано.
***
Вместе с тем, штатная численность министерств (с учетом территориальных структур и подведомственных организаций) сократилась с 213 841 (на 01.01.2019) до 178 530 чел. (на 01.11.2020), т.е. на 35311 единиц (не считая сотрудников бывшего Комитета по статистике, переданного в АСПИР, общая численность которого составила 2862 чел. и нового АЗРК, куда передано 267 ед.). Штатная численность структур, подчиненных президенту, составляет 12462 (без учета АП) и выросла на 3129 ед. с марта прошлого года как раз за счет создания новых агентств.
То есть, при желании можно увидеть сокращение аппарата на 15%.
***
"Правила игры" менялись много раз. В Указ "О проведении внеочередной аттестации сотрудников полиции органов внутренних дел РК" правки вносились 3 раза, в Указ "О некоторых вопросах кадровой политики в системе органов государственной власти" – 10 раз, в Указ "О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы" – 5 раз, в Указ "О некоторых вопросах поступления граждан на административнуюгосударственную службу корпуса "А" – 6 раз, в Указ "О Национальной комиссии по кадровой политике при Президенте РК и кадровых комиссиях областей, городов республиканского значения, столицы" – 3 раза, в Указ "О некоторых вопросах прохождения государственной службы" – 3 раза, в Указ "О проведении отчетных встреч с населением руководителей центральных исполнительных органов, акимов, ректоров национальных высших учебных заведений" – 2 раза, в Указ "Обутверждении Реестра должностей политических и административных государственных служащих" – 6 раз. Это касается не только указов президента. В Закон "О местном государственном управлении и самоуправлении в РК" правки вносились 14 раз за полтора года, в Закон "О государственной службе РК" – 11 раз, в Закон "О противодействии коррупции" – 7 раз и т.д.
Одним из достижений законодательства считается внедрение нормы, по которой чиновник должен уходить в отставку в случае совершения его непосредственным подчиненным коррупционного преступления. Процедура достаточно конкретизирована в законе, кроме совершенно логичных вопросов: как быть, если преступление было совершенно в течение несколько дней или даже часов после назначения соответствующего чиновника, или в случае, когда подчиненный осужден, а начальник уже сменился. Безусловно, все вносимые правки направлены на улучшение работы госаппарата, но внедрение их в промышленных объемах при постоянной смене норм наводит на мысль о поговорке "лучшее - враг хорошего". Ведь Закон "О государственной службе", принятый в 1999 г., подвергался правкам 26 раз, а сменивший его Закон 2015 г. - уже 19 раз.
Комментируя ту или иную реформу, сложно говорить об ее "эпохальном" характере, зная, что уже через несколько месяцев - по статистике - начнется ревизия принятых решений.
Критику вызвало и предоставление преференций выпускникам программ докторантуры в "ведущих зарубежных высших учебных заведениях". Это, правда, больше относится к бесчисленным реформам образования, в результате которых качество выдаваемых в стране дипломов упало ниже плинтуса.
***
В августе 2019 г. была создана Национальная комиссию по молодежному кадровому резерву при президенте и утверждены правила формирования Президентского молодежного кадрового резерва. Реформа сама по себе интересная, причем прежде всего своей открытой и достаточно транспарентной процедурой формирования резерва. Вместе с тем, вклинивание нового рекрутирования госслужащих, призванное открыть новые социальные лифты, порождает естественные вопросы: куда пристраивать резервистов, если госаппарат сокращается, почему нужно отодвигать в очереди на выдвижение "обычных" кадровых чиновников и не получится ли в итоге очередная кампанейщина (по аналогии с первой волной "болашаковцев", которых бросили 15 лет назад на руководящую работу без малейшего опыта и представления о сфере, куда они были направлены).
Буквально несколько дней назад председатель Агентства по делам государственной службы Анар Жаилганова рассказала Президенту "о работе по совершенствованию системы отбора на государственную службу. По ее словам, в рамках этого направления предлагается выявлять компетенции, предъявляемые как для руководящих, так и исполнительских должностей, не через тестирование, а путем собеседования, что должно повысить качество отбора". То есть, опять изменение правил...
Внедряется институт ротации политических государственных служащих. Теперь срок, который они работают в той или иной должности, составляет 4 года. Но может быть продлен на 2 года и потом еще на 2 года. Проблема в том, что у нас редкий руководящий чиновник работает в одной должности более 3 лет. С другой стороны, этот механизм можно использовать, чтобы подвинуть слишком уж засидевшихся в кресле бастыков.
Тоже касается и упразднения института ответственных секретарей. В этой реформе 2007 г. был бы определенный толк, если бы все лица, от которых зависела ее реализация, были последовательны хотя бы в плане несменяемости ответсеков в течение хотя бы минимального срока. А то, как проходили постоянные ротации ответсеков, подорвало саму суть их введения.
Обещанное внедрение оценок за результаты в законах не фиксируется, кроме нормы "Оценка деятельности административных государственных служащих корпуса "А" ... проводится должностным лицом (органом), имеющим право назначения на государственную должность и освобождения от государственной должности административного государственного служащего корпуса "А".
Уже 11-й год действует "Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы", утвержденная президентом и 23 раза скорректированная, но информация о ее применении является закрытой. Не помнится случаев, чтобы чиновников снимали за невыполнение государственных программ или по итогам проверок Счетного комитета. Вместе с тем, в закрытой административно-политической системе без контроля обойтись невозможно. Этим вопросом занимается несколько госорганов, но основная работа лежит на Администрации президента, Канцелярии премьер-министра и Счетном комитете. Интересно, что источниками информации для оценки работы служат помимо отчетов, материалов проверок и статданных еще и заключения независимых экспертов (за исключением блока "достижение целей"), рекомендации общественных советов, результаты социологических исследований, обзоров международных организаций и международных рейтингов. Судя по тому, что по итогам проводимой оценки эффективности ни первый, ни второй президенты особенно никого не хвалили, а она сама никогда не становилась предметом государственной пропаганды, то дела по многим направлениям особо не продвигаются. Зато налицо многочисленные выговоры и замечания в адрес акимов и других чиновников, которые как раз-таки на этой системе оценки основаны. Акимов, правда, больше волнует место в рейтинге эффективности, который по понятным причинам распространяется только "для служебного пользования". На моей памяти было два случая, когда эти рейтинги "утекли" наружу. В первом это вызвало истерику от акима, занявшего последнее место, а во втором – бешенство всех остальных акимов и самой АП из-за того, что победитель не удержался и похвастался первым местом перед СМИ.
Возвращаясь к системе оценки, а это тема для отдельного разговора, хочется указать, что государственные органы без четкого планирования и контроля за результатами своей работы не то что хорошо, но вообще никак работать не могут. С планированием у нас, как известно, большая проблема, а контроль остается преимущественно внутренним, закрытым. Чиновник, госслужащий в этой ситуации начинает демонстрировать не эффективность, а лояльность, и внедрять такие показатели работы, по которым с него сложно что-то требовать.
Госпожа Жаилганова недавно "назвала 3 необходимых качества для руководителей новой формации". Это - стратегическое лидерство, управление изменениями и эффективные коммуникации. А хотелось бы все-таки поговорить о компетентности, ответственности и результативности…