"13 лет просуществовал, но смысла не обнаружилось"
Ашимбаев о ликвидации института ответственных секретарей

Вячеслав Щекунских, 20 января 21

19 января президент Казахстана освободил от должностей ответственных секретарей восьми министерств. Отставки госслужащих, однако, произошли не по их вине. В канун Нового года президент Токаев в принципе ликвидировал институт ответственных секретарей в стране.
Что не так с просуществовавшим в Казахстане 13 лет институтом и, как объяснить действия президента, Ia-centr.ru спросил политолога Данияра Ашимбаева.
Должность была введена указом президента РК "О статусе и полномочиях ответственного секретаря центрального исполнительного органа Республики Казахстан" 27 июля 2007 года. Она схожа с введенной в 2005 году в России должностью статс-секретаря.
– Если мне не изменяет память, институт ответсеков вводился по примеру британского опыта, где много лет существует институт постоянных заместителей министров. Эти люди руководят аппаратами министерств и не привязаны к смене министров, не зависят от итогов выборов и так далее. В Казахстане данный механизм вводился в 2007 году в рамках большой административной реформы.
Тогда, во-первых, были созданы госхолдинги, куда перешли все активы министерств, во-вторых, правительство стало коллегиальным органом. То есть, если раньше каждый нес ответственность за свою сферу, то теперь все вопросы решались голосованием – своего рода "круговая порука".
И в-третьих – были введены должности ответсеков. Таким образом министры лишились контроля госактивов с одной стороны, и с другой – были отделены от госзакупок и руководства аппаратом. Они превратились в политические фигуры, которые мало за что стали отвечать.
Сама по себе идея введения должности ответсека неплоха, потому что у нас реорганизации идут постоянно. Нет года, когда организуется или ликвидируется какое-нибудь министерство или ведомство, агентство, комитет и тому подобное.
Смысл в этой реформе был обеспечить непрерывность управления. Но он имел бы право на жизнь, если бы ответсеков назначили и не трогали года 3-4. Смысл был в том, что они должны назначаться независимо от смены министров, чтобы она не влияла на текущую работу аппарата. Но, по сути, первый ответсек сменился уже через четыре месяца после назначения.
То есть никакой непрерывности, никакой стабильности аппарата не было. Ответственные секретари стали меняться чаще министров. Это первое.
Второе – умные ответсеки не стали заниматься госзакупками, хотя по должности должны были это делать. А глупые министры и вице-министры из этой темы не смогли вылезти. И мы видим по ряду громких уголовных дел в последующие периоды, что ответсеки проходили свидетелями. Они не проводили тендеров и никуда не вмешивались. Это связано и с министерством экологии, и с агентством по статистике, и с другими ведомствами.
Таким образом, ответсеки выполняли функции руководителей аппарата и замминистра – не более того.
И в большинстве случаев они менялись так же часто, как министры. Так что в этом плане реформа никем не соблюдалась. Кроме того, за эти годы был выявлен ряд правовых коллизий.
Сейчас агентства ликвидированы. Но когда существовали органы, подотчетные главе правительства, руководитель агентства назначался премьер-министром, а подчиненного ему ответсека назначал президент. То есть, статус был неравнозначным.
Также не был предусмотрен порядок замещения должности ответственного секретаря. То есть, если он уходил в отпуск, то мог свои обязанности возложить на кого-то из своих подчиненных. Но в случае ареста (условно говоря), непонятно, кто бы назначил исполняющего обязанности ответсека. Потому что по закону министр этого делать не мог, а президент – никогда не делал. Должность заместителя ответсека не предусмотрена, он никому полномочия по закону передать не может.
Эта коллизия существовала 13 лет и, по сути, не была решена. Как-то ее регулировали внутренним образом, но в законе этого не прописано. Эта реформа сама по себе непоследовательная еще и сопровождалась достаточно корявой правовой и политической практикой.
Ее ввели, но смысл, заложенный в нее, изначально стал тухнуть. Тем более, что министры часто ставили новых ответсеков после вступления в должность.
И в прошлом году уже стало ясно, что возиться с ответсеками никто не собирается, поскольку было понятно, что обеспечить непрерывность их работы не получится в принципе.
Отмечу, что первых ответсеков начали освобождать 2-3 месяца назад, а должность была ликвидирована только сейчас.
Возникает естественный вопрос – нельзя ли было подождать с трудоустройством бывших ответсеков до упразднения должности? Тогда не возникал бы вопрос, кто будет подписывать те документы, которые имели право визировать только они.
– Чем еще должны были заниматься ответсекретари, кроме госзакупок?
– На них был возложен достаточно большой круг обязанностей. Помимо госзакупок это и утверждение структуры, кадровые назначения, руководство аппаратом, командировки и так далее.
Что касается тендерных дел, которые как бы должны были вести ответсеки, потому что это не политический, а хозяйственный вопрос, то они в эти дела не лезли, предоставляя утверждать документы главам министерств и их замам.
Таким образом, правовая практика, связанная с деятельностью ответственных секретарей, грубо говоря, не совсем соответствовала тому, что было описано в законе.
Можно вспомнить про должность госсоветника, которая просуществовала четыре года, и никто не мог понять, в чем ее смысл. Самих госсоветников это не смущало – они сами выгрызали себе полномочия.
Теперь восстанавливается должность руководителя аппарата, которая существовала до 2007 года. Он будет назначаться министром и заниматься тем же вопросами.
Таким образом, реформа прошла, 13 лет просуществовала, смысле в ней не обнаружилось никакого, и теперь ее просто ликвидируют.
– Нужно было 13 лет, чтобы понять, что это тупиковая ветвь развития?
– Это было понятно уже через год. Но, видимо, было такое соображение: раз уже начали, то зачем сразу сворачивать? Вдруг что-то из нее вырастет. Но ничего не выросло.
У нас таких реформ очень много. Так, в свое время создавались фонды "Самрук" для управления нацкомпаниями и "Казына" – для руководства институтами развития. В 2008 году оба фонда объединили в "Самрук-Казыну".
А в 2012 году институты развития оттуда вывели и передали в министерства. Потом их оттуда забрали и передали в созданный для этого в холдинг "Байтерек". Таким образом, из "Самрук-Казыны" – "Казына" технически и юридически ушла еще 9 лет назад. И смысл существования этого холдинга по-прежнему вызывает вопросы. В 2006 году его создавали с определенной целью.
Цели затем менялись в 2008 г., в 2011 г., а сейчас смысл существования нацхолдинга кроме его менеджмента никто обосновать не может. Организация становится все более бессмысленной. И каждый раз для нее придумывают то "трансформацию", то "модернизацию", то еще какую-нибудь "цию".
Всем понятно, что бедную лошадь пора пристрелить в силу бессмысленности ее существования, но, поскольку фонд является немаленькой кормушкой, он продолжает существовать. Хотя смысл его существования нацходинга, кроме кормления менеджмента, давно отпал.
– Но если его ликвидировать, то нужно будет решать вопрос управления большим списком активов фонда.
– Давайте возьмем цепочку добычи государственной нефти. Есть компании "Озенмунайгаз" и "Эмбамунайгаз", существующие с советских времен. Они входят в компанию "Разведка добыча КазМунайГаз", которая входит в "КазМунайГаз", который входит в "Самрук-Казыну".
Вместо того, чтобы была "Эмбамунайгаз" и над ней – министерство нефти и газа, существует комплекс управляющих структур. И так практически с любым госактивом. То есть, смысла существования в управляющем холдинге нет.
В конце прошлого года была отозвана лицензия на образовательную деятельность, выданная Казахской академии транспорта и коммуникаций. Это бывший Алма-Атинский автодорожный институт и Алма-Атинский институт инженеров железнодорожного транспорта. То есть, если по автодорожному институту ситуация понятна, то по институту желдортранспорта – нет.
Это единственный ВУЗ, готовивший специалистов для железной дороги. Сначала он был ведомственной структурой Минтранскома, потом его передали в министерство образования и науки, затем МОН отдал его "Самруку", который передал в "Казахстан темир жолы". А КТЖ затем ВУЗ провела процесс приватизации и продала. Он оказался в непонятных руках. В итоге – отзыв лицензии.
Железнодорожников стране готовить некому, потому что других профильных ВУЗов нет. А при этом мы видим, что КТЖ создает школу блогеров. Вот такой показатель эффективности управления в госсекторе...
– Если вернуться к ответсекам, то стоит уточнить, почему все же не сработала модель?
– Она бы сработала, если бы ее не трогали. Если людей назначают в качестве несменяемых в течение 3-5 лет, то давайте соберемся с силами и не будем их трогать хотя бы три года, я уже молчу про пять лет. В некоторых министерствах сменились по 5-6 ответсеков за эти годы. Смысл реформы был подорван. У должности остался функционал, а непрерывность работы не реализована.
Первая причина, почему это происходило – то, что вновь назначенным министрам не нравились ответсеки, назначенные ранее: чужой человек, непонятные отношения. Главам министерств и ведомств хотелось иметь своих людей на этих постах. Кроме того, кого-то из ответсеков забирали на повышение. Некоторые стали министрами, вице-премьерами, акимами и так далее. Так, Тамара Дуйсенова была назначена вице-министром, а затем – министром.
Вообще, говоря о каждой реформе, то если не обеспечивать последовательности реализации ее механизмов, то смысл она теряет очень быстро. Если приняли план, то надо его придерживаться, а не корректировать постоянно. А у государства обеспечение запланированных результатов отсутствует на корню.
Можно было бы сказать, что Токаев проводит ревизию назарбаевских реформ. Но за последние годы успели назапускать много такого, что не имеет какого-либо смысла. В госреформах нет никакой последовательности. Частные интересы подменяют политические и стратегические вопросы.