ИЛЕУОВА: ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ В КАЗАХСТАНЕ ПРОВОДЯТ ЕЩЕ С 1998 ГОДА
В Казахстане впервые напрямую массово проголосовали за руководителей местной власти. Выборы потенциально коснулись 1,2 млн. казахстанцев – 13 % населения страны. Новый формат выборных процессов, иронично, – не в новинку для Казахстана, где с выборами руководителей ведут эксперименты и готовят по ним реформы долгими десятилетиями. Социолог Гульмира Илеулова в интервью Ia-centr.ru объясняет, в чем особенность выборов акимов 2021 года и что в выборном процессе еще нужно дорабатывать.Илеуова: Экспериментальные выборы в Казахстане проводят еще с 1998 года
В Казахстане подсчитывают результаты первых прямых выборов руководителей административно-территориальных единиц. Правда, поскольку речь идет лишь о голосовании за кандидатов в акимы сельских округов, поселков и городов районного значения, то процесс был и остается почти незаметным в СМИ. Президент общественного фонда "Центр социальных и политических исследований "Стратегия"" Гульмира Илеуова в интервью Ia-centr.ru взглянула на электоральный процесс с точки зрения происходящих внутри Казахстана социальных процессов.
– Судя по наблюдениям, выборы, мягко говоря, оказались не сильно кому-то интересны…

– Выборы охватили более 700 сельских населенных пунктов и городов районного подчинения в Казахстане. Конечно, по сравнению с президентскими и парламентскими выборами в стране, тут голосование носит локальный характер, и, по сути, у избрания акимов и другое предназначение. Плюс, такого формата выборы проводятся первый раз.

Более того, даже если сравнивать другие выборы местного характера, – маслихатовские, – то этот уровень недостаточно интересен населению в целом. Речь идет и о городских, и о сельских жителях. Тут уместна аналогия– власть в большей степени в ресурсном плане сконцентрирована на уровне исполнительных, а не на уровне представительных органов, к каковым относятся маслихаты. И в случае с акимами тех уровней, на которых провели выборы, то же самое: где меньше на месте власти – там меньше интереса со стороны тех людей, которые здесь проживают.

Поделюсь в этом контексте наблюдением. Мы собираемся делать исследовательский проект по итогам проведенных выборов. Около 700 населенных пунктов, которые сейчас вошли в список прямых выборов акимов, на самом деле дают небольшой охват населения в целом. Особенно на севере и западе страны.

Например, в Мангистауской области затрагивают всего 10 населенных пунктов. К тому же сами населенные пункты не очень большие по численности. Поэтому выборы напрямую коснулись сравнительно небольшого количества людей. С этой точки зрения понятно, почему многим они были неинтересны в Казахстане, или почему мало информации было по голосованию. Это, так сказать, периферия общественного интереса.

С чего выборный процесс должен быть интересен городских жителям, а тем более – населению больших городов? Вся экспертная масса, заметьте, сосредоточена именно в городах Конечно, некоторая часть экспертов, политологов, которые привыкли вникать в вопросы, связанные с выборными процессами и комментировать их, стараются что-то говорить, но в целом среди политологов и сейчас, и раньше было немного людей, которые этой темой интересовались.

– Однако эксперименты в прежние годы давали больше выплеска в СМИ и в публичном поле…

– У нас в стране с 1998 года проводились экспериментальные выборы. Однако за все эти годы не было сделано выводов, чтобы отрегулировать процесс.

Так, в 2013 году в Казахстане уже проходили выборы акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел, не входящих в состав сельского округа. Однако в 2013 году это были косвенные выборы (косвенное избирательное право состоит в избрании указанных акимов выборщиками – гражданами Республики Казахстан, являющимися депутатами маслихатов соответствующего района (города) – ред.), и население напрямую не голосовало. Тогда это было предложение Бауыржана Байбека, который занимал должность заместителя руководителя Администрации президента. И, поскольку мера была половинчатой, она не привела к значимым результатам.

Что касается более широкого освещения в СМИ, то тогда, видимо, подтянули более массированный административно-информационный ресурс.

Вообще же по силе значимости те выборы не сравнятся с сегодняшними, потому что, когда идет прямое голосование, это означает, что в каждом населенном пункте должна пройти реальная выборная кампания. В этом случае должны быть конкурентные выборы, избиратели должны видеть программы, предложения от кандидатов. То есть, по силе раскачки аморфности сельского населения, как мне кажется, нынешний процесс более значимый. Но для любого из нас это выглядит так: сами этапы прохождения выборного процесса мы знаем, нам сообщили о том, что началась регистрация кандидатов, затем – закончилась, но внутрь процесса мы зайти не можем, потому что на самом деле плохо организовано его освещение.

– Есть мнение, что поскольку это местные выборы, то решать, кто будет посажен на место акима – дело местной элиты. Собственно, потому и нет ажиотажа, поскольку все уже договорились.

– Везде ситуация по регионам разная. Есть акимы, которые действительно справляются со своей работой в очень сложных условиях отсутствия бюджетов, а у них и правда, денег практически нет. Есть населенные пункты, где была спокойная кампания, поскольку примерно был определен претендент, явный лидер. В любом случае, для крупных населенных пунктов – это конкурентные выборы. Так, есть села, где 600-700 избирателей, а есть – с численностью 30 тысяч. В таких местах конкуренция может быть очень мощной, потому что это лифт для реализации себя на более высоких управленческих ступенях власти. Да, и бюджеты в крупных населенных пунктах побольше.

– А что Вы можете сказать о выдвиженцах в сельские акимы – кто эти люди?

– Списки я так подробно не изучала, но есть несколько наблюдений.

Меня лично удивило, что так мало заявок от партии "Ауыл". Хотя бы на этих выборах они могли показать соответствие своему названию.

С другой стороны, в этих выборах было изначально выставлено много ограничений, которые выступили как шлагбаум. Чего стоит графа о высшем образовании, а также необходимый опыт работы на управленческих должностях в госструктурах или в других секторах не менее двух лет.

Отмечу, что сейчас мы даже не можем сказать, сколько у нас людей с высшим образованием, поскольку в статистике эти данные убрали. Но по нашим данным опросов 32-33 % населения Казахстана имеют высшее образование. Со среднеспециальным образованием – людей больше 40 %. А в разных регионах, в зависимости от структуры экономики, ситуация может отличаться. Например, в Павлодарской области очень много людей со среднеспециальным образованием, потому что они работают на заводах, фабриках и им не обязательно получать диплом ВУЗа. А в Туркестанской области мы обнаружили, что среди женщин только 14 % имеют высшее образование среди городского населения, а в сельской местности – еще меньше.

В общем, есть огромная масса людей, которые имеют среднеспециальное образование и являются хорошими специалистами, занимают управленческие должности и получили огромный опыт. Повторю: этот дискриминационный барьер касается 40 % населения, которые и так проживают не в самых лучших условиях.

– Если вспомнить опыт Нурсултана Назарбаева, то и он со среднеспециальным образованием стал руководителем республиканского и даже союзного масштаба.

– Да, это не помешало. Большинство экспертов указывали разработчикам на этот барьер. Любой человек имеет право быть избранным. Тем более, что это местное самоуправление. А тут диплом играет более важную роль, чем опыт, чем то, что это патриот своей местности, и другие качества.

– Как, по-вашему, конкуренция в 3 человека на место (примерный подсчет) – это много или мало?

– Думаю, что это очень существенная цифра, но здесь конечные числа различается в разрезе регионов.

В июне я встречалась с акимами двух областей Казахстана и изучала ситуацию. У них небольшие села – от 500 до 2000 человек. Местные акиматы (в плане наполнения бюджета) имеют к поступлению четыре вида налогов: на транспортные средства, на землю, подоходный и сбор с индивидуальных предпринимателей. В этом году из-за карантина четвертый налог предприниматели не платят, потому что объявлены налоговые каникулы, что сильно ударило по местным бюджетам.

Так, если посчитать сборы в населенных пунктах, где проживают 600-700, а то и меньше взрослых (есть и по сто человек) – можно представить, какой у них бюджет. К примеру, собирается 5-7 млн тенге. В штате одного акимата – 3-4 человека (аким, его помощник, бухгалтер). Кроме того, нужен юрист, который зачастую на договоре ГПХ. Зарплаты – 70-100 тысяч тенге. То есть, примерно это 400 тысяч в месяц. Таким образом около 5 млн – только зарплаты администрации. А что касается нужд села, то денег не остается. А надо решать вопросы коммунального характера – освещение улиц и так далее. Кому захочется пойти на такой бюджет? Так что конкуренция на уровне около 3 человек на место – это еще хороший показатель.

Понятно, когда село большое, там есть аптека, есть свои предприниматели, которые держат парикмахерскую, магазин, агробизнес, то такой населенный пункт более интересен.

Вопрос ведь даже не с самими выборами, а с сопутствующими реформами уровня наполняемости бюджетов сельских населенных пунктов. Отмечу, что были предложения передать в эти бюджеты 14 видов налогов. Тогда автоматически возникают вопросы контроля и подотчетности. Нужна либо ревизионная комиссия, либо похожая структура, которая в условиях повышения доходной части должна контролировать расходы, чтобы потом не возникало со стороны населения недовольства. Тем более есть и риск в плане человеческого фактора, когда руководителю может "снести крышу", и он будет принимать решения "в свою пользу".

– Можете уточнить: разве на уровне области не решают вопросы низового уровня по обеспечению каких-то коммунальных потребностей?

– Нет. К примеру, в Акмолинской области 17 сельских районов. Сельские населенные пункты очень бедные, у них нет средств. Другая ситуация может быть на севере или на юге Казахстана. Если есть крупный землевладелец, земли которого включают в себя территории каких-то населенных пунктов, он более-менее заботится о населении, то ситуация хорошая. Его, кстати, никто не заставляет это делать: он эксплуатирует свои наделы, собирает урожай – и больше ничего. Поэтому есть и такие землевладельцы, кто ничего не вкладывает в села, и они – в ужасном состоянии. Людям негде работать молодежь уезжает, школы закрываются, и остаются старики.

На юге я наблюдала, что те латифундисты (крупные землевладельцы), которые извлекают прибыль для себя, они все-таки заботятся о населенных пунктах. В таких случаях те семь миллионов, которые получают бюджеты, – это просто средства на то, чтобы аким был и акимат стоял.

Неравномерность распределения населения закладывает основной риск. Бедные села на севере страны постоянно будут нуждаться в дотациях – просто потому, что там нет мелкой предпринимательской активности. Там один большой "хозяин", и других работодателей нет. Поэтому и отчислений практически никаких.

Мне кажется, что при формировании округов, все эти моменты не учтены. По идее нужно было поступать следующим образом: вначале должен был быть принят закон о том, чтобы избирать кенесы – создаваемые в стране новые органы местного самоуправления. То есть, каждый сельский округ избирает советы в пропорциях от численности населения. К примеру, в небольшом селе – это 3-5 человек, а в большом – больше. Уже эти коллективные органы из своего состава избирают некоего руководителя, которого сейчас называют акимом, хотя это и неправильно. Такая двухэтапная форма позволила бы снять противоречия, которые могут возникнуть.

– Какие противоречия?

– Есть поселки, где проживают одни казахи, а есть – где в основном русские, в таких населенных пунктах противоречий будет меньше. Однако есть и села, где проживают представители одного рода, но нескольких подродов, а где-то – многоэтничный состав населения. И когда идет конкурентная борьба за одно место, то внутри электората может произойти раскачка и негативизация электорального опыта. В случае с выборами нескольких человек в советы конфликтности сглаживалась бы, особенно в крупных сельских округах.

Я с 1998 года провожу разные исследования и делаю свои выводы. Если бы была проведена такая поэтапность, обеспечивалась бы стабильность процессов. А так – мы сидим в городе, наблюдаем за процессом, и не совсем понимаем, что там происходит на местах и какие будут последствия. Я могу оценить риски в многосоставных сельских округах по раскачке некоей конфликтности – риски реальны.

При изучении вопроса выборности местных акимов у нас сталкиваются с тем, что путают концепцию МСУ и параллельный процесс, которые в итоге пересекутся в одной точке – выбранный людьми уже аким и непонятно каким образом выбранный кенес. Как они будут вместе работать? В некоторых случаях вообще непонятно, зачем в небольшом населенном пункте вводить кенесы.

– Возможно, что на самом деле никаких конфликтных ситуаций не возникнет, если на местном уровне будут договариваться местные же элиты. Стоило бы задуматься о том, чтобы пересматривать административно-территориальное деление для укрупнения округов и, соответственно, обеспечения наполнения бюджетов?

– Как я понимаю, в плане изменений административно-территориального деления, в Казахстане идет постоянный и не всегда адекватный процесс. В Алматинской области, как у меня создалось впечатление, границы двигают, как хотят. Там много бизнеса, особенно в предгорьях. Постоянно происходит "перенарезка" территорий.

Мы часто наблюдаем и такую практику, когда район передают в другую область, и жители оказываются в 300 км от областного центра, когда "старый" облцентр совсем рядом.

При этом ситуация с перенаселенным югом и малочисленным севером в стране никуда не денется, так будет всегда, несмотря на программы переселения.