Кому служат министерства?
Автор: Талай Карыбеков
16.11.2021
Президент 14 октября 2021 года подписал Указ "о Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года", которая принята, очень хочется верить, в рамках действий по исполнению своих предвыборных обещаний.

Говорят, что президент "гневно" требовал от главы и министерств написать точные пятилетние планы действия с конкретными промежуточными и итоговыми показателями и с указанием ответственных за их исполнение лиц. Проблематичность положительного решения данной задачи, мы имеем в виду пользы для общества и государства, состоит в том, что она возникла не сейчас и имеет так сказать, исторические корни. Мы знакомы с массой подобных планов-документов, и, собственно, их содержание и послужило поводом для написания этого "фельетона".

Надо признаться, в тех планах описано "все что хотите на ум", и главный вопрос состоит в том, могут ли министерства вообще написать качественные документы, да и вообще, что сейчас делают министерства и зачем они нужны.

Давайте разберемся.

Само название министерство произошло от латинского ministro – "служу"," управляю". В СССР министерства именно этим и занимались – Управляли отраслевыми Предприятиями в соответствии с разработанными планами развития народного хозяйства.

После распада Советского Союза министерства как органы власти автоматически перекочевали в новую систему государственного устройства, однако произошло Главное - их лишили полномочий Управлять предприятиями: исчезла система Государственного Планирования.

Но самым важным является то, что никто не объяснил министерствам, какие функции они теперь должны выполнять, а они до сих пор мыслят себя в старой системе, думая, что должны отвечать за то же самое, хотя тогда уже и до сих пор, никаких рычагов влияния и полномочий у них не осталось.

Первая попытка разобраться с тем, зачем нужны министерства, была задумана в конце 1990 года, законом Киргизской ССР "О реорганизации системы органов государственной власти и управления в Киргизской ССР" №260-Х11 от 14 декабря. Был подготовлен проект административной реформы, но ввиду тяжелой политической ситуации руководство принимало решение по ее реализации поэтапным методом. Полноценно к административным реформам вернулись только в 2003 году, с принятием Постановления Правительства КР "о мерах по дальнейшему продвижению административной реформы в КР" №335 от 7 июня 2003 года.

В рамках реформы, в первую очередь, должно было произойти четкое разграничение и обозначение полномочий республиканских органов исполнительной власти. Кроме первых лиц и тех, кому пришлось исполнять эту волю реформ, мало кто сегодня знает, как суматошно и порой скоропостижно этот проект воплощался в жизнь, и что нынешние стали чем-то на них похожие.

Об этом не любят вспоминать, но первым руководителем проекта был назначен Танаев Н.Т. Начали с поручения республиканским органам исполнительной власти провести оценку своих функций, чем они и занимались в период июня 2003 года по июль 2004 г. (дальнейшая ревизия их функций проводилась также Правительственной комиссией по проведению административной реформы, председателем которой и был Николай Тимофеевич). Но слишком уж много беспорядка и неясностей успело накопиться с начала 90-х гг., и эта попытка хоть что-то выяснить и в чем-то разобраться с треском провалилась, а отстранение Танаева от курирования реформой тому подтверждение.

С произошедшей в последующем революцией 2005 года стало ясно, что разбираться с уже имеющимися министерскими положениями не имеет никакого смысла, и было принято решение в последующем написать документы "с нуля", отталкиваясь от отсылок к полномочиям министерств, прописанных в законах республики.

В итоге в рамках задачи обозначения и разграничения полномочий республиканских органов исполнительной власти были вновь написаны их положения, а также созданы агентства и службы, находящиеся в ведении соответствующих вышестоящих органов республики.

Полномочия были вменены следующим образом:

1. Министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении государственных служб и агентств;

2. Государственные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, правоприменительные функции и в пределах свих компетенций издают индивидуальные правовые акты;

3. Государственные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленных сферах деятельности, в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты.

Важно отметить, что изначально реформа предполагала введение для органов власти показателей оценки эффективности их деятельности. Но какими они должны быть? Может быть, например, количественный объем производства продукции животноводства для Министерства Сельского Хозяйства? Рост объемов производства мяса, молока и яиц это, конечно, хорошо, и фермеры сами в этом заинтересовано, только министерство к этому никакого отношения уже не имело и не имеет и влиять на изменение подобных показателей просто не может.

И вот тут выяснилось, что ни министерства и никто другой, адекватных показателей придумать не могут. Другое дело, что без особых проблем можно было разработать систему оценки деятельности служб и агентств, так как они непосредственно оказывают услуги (например, максимальное время ожидания в очереди при получении некой услуги, или максимальное количество дней, в течение которых агентство обязано выдать тот или иной документ), но изначально этого тоже не было сделано.

Министерства разрабатывали показатели для своих подведомственных органов уже в процессе функционирования последних, и большинство формулировок, придуманных для оценки эффективности их работы, звучат как "ускорить, повысить, улучшить" что-либо. Очевидно, что в таких показателях нет никакого смысла, зато министерства остались вроде как с чистой совестью и чувством выполненного долга.

В итоге вопрос с разработкой показателей оценки эффективности деятельности органов власти замяли, и все смирились с тем, что в рамках реформы показатели для министерств разработаны не будут, а для служб и агентств они будут весьма абстрактными.

Итак, не имея иных полномочий, министерства активно писали и пишут государственные программы и законы, а эффективность их деятельности можно было оценивать исходя из того, насколько убедительно им (скорее их Главам, от возможности иметь "доступ к Телу") удавалось сформировать мнение государственных органов о нужности и важности их программ, чтобы правительство надавило на Минфин, дабы последний выделил денег на реализацию проектов.

До кризиса эта система всех устраивала: нет никакой ответственности, но зато есть имитация бурной деятельности – законы пишутся и принимаются, программы как-то реализуются, а главное, что все это "про хорошее". Верхам формально всегда есть с кого спросить в случае чего, и министерства в любой момент могут умыть руки, сказав, что это не их зона ответственности или что Минфин выделил недостаточно средств.

В общем, до недавнего времени, пока денег хватало и на поддержание системы, и на удовлетворение президентских желаний, все было хорошо.

Но сейчас, когда обещания населению уже розданы, а денег в бюджете на их реализацию катастрофически не хватает, потребовалось Рабочее Правительство, способное "самостоятельно принимать решения" и "действительно что-то делать". И снова встал вопрос: как заставить министерства работать и как их контролировать? В нулевых это упустили, так давайте опять попробуем ввести какие-то показатели.

Вот и будут пробовать: сегодня министерства опять усиленно "пишут" пятилетние планы. Снова вернутся к бесполезным показателям типа "увеличения объемов производства продукции животноводства", и снова все останутся недовольны (раньше планы переписывали по три раза, посмотрим, как нынешние будут), и снова с этим молча смиримся.

Говорят, в "Правительстве" рассматривают концепцию, которая обязывает органы исполнительной власти раскрывать данные о себе. Вносятся предложения, чтобы публичные отчеты министерств о своей работе сопровождались докладами бизнес-сообществу об их деятельности. Все станет ясным, когда документ будет представлен на рассмотрение кабинету министров.

Разговоры о том, что на сегодняшний день в концепции не предусмотрены никакие санкции, уже вызывает некоторые сомнения в его полезности и адекватности. Правда, документы будут еще писаться и приниматься, поэтому нам кажется разумным оставить его анализ на потом.

В отличие от Президента, понимая изнутри как реально устроено и работает "практическое" кыргызское государственное управление, нам как-то "не до конца" верится, что все эти его попытки создать рабочее подконтрольное правительство увенчаются успехом.

Однако не зря говорят, что надежда умирает последней.

Да и что еще остается в нынешних условиях, кроме как надеяться?