Великое разочарование

АНДРЕЙ ЛАНЬКОВ
Профессор Университета Кукмин (г. Сеул).

Richard Hanania. Public Choice Theory and the Illusion of Grand Strategy: How Generals, Weapons Manufacturers, and Foreign Governments Shape American Foreign Policy. Routledge, 2022. 230 pages.

В самом первом приближении ситуацию в теории международных отношений можно описать как дискуссию между двумя главными школами – реалистической и либеральной. Реалисты, в частности, представлены такими именами, как Джон Миршаймер и Кеннет Уолтц, а среди либералов выделяется Джон Айкенберри. Однако новая книга Ричарда Ханании бросает вызов обоим этим лагерям, предлагая новую модель того, как формируется американская внешняя политика.

Главный тезис Ханании заключается в том, что – вопреки общепринятым представлениям – о современном демократическом государстве вообще и о Соединенных Штатах в частности нельзя говорить как об унитарном акторе, у которого якобы есть способность вырабатывать и претворять в жизнь долгосрочные стратегические планы.



Книга Ханании посвящена в первую очередь полемике с тем, что он сам именует "иллюзией большой стратегии". Ханания считает, что в большинстве ситуаций ни США, ни многие другие демократические государства принципиально не способны к разработке и осуществлению долгосрочной внешней политики. Правда, автор оговаривается, что данное замечание не относится к условиям большой войны, а также к авторитарным режимам (или, как более мягко выражается он сам, к "сильным государствам, которые управляются влиятельной личностью или небольшой группой лиц"), то есть к тем ситуациям, когда страна сталкивается с экзистенциональным кризисом (с. 37).

Ханания подчеркивает, что люди, из которых состоит политическая элита США, проходят жесткий отбор, но вот способность к долгосрочному планированию отнюдь не является главным критерием этого отбора. Ханания замечает: "Американские президенты отбираются в соответствии с тем, есть ли у них умение выигрывать выборы и оставаться у власти, а не в соответствии с тем, могут ли они осуществлять эффективную стратегию и планировать на десятилетия вперед" (с. 5). Он напоминает о том, что на политическую судьбу американского президента решающее влияние оказывает то, что происходит незадолго до выборов, а никак не долгосрочные тенденции (сс. 51–52). В силу этого и президенты, и иные высшие выборные лица не склонны тратить свой – по определению весьма ограниченный – политический ресурс на вопросы, успешное решение которых заведомо не повлияет на их политическую карьеру.

В основе представлений Ханании о том, как в действительности формируется внешняя политика США, лежит теория общественного выбора (public choice theory) – этот подход, собственно, отражен и в самом названии книги. В соответствии с этой теорией на формирование политики способны оказывать непропорционально большое влияние группы, обладающие наибольшей сплоченностью и считающие вопросы, о которых идет дискуссия, особенно важными для себя. При этом такие группы могут быть малочисленными. Их влияние определяется способностью к самоорганизации, доступными им немалыми ресурсами и, главное, высокой заинтересованностью в конечном успехе определенной политической линии.

Ханания считает, что некоторые структурные особенности внешней политики и делают ее одной из областей, где небольшие, но организованные группы интересов могут оказывать непропорционально большое влияние на принятие стратегических решений.

Вызвано это тем, что в области внешней политики заинтересованные группы отличаются высоким уровнем координации и четким пониманием своих интересов, в то время как рядовой избиратель, как правило, считает, что эти вопросы его не касаются напрямую.

У рядового американского избирателя вопросы внешней политики, как правило, не вызывают ни особого интереса, ни особых эмоций.

В качестве курьезного, но показательного примера Ханания напоминает об опросе, проведенном в 2015 году. В ходе этого опроса треть сторонников Республиканской партии заявила о том, что поддерживает нанесение бомбовых ударов по Аграбе, а 44 процента демократов выразили готовность принять беженцев из этой страны (с. 45). Проблема, разумеется, заключается в том, что такой страны не существует и никогда не существовало: Аграбой называется родина Алладина в известном мультфильме. Впрочем, исследования, проведенные среди политических элит, тоже рисуют не слишком оптимистическую картину: люди, принимающие важнейшие решения по проблемам внешней политики, слабо представляют, как реально устроен внешний мир, и легко поддаются влиянию тех, кого они (не всегда с основанием) считают экспертами.

Наконец, неизбежно присущая внешней и оборонной политике секретность сильно затрудняет обсуждение внешнеполитических вопросов широкой публикой. Все это – и индифферентность публики, и секретность, и сплоченность групп влияния – означает, что американская внешняя политика, по мнению Ханании, определяется не решениями неких "вашингтонских мудрецов", а той равнодействующей, которая представляет результат усилий групп влияния.

В случае с внешней политикой решающими группами, по мнению Ханании, являются, во-первых, американский ВПК, то есть военная индустрия, во-вторых, вооруженные силы, в-третьих – иностранные правительства, которые влияют на выработку американской позиции по основным вопросам внешней политики.

Там, где речь идет о влиянии силового лобби и ВПК на американскую внешнюю политику, книга Ханании заставляет вспомнить о разоблачительных статьях в старых советских газетах – с той немаловажной разницей, что Ханания пишет об этих вопросах с куда бóльшим знанием дела. Он подчеркивает, что первые пять мест в списке крупнейших контракторов американского правительства занимают производители вооружений. Говоря о сращивании военной промышленности и собственно армии, Ханания напоминает, что в 2004–2008 гг. около 80 процентов вышедших в отставку трех- и четырехзвездных генералов получили работу в качестве консультантов или членов правлений на предприятиях ВПК. В 1994–1998 гг. так трудоустроилось лишь около 50 процентов отставников (с. 59).

Другим интересантом, по его мнению, являются иностранные правительства, которые оказывают влияние на политику США как через лоббирование, так и через поддержку прессы и исследовательских центров. Таким же образом на процесс принятия решений влияют и фирмы ВПК.

Здесь есть определенное противоречие, которое открыто признает и сам Ханания. Ему можно задать вопрос: каким образом иностранные правительства или их представители активно навязывают Вашингтону долгосрочную стратегию, если они, в соответствии с представлениями Ханании, сами не могут рассматриваться как унитарные акторы и тоже имеют проблемы с выработкой долгосрочной стратегической линии и ее претворением в жизнь? Это противоречие Ханания отчасти разрешает, указав на то, что многие из иностранных правительств сталкиваются с реальной угрозой или являются авторитарными – то есть находятся в таких ситуациях, когда правительство может действовать как унитарный актор с дальним стратегическим горизонтом планирования (сс. 54–55).

Тем не менее в данном случае объяснения Ханании выглядят не совсем убедительными. Представляется, что с ним происходит то, что часто случается с патриотически настроенными интеллектуалами (а он, при всем своем скепсисе, трезвости и отличном знании изнанки американской политики – безусловно, американский патриот). Он склонен представлять свою сторону несколько наивной, дезорганизованной и даже отчасти коррумпированной, а вот ее внешних оппонентов – целеустремленными, коварными и способными к построению долгосрочных планов.

Результатом влияния описанных выше групп, по мнению Ханании, становится тяготение США к участию в конфликтах за рубежом, причем часто – в ситуациях, не имеющих никакого отношения ни к прагматическим интересам США, ни к провозглашаемым США принципам.

Ханания считает мифом утверждения о том, что главным побудительным мотивом для американских интервенций за рубежом является желание поддерживать "либеральный международный порядок", хотя именно такими утверждениями действия Вашингтона часто обосновывались: "Ни одна страна на планете не нарушает самые фундаментальные принципы международного права так откровенно и так часто, как США" (с. 73). Впрочем, с не меньшим скептицизмом относится Ханания и к критике американской внешней политики "слева", то есть к утверждениям, что главным побудительным мотивом американских интервенций является "неоимпериализм" – борьба за преимущественный доступ к ресурсам или за сохранение долгосрочной гегемонии США в мире. Разбирая около десяти наиболее известных американских военных операций за границей после 1945 г., он (весьма убедительно) демонстрирует, что, выражаясь фигурально, среди причин этих интервенций скромное место занимали не только борьба за либеральный порядок и права человека, но и борьба за нефтяные месторождения и военные базы (сс. 76–88). По его мнению, в большинстве случаев решение отправить войска в очередную заморскую экспедицию отражало интересы трех главных групп влияния, хотя немалую роль играли и обстоятельства, привнесенные текущей политикой, но никак не соображениями глобальной стратегии.

В этой связи Ханания обращает внимание на то, что размещение американских военных баз и зарубежных воинских контингентов остается, по сути, неизменным с начала 1950-х годов. Он считает, что это постоянство отражает позицию заинтересованных сторон – в первую очередь американских военных и американских союзников. Военные и ВПК, с одной стороны, предпочитают сохранять свое присутствие за границей, но при этом не слишком склоны к его расширению в потенциально проблемные регионы, предпочитая сохранять "географическое статус-кво" (сс. 87–89). Союзники обычно также заинтересованы в сохранении американского военного присутствия, поскольку это позволяет им существенно экономить на собственных военных расходах.

Одна из глав книги Ханании посвящена анализу ситуаций, когда американский бизнес сначала активно вкладывается в то или иное государство, которое в перспективе может представлять угрозу для интересов США, а потом, когда это государство действительно превращается в подобную угрозу, отношения с ним резко ухудшаются. Классическим примером подобной практики Ханания считает политику Соединенных Штатов в отношении СССР и в отношении Китая после 1972 года.

Притом, что американский политический истеблишмент сразу после революции 1917 г. стал воспринимать РСФСР/СССР как потенциальную угрозу, а предпринимателей привлекали перспективы участия в советской индустриализации, и бизнес активно способствовал этой индустриализации. После 1945 г. ситуация радикальным образом изменилась: США перешли к политике сдерживания.

Аналогичным примером является политика США в отношении Китая: с начала 1970-х на протяжении нескольких десятилетий американские фирмы активно инвестировали в Китай, упорно превращая его в великую экономическую и военную державу. Только когда – не без участия американского бизнеса – превращение Китая во вторую державу мира стало очевидным фактом, в Вашингтоне перешли к политике сдерживания Китая. Не без иронии Ханания называет такой подход политикой "Сначала – создай, потом – сдерживай" (с. 92).

Ричард Ханания считает, что предложенная им модель объясняет это поведение США, явным образом не согласующееся с представлением о стране как об унитарном акторе, озабоченном вопросами стратегического планирования. На раннем этапе определяющую роль в политике играют многочисленные предприниматели, привлеченные возможностями нового рынка – советского или китайского. На следующем этапе, когда явным становится появление соперника, определяющая роль в выработке политики переходит к армии и ВПК. Бизнес может быть по-прежнему заинтересован в сохранении связей со страной, которая стала восприниматься как соперник, но бизнес как группа хуже организован, а ставки у него ниже, ведь у большинства предпринимателей есть немало альтернатив китайскому или советскому рынку.

Как и предсказывает теория общественного выбора, на политику решающее влияние начинают оказывать небольшие, но хорошо организованные группы давления.

Один из разделов книги Ханании посвящен вопросу о международных санкциях. Он напоминает, что большинство исследований об эффективности экономических санкций продемонстрировало: санкции либо оказывают малое влияние на действия тех государств, против которых они направлены, либо же, чаще, вообще не дают никакого результата (сс. 126–130). Тем не менее, несмотря на их низкую эффективность, санкции остаются важной частью инструментария американской внешней политики – более того, с течением времени популярность их возрастает. Ханания подчеркивает, что причиной этого является эффективность санкций как инструмента не внешней, а внутренней политики. Вводя санкции против того или иного иностранного государства, президент и законодатели посылают избирателям и элитам сигнал о том, что они, дескать, принимают меры, направленные на решение той или иной политической проблемы.

По мнению Ханании, санкции – не только малоэффективный, но и морально сомнительный способ ведения внешней политики, в том числе и потому, что от них страдает гражданское население, включая те группы, которые выступают против политики, ставшей причиной санкций (сс. 122–125). Но лица, страдающие от санкций, будучи иностранцами, обычно не в состоянии оказывать эффективного влияния на американскую внутреннюю политику, и потому их проблемы можно легко игнорировать. С точки зрения истеблишмента, принятие санкций является дешевым способом поднять свой рейтинг и шансы на электоральный успех, не вступая при этом в конфликт с влиятельными группами интересов. Как резонно пишет Ханания, "если мы будем рассматривать санкции как орудие внутренней политики, американские действия выглядят куда более осмысленными" (с. 11).

Пожалуй, главный вывод своей книги Ричард Ханания формулирует в ее заключении: "Американская внешняя политика лучше поддается объяснению, если исходить из того, что ее определяют индивиды, преследующие личные интересы, а не из того, что определяющую роль в ней играют акторы, нацеленные на достижение целей, совместимых с какой-либо концепцией национального интереса" (с. 170). При этом Ханания неявно подразумевает, что такая вещь, как "национальный интерес", существует в реальности – просто структура и институты американского государства таковы, что его действия с этими "национальными интересами" совпадают только случайно.

Иначе говоря, Ханания считает, что американскую внешнюю политику формулируют не добродетельные или, наоборот, коварные стратеги, а группы людей, которых материальные интересы и перспективы продвижения по службе обычно волнует куда больше, чем национальные интересы США и перспективы продвижения либеральной демократии. Эту точку зрения высказывает человек с немалым опытом, и она неплохо согласуется с наблюдениями иных инсайдеров, так что игнорировать ее никак не следует.

В конце книги Ричард Ханания дает некоторые рекомендации о том, как можно решить (или смягчить) очерченные им проблемы. Надо признать, что эта часть книги – к счастью, краткая – является наименее интересной. Предложенные Хананией решения в лучшем случае являются полумерами – например, предложение о том, чтобы сделать более явными и прозрачными связи между лоббистами и экспертным сообществом. Понятно, что принятие этих мер вряд ли кардинально изменит ситуацию, являющуюся продуктом структуры американской бюрократии и всего американского общества и столь блестяще проанализированную Ричардом Хананией в его новой книге.