Foreign Affairs
США

Как искусственно меняли систему

Каждая страна мечтает о суверенитете, и идея о нем лежит в основе международной системы. Однако эта система становится все более фантастической, утверждает автор статьи FA. На примере Греции и МВФ он показывает, что национальный суверенитет - условность.

Бранко Миланович

Глобальный экономический порядок и миф о суверенитете

В 2010 году Греция погрязла в серьезном долговом кризисе. Ее подкосил глобальный крах финансовых рынков, и рейтинг государственных облигаций понизили до "мусорного". Столкнувшись с высокой вероятностью дефолта, страна обратилась за помощью к международным организациям: Международному валютному фонду (МВФ), Европейской комиссии и Европейскому центральному банку. Они предоставили Греции три огромных кредита в 2010, 2012 и 2015 годах - правда, на жестких условиях. Страна была вынуждена провести внутренние политические и экономические реформы и ввести меры жесткой экономии, которые добавили ей ряд новых проблем. Сменявшие друг друга правительства Греции соглашались на условия кредитной помощи, но затем пытались вернуть контроль над внутренним экономическим курсом страны под нажимом со стороны как левых, так и правых сил.

Трудности Греции с МВФ и другими международными кредиторами указывают на то, что в современном мире национальный суверенитет условен, а не абсолютен. Предполагается, что суверенные государства представляют собой субъекты международной системы. Международные организации Бреттон-Вудской системы - МВФ и Всемирный банк, - а также Организация Объединенных Наций существуют отчасти для поддержания стабильных политических и экономических отношений между независимыми государствами и предотвращения их неадекватного обращения с другими. Но принадлежность к этим организациям неизменно ограничивает свободу многих стран-членов, особенно более слабых. Международный порядок, якобы основанный на суверенитете государств, часто напоминает определенным странам о том, что в реальности их суверенитет полным назвать никак нельзя.

Историк Джейми Мартин (Jamie Martin) в книге The Meddlers прослеживает эволюцию современного международного экономического порядка за десятилетия до появления МВФ и Всемирного банка. В 1920 году, после Первой мировой войны, правительства стран-победительниц создали Лигу Наций - орган, в задачи которого входило мирное разрешение политических споров и предотвращение будущих войн. Бедствующим странам Лига предоставляла экономические консультации, а кредиторам - косвенные гарантии того, что их затраты окупятся сполна. Роль Лиги заложила основу для нынешнего экономического порядка.

Мартин критически изучает историю взаимоотношений между международными организациями и их номинально суверенными государствами-членами. Он считает, что в основе международного экономического порядка лежит глубокое неравенство, при котором сильные государства диктуют условия слабым, нарушая их суверенитет. Лига и ее будущие воплощения, в частности МВФ и Всемирный банк, формально признают равный суверенитет своих членов, но на практике постоянно его нарушают. Удивительного здесь на самом деле мало. Не стóит как Мартин ожидать, что международный экономический порядок будет уважать суверенитет. Это неправдоподобное требование не дает понять то, как именно в современном мире страны сохраняют и теряют суверенитет, а некоторые группы внутри государств приносят его в жертву экономической выгоды - охотно, но не всегда открыто. Пагубное воздействие на полную независимость стран могут оказывать как значительные внешние, так и внутренние силы.

Неочевидный вид вмешательства

До XIXвека странам не приходилось сталкиваться с подобными вопросами касаемо суверенитета. Они воевали друг с другом, грабили, захватывали рабов, устанавливали монополии и не думали о правилах - уж очень их было мало. Актуальными эти вопросы стали с появлением системы так называемых "национальных" государств, которая сперва охватывала только Европу и европейские поселенческие общества (вроде Австралии и Соединенных Штатов). Де-юре и де-факто европейские протектораты, такие как Китай, Египет, Тунис и Османская империя, входили в серую зону номинально независимых государств, которые в реальности находились под каблуком европейских держав. Когда они не могли погасить долги, европейские страны брали под контроль их казначейства; когда они не желали торговать, европейские страны заставляли их открывать порты. Соединенное Королевство таким образом напало на Китай во время двух Опиумных войн девятнадцатого века. А в 1861 году британские, французские и испанские войска совместно высадились в Мексике, чтобы добиться выплаты долгов от молодой республики. В период с 1902 по 1903 год Германия, Италия и Соединенное Королевство ввели морскую блокаду Венесуэлы после отказа ее президента выплачивать внешние долги. Дипломатия угроз пересеклась с методом взыскания долгов под прицелом.

Эти отношения изменились после начала Первой мировой войны. Джейми Мартин начинает книгу с пересказа событий конфликта, когда союзники совместно работали над координацией доступа к необходимому для военных действий сырью: пшенице из Аргентины, селитре из Чили и олову из Малайи. Они также координировали доставку продовольствия и следили за тем, чтобы гражданское население Франции, Италии и Соединенного Королевства не голодало. Такое планирование требовало от каждого участника частичного отказа от экономического суверенитета ради коллективного блага, к примеру, путем организации коллективных торгов на сырье и продовольствие иностранного производства, с целью ограничения роста цен. Это осложнило отношения между правительствами и представителями частного сектора, в результате чего Германия и Тройственный союз стали совершать первые попытки государственного экономического планирования.

Такого рода координация расширилась с созданием Лиги Наций. На момент учреждения она насчитывала 42 страны, включая латиноамериканские и азиатские (в частности, Китай и Японию) и даже несколько африканских. Лига подключилась к целому ряду острых проблем, с которыми многие столкнулись после войны. Она направила экономических советников для контроля за государственными расходами и стабилизации гиперинфляции, которая поразила не один район бывшей Австро-Венгерской империи. Она стала площадкой для переговоров по трудноразрешимому вопросу о немецких репарациях. А еще она пыталась стимулировать экономическое развитие в Южной Европе, выдавая небольшие займы этническим греческим беженцам, которые в ходе одного из послевоенных обменов населением покинули Турцию и переехали в Грецию. Многосторонняя мощь Лиги значительно превосходила масштабы предыдущих экономических договоров с участием двух или нескольких стран. Ее члены добровольно присоединялись к международной организации, которая в любой момент могла ограничить их экономический суверенитет в случае неспособности обслуживать долги или адекватно управлять экономикой.

Мартин утверждает, что в итоге Лига создала правила и процедуры, которые сегодня принимаются по умолчанию и закрепляются в политике МВФ и Всемирного банка (оба основаны в 1944 г.). Многие страны согласны с ежегодным контролем МВФ в рамках консультаций по Статье IV, а в случае заимствования средств орган вводит различные условия в отношении их внутренней экономической и социальной политики, ограничивая тем самым суверенитет. Лига положила начало другому, гораздо менее очевидному виду внешнего воздействия на чьи-то внутренние дела, которое Мартин описывает как "нежелательное вмешательство, которое империи долгое время применяли к полусуверенным странам".

Собственная Лига

В обмен на помощь Лиги в получении займов страны должны были согласиться на фактическую передачу в ее руки своей экономической деятельности. Мартин рассказывает, как такие компромиссы сработали в Албании и Австрии (1922-1924 гг.), Греции (1925 г.) и Китае (1930-е), правда, в последнем случае гораздо быстрее и куда менее успешно. В Албанию и Австрию Лига направила иностранных советников для контроля финансовой политики, чтобы заверить иностранных кредиторов в том, что их средства не растрачиваются впустую. В Греции Лига предоставляла беженцам кредиты на жилье и бизнес. А в Китай она направила французского дипломата Жана Монне (Jean Monnet) (который в итоге помог основать Европейское объединение угля и стали) для консультирования нового Национального экономического совета страны, созданного в 1931 году для ускорения экономических реформ. Но миссия Монне не произвела впечатления на фоне других проблем Китая, включая внутригосударственный конфликт, наличие параллельных центров власти и противодействие со стороны Японии.

Первые попытки Лиги навязать политику жесткой экономии (и, следовательно, ограничить суверенитет государств-членов) имели место в европейских странах, которые воспротивились равному с населением Африки и Азии обращению. Люди в христианских европейских государствах воображали себя вершиной глобальной иерархии и были не прочь ограничить суверенитет других стран, но никак не могли смириться с отказом от собственного. Работа Лиги всегда имела колониальный подтекст. Голландский профильный чиновник по фамилии Муджен считал, что его опыт в вопросе подавления восстаний на Южной Суматре делает его превосходным кандидатом на должность наблюдателя за деятельностью Лиги в Албании. В своем заявлении, как рассказывает Мартин, он проводил параллель между своим прежним опытом и работой в Албании: люди на Южной Суматре были "независимы и любили свободу", во многом как "албанские горные жители". Работу Муджен не получил - она досталась другому чиновнику голландской Ост-Индии, - но в Лиге согласились с его оценкой ситуации, отметив, что Албания - страна, где "привить финансовую мудрость без револьвера может и не получиться".

Возможно, одна из наиболее фундаментальных особенностей этой системы стала очевидна лишь по прошествии времени. Формально Лига состояла из равноправных государств, но в реальности великие державы-победительницы в лице Франции, Италии, Великобритании и США и не думали соблюдать правила наравне с более слабыми. Побежденные европейские державы - Австрия и Германия - были огорчены тем, что им не предоставили места за "столом для почетных гостей". Япония не имела особого влияния просто из-за своего географического положения, а в самом низу иерархии оказались африканские страны и колонии. Подобная структура сохраняется и по сей день. Бесчисленное множество авторов рассказывали историю навязанной МВФ девальвации фунта стерлингов в Соединенном Королевстве в 1967 и 1976 годах. Этот эпизод привлек внимание стольких ученых именно потому, что вмешательство МВФ в экономическую политику крупной западной державы было трудно себе представить - и до сих пор трудно. В настоящее время, если МВФ вводит идентичные или даже более существенные ограничения на принятие экономических решений, скажем, в Аргентине или Нигерии, это вряд ли вообще вызывает интерес, кроме предсказуемых заявлений об обеспокоенности расточительностью стран так называемого "Глобального юга" и опасений западных столиц по поводу того, смогут ли должники расплатиться с кредиторами.

Мартин показывает, что тогда (как и сейчас) наименее охотно расставались с суверенитетом Соединенные Штаты.Несмотря на усилия президента Вудро Вильсона страна так и не вступила в Лигу Наций. Она не желала нести затраты от принципа многосторонних отношений, ограничивать власть частных компаний, позволять втягивать себя в будущие войны и, что важнее всего, делиться суверенитетом. Британцы и французы ощущали необходимость международной координации острее потому, что были не столь могущественны, как США.

После Второй мировой войны позиция Америки, конечно, изменилась, в какой-то степени потому, что теперь она могла диктовать правила игры, тогда как после Первой мировой не обладала достаточной мощью. В последней части своей книги Мартин затрагивает тему переговоров 1944 и 1945 гг. между союзниками в Бреттон-Вудс и в Думбартон-Окс, которые привели к созданию МВФ, Всемирного банка и всего послевоенного глобального экономического порядка. Мартин исследует различия между двумя главными действующими лицами: Соединенными Штатами в лице представителя Министерства финансов Гарри Декстера Уайта (Harry Dexter White) и Соединенным Королевством в лице экономиста Джона Мейнарда Кейнса (John Maynard Keynes). Основным поводом для разногласий между ними было то, как именно страны получат доступ к средствам МВФ, которые будут в основном предоставляться Соединенными Штатами. Штаты настаивали на том, что предоставление средств сверх определенной суммы должно сопровождаться ужесточением предъявляемых к внутренней политике условий. Соединенное Королевство, помня о скорой необходимости оформления займа, утверждало, что члены МВФ должны считать доступ к средствам правом, а не привилегией. С учетом относительного дисбаланса сил неудивительно, что верх одержала американская точка зрения.

Это хорошо наезженный путь. Но несколькими провоцирующими предложениями Мартин (не называя) оспаривает важный аргумент экономиста Дэни Родрика (Dani Rodrik) о "золотом веке" (1945-1971 гг.) международной экономической координации и ограниченной глобализации, на протяжении которого Бреттон-Вудская система функционировала без особых проблем и предоставляла государствам-членам значительную политическую автономию. Мартин разносит тезис Родрика словами о том, что международная система никогда не относилась ко всем странам одинаково. Вот что он пишет: "Проблемы глобального управления... куда значительнее тех, что кроются за стилизованными историями укоренившегося либерализма и его падения в неолиберализм. В середине XXвека не было ни одной стабильной эпохи автономии, которую можно было бы легко вернуть". А также: "После 1945 года никакого золотого века национальной автономии и суверенного равенства не было".

Идею Мартин не развивает, но явно оспаривает мнение о том, что неолиберальная эра, начатая такими деятелями, как премьер-министр Великобритании Маргарет Тэтчер и президент США Рональд Рейган, была настоящим уходом от так называемого "золотого века", который ей предшествовал. Для Мартина иерархия в международных экономических отношениях существовала всегда. Идея о том, что многие годы после Второй мировой войны связи между сильными и слабыми странами формировались не под действием неравенства и дисбаланса сил, иллюзорна - идеологический фасад, необходимый на время холодной войны, когда западному лагерю нужно было выглядеть командой равных.

Фантазия о суверенитете

Мартин подчеркивает нереальность этого паритета. Ни одна версия международного порядка за всю историю не позволяла странам-членам сохранять суверенитет в полном объеме. Редко найдешь герметично закупоренную страну. Даже если рассуждать чисто экономическими терминами, в эру взаимозависимости границы между внутренним и внешним абсолютно проходимы. Например, антиинфляционная политика Пола Волкера (Paul Volcker), который в 80-х был председателем Федеральной резервной системы США не может рассматриваться исключительно как внутриполитический вопрос: повышение процентных ставов в Америке имело колоссальные последствия для целого ряда стран-должников: Бразилии, Мексики, Польши и Румынии. (Вероятно, нынешние антиинфляционные меры будут иметь аналогичные пагубные последствия для многих развивающихся экономик.) Китай в настоящее время для доступа на свой рынок выдвигает множество различных условий вроде требования передачи технологий; это вряд ли можно считать внутренней политикой. Постоянный торговый дефицит или профицит - это больше, чем просто проблема причастных стран. То есть если Китай и Германия имеют большое положительное сальдо торгового баланса, другим странам приходится сталкиваться с его дефицитом, сократить который можно только за счет девальвации валют.

Часто бывает трудно провести убедительное различие между сферами внутренних и международных отношений. Критикуя подобно Мартину использование власти более сильными странами, человек просто пишет летопись неизбежного и очевидного. Международные организации наподобие МВФ не должны добиваться равенства между странами-членами - нужно лишь минимизировать неравенство. Это потребует более серьезного отношения к социальным проблемам стран-заемщиков и предоставления им более длительных периодов адаптации. Например, можно попросить заемщиков постепенно отказываться от субсидий на протяжении не трех, а десяти лет; можно подавлять желание накачивать экономику деньгами и помогать частному сектору с обеспечением граждан пенсиями и доступом к образованию, причем не только богатых, но и имеющих малый и средний доход; а также не наказывать за правительственные инвестиции в инфраструктуру и здравоохранение.

Идеологическая инфраструктура, предполагающая равенство, будет толкать сильных на все более изощренные выдумки для оправдания гегемонии. Тогда помимо фактического неравенства странам придется иметь дело с лицемерием, как это происходит сегодня, когда богатейшие из них требуют уделять больше внимания проблеме изменения климата, хотя сами при этом остаются крупнейшими источниками выбросов углекислого газа на душу населения: в США соответствующий показатель в девять раз больше, чем в Индии; а в Финляндии ˗ на порядок выше того, что фиксируется в Зимбабве.

Дополнительная проблема, которую Мартин освещает в главах, посвященных политике жесткой экономии в Австрии после Первой мировой войны и займам на цели развития в Греции, дальнейшего развития, к сожалению, не получила. Стремление к равному суверенитету косвенно представляет каждую страну как однородное образование с дискретными интересами. С этой точки зрения Лига Наций и другие международные организации видятся могущественными внешними структурами, которые ограничивают независимость более слабых государств. Но страны не однородны: в каждой существует множество классовых, социальных и политических групп, и некоторые из них используют международные организации для навязывания такой политики, которую невозможно проводить через внутриполитический процесс. Мартин отмечает, что в 1920-х австрийское правительство поступило именно так ради продвижения финансовых реформ и победы над оппозицией в парламенте. Его примеру следуют многие другие, а в качестве способа продвижения особых внутренних интересов они перекладывают вину на третьи лица (и добровольно отказываются от внутреннего суверенитета). От них постоянно слышны выкрики: "Нас заставили иностранцы!", даже когда очевидно, что не собака виляет хвостом, а наоборот.

Именно так в неолиберальную эпоху сотрудничают друг с другом влиятельные группы с конкретными целями. Страны расстаются с внутренним суверенитетом не под давлением международных организаций, а благодаря международным соглашениям, которые влиятельные социальные группы используют в собственных интересах. В книге "Глобалисты" (одна из цитируемых Мартином) историк Куинн Слободян (Quinn Slobodian) демонстрирует, что пионерами данного подхода были либертарианцы и основанное ими в Швейцарии общество "Мон Пелерин" (1947 г.). Они осознали отсутствие реальной возможности создать единое мировое правительство, которое продвигало бы исключительно интересы представителей коммерческих структур. В качестве альтернативы они предлагали "двойное правительство": полностью автономный "империум", который будет заниматься политическими, культурными и функциональными вопросами, и "доминиум", который будет находиться под международным контролем и заниматься проблемами экономики, отстаивать бизнес-интересы разных стран и обеспечивать защиту прав собственности, низкие налоги и независимость центробанков. Если какая-то страна решит отказаться от кооперации и попытается проводить, скажем, независимую валютную политику или откажется от идеи независимого центробанка, рынки быстро ее накажут. Общественное видение доминиума работает и сегодня: влиятельные социальные и классовые группы внутри стран регулярно приторговывают национальным суверенитетом из шкурных интересов.

Мысль Мартина глубока, а рассказ о событиях полувековой давности порой утомителен, хоть и впечатляет подробностями. Будущие специалисты по истории развития экономики, несомненно, найдут книгу полезной благодаря перечню источников: замечания и дополнительные пояснения занимают 66 страниц мелким шрифтом, там указано более 1000 книг и статей. Любовь Мартина к разного рода нюансам проблематична потому, что они порой затемняют общую картину. Серьезные проблемы время от времени возникают, но хотелось бы, чтобы книга строилась на ключевых вопросах идеологии - той же вере в неограниченный свободный рынок и противопоставляемом ему упоре на расширении роли государства - и международного права, которые формируют взаимодействие государств.

Идея о суверенитете стран лежит в основе международной системы, но сама эта основа становится все более фантастической, учитывая ту охоту, с которой страны расстаются с элементами этого самого суверенитета. Во-первых, более слабые государства далеко не столь же суверенны, как могущественные; неравенство в международных отношениях ограничивает независимость менее сильных стран. Во-вторых, добровольный отказ от суверенитета, пусть и негласный, обусловлен выгодой для определенных политических или классовых группировок. Иными словами, международные организации не следует оценивать с точки зрения нереалистичных стандартов поддержания национального суверенитета всех их членов, ведь в мире власть распределена неравномерно, а национальный суверенитет делится на местном уровне между различными группами с различными интересами. Любой международный экономический порядок зиждется на шатком фундаменте неравных и раздробленных суверенитетов.

Бранко Миланович – сербско-американский экономист, специалист по неравенству доходов и глобализации. Доктор философии, профессор Городского университета Нью-Йорка, ведущий экономист Всемирного банка, в котором проработал более 20 лет. Лауреат премии Леонтьева, автор книги "Глобальное неравенство", которая стала мировым бестселлером и была переведена на 16 языков.