Foreign Affairs
США
Россия и Китай уничтожат излюбленное оружие США

Эпохе санкций конец?
FA: Россия и Китай положат конец эпохе господства американских санкций

Санкции долгое время были любимым экономическим оружием США, но эпохе их господства приходит конец, пишет FA. Вседозволенность, с которой Вашингтон оперировал этими карательными мерами, вызвала сопротивление мира. По словам автора, Россия и Китай уже одержали как минимум одну победу в борьбе с ними.
Как противники Америки защищаются от санкций
Санкции долгое время были излюбленным дипломатическим оружием Соединенных Штатов. Показательным примером является реакция администрации Байдена на военную спецоперацию России на Украине: она немедленно наложила на Москву ряд карательных экономических мер и призвала другие правительства сделать то же самое. То, что санкции являются популярным инструментом американских политиков, имеет под собой определенный смысл. Они заполняют пространство между пустыми дипломатическими декларациями и смертоносными военными интервенциями. Тем не менее "золотые дни" санкций США могут скоро закончиться.
В условиях, когда Вашингтон все больше полагается на санкции, многие государства, являющиеся их объектами, начали укреплять свою экономику против таких ограничений. Три события, произошедшие за последнее десятилетие, особенно сильно убедили их в такой необходимости. В 2012 году Соединенные Штаты отключили Иран от SWIFT, глобальной системы обмена банковскими сообщениями, которая обеспечивает практически все международные платежи, в попытке изолировать страну в финансовом отношении. И другие соперники США сразу же обратили на это внимание, задаваясь вопросом, не станут ли они следующими. Затем, в 2014 году, западные страны ввели санкции против России после того, как она присоединила Крым, что естественным образом побудило Москву сделать экономическую автономию своим главным приоритетом. Наконец, в 2017 году Вашингтон начал торговую войну с Пекином, которая вскоре перекинулась на высокотехнологический сектор. Ограничив экспорт своих ноу-хау в области полупроводников в Китай, Соединенные Штаты поставили всех своих противников в известность о том, что и их доступ к важнейшим технологиям может быть лимитирован.

Эти три эпизода способствовали возникновению нового явления: организованного сопротивления санкциям. Способность Соединенных Штатов налагать санкции на другие страны проистекает из примата доллара США в мировой торговле и высокой степени контроля Америки над глобальными финансовыми каналами. В связи с этим у противников Соединенных Штатов появляется большой смысл в поисках таких финансовых инноваций, которые уменьшают эти американские преимущества. Все чаще такие страны находят их в соглашениях о валютных свопах, платежных системах, альтернативных SWIFT и цифровых валютах.

Твердая валюта

Предупреждения о негативных последствиях чрезмерного применения санкций не новы. В 1998 году президент США Билл Клинтон сетовал на то, что Америка стала "зависима от санкций", как наркоманка. Он беспокоился, что страна "может выглядеть так, будто мы хотим ввести санкции против всех, кто с нами не согласен". В то время эти опасения были преувеличены: Соединенные Штаты все еще были непревзойденной экономической державой, а санкции все еще время от времени служили эффективным инструментом. Например, в конце 1990-х годов они вынудили ливийского правителя Муаммара Каддафи выдать подозреваемых в совершении взрывов двух самолетов и согласиться на ликвидацию своих арсеналов ядерного и химического оружия. Но с тех пор темпы применения санкций значительно возросли, и противники США в ответ приняли упреждающие меры, чтобы эффективнее обойти возможные рестрикции.

Один из способов, которым страны сделали себя более устойчивыми к санкциям, являются двусторонние валютные свопы, которые позволяют им обходить доллар США. Сделки по валютным свопам напрямую связывают центральные банки друг с другом, устраняя необходимость использования третьей валюты для торговли. Китай сразу же и с видимым удовольствием воспользовался этим инструментом, подписав соглашения о валютных свопах с более чем 60 странами, включая Аргентину, Пакистан, Россию, Южную Африку, Южную Корею, Турцию и Объединенные Арабские Эмираты, на общую сумму почти 500 миллиардов долларов. Цель Пекина ясна: дать китайскому бизнесу возможность обходить финансовые каналы США, когда Поднебесная этого захочет.

В 2020 году Китай впервые рассчитывался более чем по половине своей торговли с Россией в валюте, отличной от доллара США, что сделало большинство этих коммерческих обменов не подпадающими под американские санкции. То, что Россия и Китай разработают платежные каналы с использованием юаня и рубля, не должно было ни для кого стать неожиданностью. В марте 2020 года Шанхайская организация сотрудничества, международная политическая организация, членами которого являются Китай, Индия и Россия, отдала приоритет развитию платежей в своих национальных валютах в попытке обойти доллар и санкции США.

Растущее желание Китая отказаться от доллара США понятно, учитывая катастрофическое состояние отношений между Вашингтоном и Пекином. Но и союзники США заключают сделки по обмену валюты. В 2019 году Индия закупила у России зенитно-ракетные комплексы С-400. Сделка на 5 миллиардов долларов определенно должна была обрушить санкции на первую санкции США. Но Дели и Москва возродили соглашение о валютных свопах, существовавшее еще в советские времена. Индия купила российские ракеты, использовав смесь рублей и индийских рупий, и тем самым избежала американских санкций, которые могли быть использованы для срыва сделки.

Еще один способ, которым страны защищают себя от санкций, - это разработка незападных платежных систем. Пока страны мира продолжают использовать западные финансовые каналы, особенно SWIFT, они не будут в безопасности от рестрикций. Полное отключение доступа страны к SWIFT - это "ядерный вариант" в арсенале ограничительных мер США. Он был использован только один раз, против Ирана. Поэтому Китай и Россия в срочном порядке активно готовят собственные альтернативы системе обмена финансовыми сообщениями на случай, если западные страны решат их полностью отключить от SWIFT.

Китайская альтернатива, известная как Трансграничная межбанковская платежная система (Cross-Border Interbank Payment System), пока не может конкурировать со SWIFT. В 2021 году CIPS обработал транзакций всего на 12 триллионов долларов, что эквивалентно тому, что SWIFT обрабатывает менее чем за три дня. Кроме того, CIPS фокусируется на платежах в юанях, которые составляют в целом менее 10% мировых финансовых операций. Наконец, SWIFT глубоко укоренился в глобальных финансовых сетях, и финансовые учреждения вряд ли откажутся от работающей системы в пользу новой, и тому же еще политизированной.

Но само существование CIPS - это победа Москвы и Пекина, ведь их цель - иметь работающую альтернативу SWIFT, а не самую большую платежную систему. Для России и Китая важно то, что к системе присоединились около 1,3 тысячи банков из более чем 100 стран. Если Россия и Китай будут полностью отрезаны от SWIFT, у них в целом готова их резервная копия. Пекин может однажды взять и заставить иностранные фирмы, которые хотят получить доступ к гигантскому китайскому рынку, использовать CIPS. Поступая таким образом, Китай укрепит свой потенциал в том, чтобы отрезать неприятельские или враждебные страны от платежей в юанях и от своей экономики, точно так же, как Соединенные Штаты могут отрезать страны от платежей, выраженных в долларах, и от экономики США.

Третьим инструментом, который противники США используют для обхода санкций, является цифровая валюта. В этой области Китай лидирует. Около 300 миллионов китайцев уже используют цифровой юань в более чем 20 городах страны, включая Пекин, Шанхай и Шэньчжэнь. Эта цифровая валюта выпускается центральным банком Китая и хранится на мобильных телефонах граждан Китая. Зимние Олимпийские игры 2022 года в Пекине стали испытательным полигоном для новой валюты: на олимпийских объектах платежи должны были производиться картой Visa или цифровыми юанями. Механизм цифровой китайской валюты быстро развивается: прогнозы говорят, что к 2030 году ужу один миллиард человек будет использовать цифровой юань.
Цифровой юань защищен от санкций. У США нет возможности ограничить использование виртуальных денег, эмитированных центральным банком другой страны. Эта цифровая валюта также предоставляет китайским властям большие возможности для внутреннего контроля: службы безопасности КНР могут отслеживать цифровые транзакции, чтобы выявлять подозрительные схемы (или операции иностранных спецслужб на территории Китая). Китай также делает ставку на то, что цифровой юань привлечет пользователей по всему миру. В 2021 году Поднебесная начала партнерские отношения с Объединенными Арабскими Эмиратами и Таиландом для расчетов по экспорту в цифровых юанях. Учитывая, что Пекин является крупнейшим торговым партнером большинства развивающихся стран, вероятно, последуют и другие подобные сделки.

ЦБ Китая не скрывает своих амбиций к тому, чтобы цифровой юань бросил вызов гегемонии доллара США. Но этот путь пока представляется весьма крутым. Цифровой юань остается незначительным глобальным явлением, даже если он и набирает обороты. Более того, недавний экономический спад в Китае в сочетании с недостаточной конвертируемостью юаня снижает привлекательность страны для инвесторов. Эта перспектива кажется менее определенной, чем та, что Поднебесная заменит Соединенные Штаты в качестве крупнейшей экономики мира в 2030-х годах. Тем не менее большинство экономистов сходятся во мнении, что через несколько десятилетий около половины мирового производства будет сконцентрировано в Азии. В этом контексте региональная цифровая валюта, безусловно, будет очень привлекательной.

Конец пути?

По отдельности соглашения о валютных свопах, создание альтернативных платежных систем и развитие цифровой валюты вряд ли окажут большое влияние на эффективность санкций США. Но вместе эти инновации все чаще дают странам возможность проводить транзакции через защищенные от санкций каналы. И сама по себе эта тенденция представляется необратимой. Нет никаких оснований полагать, что отношения между Вашингтоном и Пекином или Вашингтоном и Москвой улучшатся в ближайшее время. Наоборот, наиболее вероятным сценарием является ухудшение ситуации, что побудит Пекин и Москву удвоить усилия по защите от американских санкций.

Расширение фрагментированного мирового финансового ландшафта угрожает как американской дипломатии, так и национальной безопасности США. Помимо подрыва эффективности санкций, появление защищенных от них финансовых каналов означает, что у Соединенных Штатов будет все больше "слепых зон" в том, что касается выявления незаконной глобальной международной финансовой деятельности. Отслеживание финансовых транзакций, которые имеют подозрительные особенности или происходят из определенных стран, имеет жизненно важное значение в борьбе с терроризмом. Выявление финансовых переводов между субъектами, которые способствуют распространению ядерного оружия, также помогает отслеживать вопросы нераспространения.

Но все-таки все это в совокупности означает, что в течение ближайшего десятилетия односторонние санкции США будут утрачивать свою эффективность. Более действенной альтернативой им могут стать многосторонние меры, поддержанные Японией, США, странами Евросоюза и другими державами-единомышленниками. Эти санкции труднее разработать, но странам, на которые они направлены, гораздо тяжелее их обойти. Даже Китай не смог бы позволить себе потерять доступ к европейским, американским и японским рынкам одновременно. В успешном варианте введение многосторонних санкций будет способствовать созданию глобальной системы для повышения их эффективности. Существующие подобные институты уже занимаются вопросами, требующими глобального сотрудничества, такими как морское право, война с наркотиками и расселение беженцев. Почему бы не создать еще один такой международный институт именно для санкций?

Такая организация будет анализировать сопротивление санкциям с прицелом на адаптацию западных финансовых каналов для решения возникающих в связи с этим задач. Она также будет изучать последствия санкций, уделяя особое внимание развивающимся странам. Китай прекрасно понимает, что решение развивающихся стран придерживаться западных финансовых каналов или отказаться от них будет иметь решающее значение для реализации его стремления подорвать финансовую гегемонию США. Организация, занимающаяся этими вопросами, может быть единственным лекарством от сопротивления санкциям.

Автор: Агата Демаре (Agathe Demarais) - экономист, директор по глобальному прогнозированию международного исследовательского центра Economist Intelligence Unit (EIU), базирующегося в Лондоне. Автор бестселлера "Обратный огонь: как санкции перестраивают мир в ущерб интересам США".