Маслихаты: станут ли они реальной силой, и что для этого нужно?
Замир Каражанов.

Недавно состоялся республиканский форум депутатов маслихатов всех уровней, на котором выступил глава государства. Он довольно обстоятельно говорил о роли местных представительных органов в жизни регионов и страны в целом, о стоящих перед ними задачах. Но можно ли рассчитывать на то, они станут реальной силой, активно выражающей волю народа и оказывающей значительное влияние на решение проблем тех или иных территорий? Этот и другие связанные данной темой вопросы мы задали политологу Замиру Каражанову.

– В своем выступлении глава государства, помимо всего прочего, упрекнул депутатов маслихатов за формализм. Вы согласны с такой оценкой? А, может, за ней скрываются какие-то планы относительно депутатского корпуса на местах?

– А еще президент указал на нехватку у депутатов навыков ведения "публичной политики": умения участвовать в публичных дискуссиях, грамотно аргументировать свою позицию и видеть глубинные причины социальных, экономических и других проблем.

Прежде на уровне руководства страны оценка давалась только чиновникам, включая акимов, а чтобы она была объективной, намеревались внедрить рейтинговую систему. Эта мера должна была снизить влияние субъективных факторов на карьеру госслужащих, нейтрализовать так называемых "агашек" и "татешек", устранить непотизм, повысить работоспособность госаппарата и укрепить принцип меритократии в коридорах власти.

Но, в отличие от чиновников, критерии оценки полезности и эффективности депутатов определить сложнее. Что должно лечь в основу? Количество принятых законов? То, насколько часто и смело они критикуют руководителей исполнительных органов? Время, проведенное ими на заседаниях? Очевидно, что оценивать депутатский корпус должно не столько руководство страны, сколько само избравшее его население.

Ранее общество, СМИ и пользователи соцсетей подвергали "народных избранников" критике куда чаще, чем политическое руководство. Возможно, глас народа был услышан, хотя это не факт. Пока можно только констатировать, что центральная власть не удовлетворена работой местных представительных органов: по сложившейся традиции, хотели как лучше, а получилось как всегда.

Очевидно, что в этой сфере назрели реформы, направленные на повышение эффективности депутатского корпуса, и их, скорее всего, нужно проводить в рамках развития и укрепления местного самоуправления в Казахстане.

– Но о такого рода реформах речь на форуме не шла. Вместо этого президент предложил организовать обучение депутатов в Академии государственного управления. Как вы думаете, "ликбез" поможет?

– Это маловероятно. Давайте взглянем на ситуацию со стороны. Она напоминает пример, когда компания, наняв неквалифицированного сотрудника, затем, чтобы исправить ошибку, отправляет его на курсы повышения квалификации. Но ведь человека брали на работу не для того, чтобы решить его проблемы, а для усиления конкурентоспособности компании на рынке.

Так никто не поступает: если новый сотрудник не справляется со своими функциями, то администрация не организует "ликбез", а просто находит ему замену. Причем подобные случаи – редкость, поскольку обычно их стараются предотвратить еще на этапе рекрутинга: от кандидатов на вакантные места требуют документы, подтверждающие их квалификацию, изучают, где и как они работали прежде, проводят собеседования...

Решение проблемы надо искать не в "ликбезе" депутатов, а в политической, партийной и избирательной системах, в рамках которых должен происходить отбор "лучших из лучших" и отсекать несостоятельные претенденты. Даже президент на форуме заметил, что качественный кадровый отбор должен быть в первую очередь в интересах партий, по чьим спискам выдвигаются будущие депутаты.

Если вкратце, то политическая, партийная и избирательная системы должны обеспечивать прозрачность, справедливость конкуренции и поддерживать ее высокий уровень, что и позволит достичь цели. А обучение депутатов – это лишь попытка решить проблему через ее усложнение, что нерационально и непродуктивно.

– На форуме также говорилось о необходимости повышения роли маслихатов и усиления их ответственности за положение дел в областях и районах, о том, что они должны стать местом, где формируются политики новой волны, и т.д. Но для этого маслихаты должны обладать достаточными полномочиями. Можно ли сказать, что они наделены ими в полной мере?

– Чтобы ответить на этот вопрос, следует разобраться в том, что представляют собой маслихаты? С одной стороны, в законодательстве РК они позиционируются как местные представительные органы власти, с другой – как представительные органы местного самоуправления, и именно в последнем тексте упомянул их президент в своем выступлении на форуме. На первый взгляд, это кажется игрой слов, но разница действительно есть.

Поскольку местное самоуправление в Казахстане слабо развито, мы имеем размытые компетенции и нечеткие полномочия депутатов маслихатов. В развитых странах такой орган относят к местному самоуправлению, он осуществляет представительские, контрольные и даже распорядительные функции, вправе на коллегиальной основе принимать решения, связанные с управлением и развитием муниципальной сферы. Для выполнения таких задач депутаты наделены соответствующим мандатом, что позволяет им действовать эффективно.

В нашем законодательстве перечислены основные компетенции маслихатов и полномочия их депутатов – такие, как утверждение социальных, экономических и экологических планов и программ, а также местных бюджетов. Плюс они согласовывают составы акиматов, контролируют выполнение планов. Депутаты вправе участвовать в заседаниях акимата, инициировать слушания отчетов руководителей госорганов, направлять запросы в госструктуры и свободно посещать госучреждения. Более того, они могут, заручившись двумя третями голосов, поднять перед президентом РК вопрос об освобождении акима от занимаемой должности. Но окончательное решение остается не за ними, а за главой государства.

Закон наделяет депутатов представительскими и контрольными полномочиями, которые, впрочем, носят усеченный характер, – сказывается специфика казахстанского законодательства. Так, если они не удовлетворены работой чиновника, то могут обратиться в компетентный орган с просьбой об его отстранении. Но что за орган, закон не уточняет. Это похоже на обращение к вселенной, которая, если повезет, откликнется.

Сами депутаты не всегда используют имеющиеся полномочия в полной мере. Ведь недостаточно просто заслушать отчеты руководителей госорганов – важно углубиться в них, выяснить причины срыва реализации программ и планов, выработать конкретные рекомендации. Это обязанность депутатского корпуса, которая, к сожалению, не всегда выполняется.

Очевидно, что действующее законодательство, которое регулирует работу представительных органов власти на местах, нуждается в доработке, особенно в части уточнения и конкретизации полномочий депутатов. Только тогда у них появится возможность в полной мере осуществлять свои представительские и контрольные функции. Они должны обладать достаточными полномочиями для вмешательства в работу государственных органов, если последние допускают нарушения законодательства РК. Например, если речь идет о коррупционных проявлениях. В таких ситуациях депутаты маслихатов должны иметь сопоставимый или даже более сильный мандат, чем сотрудники Агентства по противодействию коррупции. Проще говоря, "бойцы невидимого фронта" должны отчитываться по фактам выявленных правонарушений не только перед начальством, но и перед местным депутатским корпусом.

При обсуждении круга полномочий нельзя упускать из виду еще один важный момент, который также следует закрепить на законодательном уровне, но которого пока нет – это прозрачность работы самих депутатов и контроль за возможными злоупотреблениями с их стороны. Сегодня сложно утверждать, что деятельность народных избранников может отслеживаться избирателями. На данный момент есть лишь норма, обязывающая их раз в год отчитываться перед населением о своей работе. В оставшееся время никто не контролирует, что и как они делают. Прозрачность нужна хотя бы для того, чтобы исключить возможность лоббирования ими чьих-либо интересов, помимо интересов их избирателей.

– В обществе утвердилось мнение, что маслихаты находятся чуть ли не в полном подчинении у акиматов и все важные решения принимают с оглядкой на них. Насколько это соответствует действительности?

– В казахстанской политической модели исторически сложилось так, что представительные органы власти развиты слабо. Даная проблема актуальна и сегодня. Причем это касается не только маслихатов и мажилиса, но и политических партий, институтов гражданского общества. Вследствие чего инициатива постоянно находилась в руках исполнительных органов власти, будь то акимы на местах или правительство в центре.

Ситуация не сильно менялась даже в те периоды, когда в Казахстане предпринимались шаги по децентрализации власти. Полномочия перераспределялись в основном в рамках ее исполнительной ветви. Лишь в последние годы стали задумываться о необходимости укрепления института представительной власти.

– Какие необходимо предпринять меры (законодательные, организационные и иные), чтобы избавить местные представительные органы из-под опеки и даже диктата со стороны исполнительных?

– Опека, а тем более диктат со стороны акиматов не имеет смысла. Во-первых, нынешний депутатский корпус маслихатов лоялен к местным исполнительным органам. Даже если предположить, что какой-нибудь независимый народный избранник начнет активно критиковать и протестовать, его отчаянная попытка, скорее всего, останется "гласом вопиющего в пустыне".

Во-вторых, депутаты не имеют действенных рычагов давления на местные органы власти в лице акиматов, а потому не представляют для них серьезной угрозы, требующей "диктаторского контроля". Даже если гипотетически допустить "бунт неповиновения" со стороны какого-либо маслихата, можно вполне законными способами нейтрализовать его.

– Можно ли в таком случае говорить о независимости маслихатов от исполнительных органов власти на местах?

– Формально они независимы, однако на практике… Влияние на них может осуществляться, прежде всего, через партии. Не стоит забывать, что 50% состава маслихатов областей и городов республиканского значения сформировано по партийным спискам. Причем больше половины таких мест получил "Аманат", представители которого были избраны также в одномандатных округах. К примеру, в маслихат г. Алматы по спискам "Аманата" прошли 12 человек, и еще 11 мандатов партия получила на выборах по мажоритарной системе. В общей сложности 23 депутата из 40. В Астане ее доминирование выражено еще сильнее: 29 мандатов из 34-х возможных.

Формально "Аманат" является самостоятельной политической организацией, поэтому, казалось бы, принцип беспристрастности соблюден. Более того, такие примеры можно встретить в развитых странах с устойчивой демократией. Но в Казахстане многие главы регионов сами являются членами этой партии, которая вряд ли станет выражать им вотум недоверия. Конечно, в маслихаты прошли и другие политические партии, а также независимые кандидаты, избранные в одномандатных округах. Но их явно недостаточно для того, чтобы влиять на работу местных органов представительной власти, где решения принимаются простым большинством голосов.

– Насколько смешанная система выборов депутатов областных маслихатов адекватна в условиях Казахстана?

– На мой взгляд, внедрение смешанной системы положительно сказалось на их работе. По крайней мере, появление независимых и беспартийных депутатов внесло разнообразие. Чем шире представлено население на уровне маслихатов, тем больше вопросов ставится перед местными властями.