Алишер ТАКСАНОВ, Ph.D. (Economics),
Центр "Азия-Монитор" (Ташкент, Узбекистан)

Центрально-азиатская особенность политического строительства

Еще в советский период регион, официально именуемый как Средняя Азия и Казахстан, резко отличался от других частей федеративного социалистического государства, и это неофициально признавали в Москве. В принципе, это было естественно, так как эта огромная по территории и числу жителей часть была насильственно присоединена царской Россией еще в середине XIX столетия, и за короткое время она не успела адаптироваться к капиталистическим процессам, происходившим в европейских регионах империи. В итоге, за сто последних лет в Центральной Азии вначале под "протекторатом" царизма, а потом и большевизма, сложился целый "винегрет" политических и социально-экономических "культурных" слоев, который создавал особую "специфику" развития. Прежде всего, здесь продолжал существовать азиатский способ экономики и восточная форма деспотии с вытекающими отсюда культурными отношениями и менталитетом населения. Во-вторых, капитализация в последней четверти XIX и начала XX веков феодально-байской системы не сломила патриархальный образ жизни и традиционные производственные отношения, она лишь сумела в какой-то степени повернуть ее для удовлетворения нужд русских фабрикантов и заготовителей. В-третьих, большевики, хотя и построили в пяти советских республиках промышленные предприятия и провели ирригационные мероприятия, однако, по сути, не внесли ничего прогрессивного в развитии региона: Центральная Азия оставалась сырьевым придатком уже советской России, а коммунистическая идеология мягко "вписалась" в старый уклад жизни среднеазиатских народов. Кстати, официально такая теория носила название "некапиталистический путь" и привела к серьезным социальным, экономическим и, как показали трагические события начала 90-х годов в Таджикистане, политическим последствиям. В-четвертых, национально-государственное размежевание Центральной Азии породило массу проблем - территориальных, водных, природно-ресурсных, людских и т.д., которые ощущаются и поныне и вряд ли будут решены в ближайшие годы.

Говоря о современных тенденциях развития бывших советских, а ныне независимых республик - Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана, нужно отметить, что в принципе эти государства имеют много общего: в частности, схожие религия, языки и этническая принадлежность (за исключением, таджиков), образ жизни, общественного устройства, менталитета и мировоззрения. Хотя казахи, кыргызы и туркмены в большей части предпочитали кочевой образ жизни, однако насильственное насаждение Россией нового уклада привело их к оседлости, то есть приравняв к узбекам и таджикам. Вместе с тем, вышеуказанные этносы продолжали сохранять (в разной степени, конечно) свои традиции и обычаи, психологию нации. Коммунисты попытались изменить всю культурную и социальную систему, однако за 70 лет правления не сумели этого сделать, практически они модернизировали прежние отношения, подогнали их под свои целевые программы. Если в первые послереволюционные годы к власти на местах привлекались беднейшие слои населения, то в послевоенные была неофициально восстановлена власть кланов, а трайбализм занял прочное место в коммунистической идеологизированной системе управления региона. Таким образом, к моменту провозглашения независимости республик Центральной Азии, здесь правили коммунизированные представители родоплеменных общин, составлявших, так называемую, "белую кость".

Теоретически власть представляли республиканские отделения Коммунистической партии Советского Союза, которые подминали и порой заменяли государственные структуры управления, то есть администрация на местах носила номинальный характер, послушно выполняя все задания райкома. Впрочем, все служащие администрации также были членами КПСС. Сложился своеобразный симбиоз партийно-государственной номенклатуры, которая не ушла с политической арены в период распада СССР и появления новых независимых стран, а наоборот, прочно заняла свое место, поменяв внешний антураж с коммунизма на демократию. Эта номенклатура как не выполняла законы и положения прежней Советской Конституции, так и не стремится соблюдать Основной закон уже независимых республик (достаточно вспомнить о введении цензуры и невозможности проявления свободы мысли и слова, создания общественных движений и партий, независимых судебных институтов и пр.).

Прежде всего, новая номенклатура сняла коммунистическую шелуху и стала осваивать непартийные структуры власти - это хокимияты, министерства и ведомства, которые в свою очередь, получили неограниченные возможности в распределении материальных и людских ресурсов стран Центральной Азии. Это стало основным моментом государственного строительства - элита трансформировала всю социально-политическую и экономическую систему, но в то же время приспособила ее к своим требованиям.

В начале 90-х годов со становлением независимости в пяти центрально-азиатских республиках наметились тенденции к авторитаризму. Но если в Казахстане и Кыргызстане парламенту удалось вернуть себе часть утраченных функций и укрепить свое положение в политической системе государства, то в Туркменистане и Узбекистане высший законодательный орган выполняет, как выразился один из политологов, "роль свадебного генерала". Некоторые аналитики считают, что подобная ситуация в Узбекистане сложилась из-за существующих проблем переходного периода, и централизация власти в подконтрольных президенту Исламу Каримову учреждениях была результатом поиска более эффективной модели государственного управления. Сам же президент в своей работе отметил: "…именно от конкретных личностей, конкретных людей всецело зависят целевая направленность, динамизм и результативность процессов реформирования. От того, какой будет эта личность в ближайшем будущем, каким духовным, культурным и нравственным ценностям будет привержена, будет зависеть и успех наших реформ, будущее нашей страны". В начале 2002 года в Узбекистане в результате референдума Олий Мажлис стал двухпалатным, и это стало стремлением Ислама Каримова распределить властные полномочия и ответственность более пропорционально между президентом и парламентом. Дальнейший баланс властных полномочий, естественно, во многом будет зависеть от той степени, как парламент сумеет проявить себя как самостоятельное политическое "лицо".

Система парламентских выборов в Конституционном русле

8 декабря 1992 года на 11-й сессии Верховного Совета Республики Узбекистан 12 созыва была принята новая Конституция страны, которая сформировала политический облик независимого государства. Согласно ее положениям, "Узбекистан - суверенная демократическая республика" (ст.1 гл.1), этим самым на правовом уровне отрицается тоталитаризм, партократия и диктатура как форма политического устройства страны, хотя, по мнению некоторых экспертов, восточная деспотия является единственно возможной в постсоветских государствах Центральной Азии.

Между тем, ст.10 оговаривается, что "от имени народа Узбекистана могут выступать только избранные им Олий Мажлис и Президент республики. Никакая часть общества, политическая партия, общественное объединение, движение или отдельное лицо не могут выступать от имени народа Узбекистана". Этим самым отсекалась любая попытка каких-либо слоев претендовать на власть, действуя от имени всего населения, в частности, исламских религиозных группировок или националистических объединений. По утверждению экспертов, эта конституционная норма позволила сохранить политическую стабильность в Узбекистане, тогда как в Таджикистане уже полыхало подожженное кланами и различными политическими движениями пламя гражданской войны.

На основании принятого Основного закона в Узбекистане сложилась президентская республика с высшим государственным представительным органом - Олий Мажлисом. Тогда отмечалось, что парламент состоит из депутатов, избираемых по территориальным избирательным округам на многопартийной основе сроком на пять лет. Последние выборы состоялись в декабре 1999 года. Тогда правительством в лице Центризбиркома РУ было образовано 250 окружных избирательных и 7723 участковых избирательных комиссий, причем с равной численностью избирателей - по 49,9 тыс. человек. На процедуру выборов из республиканского бюджета пошло 1,250 млрд. сумов. На участие в парламентских и региональных выборах подало пять партий, которые имели официальный статус, это:

Социал-демократическая партия "Адолат" ("Справедливость"),
- партия "Ватан тараккиети" ("За прогресс Родины"),
- Демократическая партия "Миллий тикланиш" ("Национальное возрождение"),
- Национально-демократическая партия "Фидокорлар" ("Самоотверженные"),
- Народно-демократическая партия Узбекистана.

Остальные движения, которые находились под преследованием репрессивных органов, не были допущены к участию в выборах, это Демократическая партия "Эрк" и народное движение "Бирлик" ("Единство"). Лица, получившие политическое убежище в других странах, также не смогли принять участия в этом политическом процессе ни как избиратели, ни как кандидаты.

Центр изучения общественного мнения "Ижтимой фикр" в октябре 1999 года провел опрос и выявил, что 89,3% респондентов желали принять участие в предстоящих выборах главы государства и депутатов парламента, и немногие еще не решили о своем участии в голосовании. Опрос высветил информированность граждан республики о специфике политических партий Узбекистана. Самой известной стала НДПУ - ее знают 38,6%. 17,8% знакомы с "Фидокорлар", 13,4% - с "Адолат", 9,6% - с "Ватан тараккиети", 4,3% - с "Миллий тикланиш". Эксперты "Ижтимой Фикр" отметили, что 45,5% опрошенных ясно видят различия между существующими политическими течениями, программными задачами и целями партий, тогда как 30,2% не видят существенных различий между ними, а 21,6% не заметили никакой разницы между всеми пятью партиями.

По мнению частных аналитиков, данные Центра "Ижтимой Фикр" были завышены и не соответствовали действительности. Экспресс-опросы, проведенные группой казахстанских социологов в ноябре 1999 года в г.Ташкенте, показали, что 67% респондентов не видят никаких различий между партиями и 78% считают их марионеточными, картонными, не имеющих серьезного политического влияния. 23% респондентов жалели, что к выборам не были допущены оппозиционные движения, в частности, партия "Эрк".

18 октября 1999 года председатель Комиссии Конгресса по безопасности и сотрудничеству в Европе, член Палаты представителей Кристофер Смит заявил, что Узбекистан "при Президенте Каримове является одним из наиболее репрессивных среди новых независимых государств бывшего Советского Союза", упомянув ограничения избирательного права, цензуру средств массовой информации и притеснения христиан-евангелистов и мусульман. По словам Джона Бейрли, заместителя посла по особым поручениям и специального советника Госсекретаря по делам новых независимых государств, "успехи Узбекистана в деле демократизации весьма скромны. Скорее всего США не будут рекомендовать миссиям на местах правительств других стран и ОБСЕ наблюдать за будущими выборами, намеченными на декабрь и январь".

В свою очередь узбекский посол Содик Сафаев, присутствовавший на слушаниях, заявил, что 76% населения Узбекистана удовлетворены работой правительства. "Хотя наша страна не является полностью демократической в том смысле, как это понимается на Западе, - сказал он, - хотя имеют место ошибки, хотя все еще существует масса недостатков, это определенно наиболее свободная система, при которой жили узбеки. И наша страна твердо привержена решению задачи дальнейшего укрепления светской демократии и свободного рынка".

6 декабря 1999 года Миссия по ограниченной оценке выборов, созданная Бюро по демократическим институтам и правам человека при Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ/БДИПЧ), распространила доклад с предварительным анализом проведенных выборов в парламент страны. Было отмечено, что "со времени парламентских выборов 1994 года в Узбекистане законодательная база избирательного процесса улучшилась. Однако все еще сохраняются серьезные недостатки, в частности, в законе о выборах в Олий Мажлис, законе о Центральной избирательной комиссии, законе о политических партиях и законах, регламентирующих функционирование средств массовой информации". Самым главным негативным аспектом Миссией было указано на то, что "закон о выборах устанавливает дискриминационные условия выдвижения кандидатов, фактически создавая три категории кандидатов с различными требованиями. Они сталкивались с огромными трудностями при сборе подписей, если не пользовались поддержкой со стороны местных властей, и испытывали значительные трудности на этапе проверки подписей". В то же время ОБСЕ/БДИПЧ отметил, что "новое положение о независимых кандидатах, предлагаемых гражданскими инициативными группами, стало конструктивным дополнением к закону и представило избирателям те немногие альтернативы, которые им доступны", при этом добавив: "В конечном итоге до дня выборов дошли 99 таких кандидатов, хотя независимость многих из них была сомнительной".

Хотелось бы отметить, что после регистрации кандидаты наталкивались в ходе предвыборной кампании на дальнейшие препоны, чинимые хокимиятами и избирательными комиссиями. Как сказали международные эксперты, "кандидаты подверглись неправомерному давлению со стороны хокимиятов, требовавших от них отказаться от участия в выборах, так как предпочтение отдавалось другому кандидату". Что более существенно, агитационные возможности были предельно ограничены за счет налагаемых законом ограничений, гарантирующих жесткий контроль предвыборных мероприятий избиркомами. Дополнительное и глубокое пагубное влияние на весь избирательный процесс оказали действующие в стране сильные ограничения на свободу объединений и свободу собраний. "Отсутствие разнообразных и независимых средств массовой информации мешало в ходе выборов развитию подлинных политических дебатов и кампаний, - отмечается в докладе Миссии. - В итоге выборы депутатов Олий Мажлиса Республики Узбекистан не соответствовали обязательствам ОБСЕ по проведению демократических выборов, закрепленным в Копенгагенском документе 1990 года. В частности, были нарушены обязательства в отношении свободных, честных, прозрачных и подконтрольных выборов".

Чуть позднее однопалатный парламент - Олий Мажлис референдумом от 2002 года был трансформирован в двухпалатный. "Население, которое не видело никакой разницы нынешнего Олий Мажлиса от Верховного Совета, так и не поняло смысл перевода на двухпалатный режим парламента, - отмечал в частной беседе один из политологов Национального университета Узбекистана. - Поэтому граждане голосовали в силу восточного менталитета: это так нужно, раз так утверждает власть. Осознанности и ясного представления подавляющая часть избирателей не имела и поэтому вполне понятна позиция Запада, которая признала этот референдум нелегитимным". Узбекистан не является федеральным государством, поэтому, по утверждению некоторых аналитиков, создание двухпалатной системы приведет к замедлению процесса утверждения законодательных актов, при этом не обязательно улучшая качество принимаемых решений.

В действительности, верховенство законодательных полномочий Олий Мажлиса ограничено особыми законодательными мерами, такими как президентские указы, имеющие силу закона, делегирование законодательных полномочий от парламента к президенту. Естественно, что большинство всех законопроектов исходят от главы государства и подотчетного ему правительства. Да, парламентская функция контроля деятельности правительства также ограничена, в Конституции Узбекистана об этом даже и не пишется.

В то же время, чтобы осознать политические реалии в Узбекистане, необходимо учесть существенное несоответствие закрепленной в законах модели государственного управления и главных механизмов политического процесса. Прежде всего, при выработке внутренней политики весьма значительную роль играют обычаи и неформальные отношения, при этом решения принимаются вне существующих демократических учреждениях. Иначе говоря, восточные национальные традиции сильно влияют на институциональную реформу и существующую политическую систему власти. Поэтому здесь широко распространено кумовство, основанное на принадлежности к одному клану, и это не только сосуществует с современными правовыми и политическими схемами, но и даже доминируют в них.

Развитие иных ветвей власти

Согласно ст.106 Основного закона, судебная власть в Узбекистане действует независимо от законодательной и исполнительной власти, политических партий, иных общественных объединений. Уже это свидетельствует о том, что государство стремиться создать сильную судебную власть и независимость судей. В то же время эта ветвь власти остается самой слабой в политической системе Узбекистана. Впрочем, эта тенденция отмечается практически во всех пяти республиках Центральной Азии. Как отмечают эксперты, судебная составляющая государства не изменилась со времен большевизма, и реформы здесь - наиболее замедленные и малоэффективные. Стоит отметить, что, как и в других ветвях власти, в Узбекистане судебная система также подвержена коррупции и влиянию кланов. Неформальные отношения играют не последнюю роль, подменяя силу закона силой традиций. Кроме того, судебная власть отражает интересы, в первую очередь, государства, а человек, простой гражданин в ее постулатах уходит на второй план. Это можно заметить в следующих моментах:

Во-первых, в судебных процессах обвинение доминирует над защитой, то есть нет речи о равноправии сторон;
Во-вторых, недостаточная независимость судей от исполнительной власти, хотя ст.112 Конституции определяется их полная независимость;
В-третьих, решение на арест и обыск выдает прокурор, а не судья, как это принято в западных демократических странах;
В-четвертых, прокуратура, судья и адвокат зачастую работают как одна обвинительная система, и гражданину порой трудно ей противостоять;
В-пятых, существует ограниченный доступ к правосудию для простых граждан, что вызвано недостаточным количеством судов и судей;
В-шестых, простые граждане не могут обращаться в Конституционный суд;
В-седьмых, принципы деятельности прокуратуры, милиции скопированы с советских схем правосудия, что характеризует ее не как правоохранительную, а как репрессивно-карательную.

Конституцией Узбекистана определяются и основы государственной власти на места. Так, ст. 99 говорится: "Представительными органами власти в областях, районах и городах... являются Советы народных депутатов, возглавляемые хокимами, которые, исходя из интересов государства и граждан, решают вопросы, отнесенные к их компетенции". К ведению местных органов власти относятся вопросы экономического, социального и культурного развития территории, формирование и исполнение местного бюджета и внебюджетных фондов, установления местных налогов, сборов, руководство местных коммунальным хозяйством, охрана окружающей среды, обеспечение законности, правопорядка и безопасности граждан и пр., что отражено в ст.100 Основного закона Узбекистана. Между тем, структура местных органов власти за одиннадцать лет независимости Узбекистана не претерпела каких-либо существенных изменений от той, которая известна с советских времен. То есть она состоит из трех уровней: области, районы и город/села. Согласно ст. 101 "местные органы власти проводят в жизнь законы Республики Узбекистан, указы Президента, решения вышестоящих органов власти, руководит деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов…" Как видно из этого, они представляют главу государства и центральное правительство, а самоуправление существует только на уровне общин (махалли).

В то же время местные органы власти - это "винегрет" избираемых и назначаемых органов. Так, если члены Советов народных депутатов избираются гражданами, проживающими в соответствующих территориально-административных единицах, на основе всеобщего, равного, тайного и прямого голосования, то хокимов областей и г.Ташкента, согласно ст. 102 назначает и освобождает от должности Президент. Теоретически это решение утверждает соответствующий Совет народных депутатов, но за все годы независимости ни разу не было прецедента воспротивиться президентскому указу. Лишь посты хокимов районов и городов регулирует хоким области. Таким образом, руководители исполнительной власти обладают единоличной властью и несут личную ответственность за решения и работу возглавляемых ими органов.

К чему приводит такое единоначалие свидетельствует факты: так, в 1998 году в Навоийской области в коррупции был уличен хоким Хает Гаффров. Как заявил сам президент Ислам Каримов, "в деятельности хокима появились такие недостатки, как семейственность, кумовство. Он забыл, что основной долг хокима - жить заботами о народе. Попав под влияние подхалимов, он, используя служебное положение, стал выполнять их желания". Естественно, Х.Гаффаров стал подбирать себе кадры, лично преданные ему. В итоге за несколько лет им было заменено 90% районных и городских хокимов, 100% управленческого аппарата, руководителей сферы экономики и культуры, общественных организаций. Дело дошло до того, что руководитель группы по агропромышленным вопросам областного хокимията менялся семь раз, руководители областного объединения "Мевасабзавот", палаты товаропроизводителей и предпринимателей, областного транспортного объединения, областного управления народного образования - четыре раза, а руководитель областного предприятия нефтепродуктов - три раза.

В цивилизованной стране такая перестановка вызвала бы соответствующую реакцию у общества и государства. Однако, население не имело и до сих пор не имеет реальной силы и власти на коррумпированную верхушку. Поэтому люди смотрели, как супруга Навоийского хокима становится руководителем иностранного представительства, дочь и зять - руководителями представительств, как многие руководители, имеющие родство с главой области, получают привилегированные места. Примером открытого хищения средств может служить тот факт, что в Навоийской области была создана ассоциация "Навои-троллейбус", однако по истечении четырех лет, как в городах не появилось ни одного троллейбуса. Как отметил глава государства, руководитель Х.Рустамов организовал преступный "семейный подряд" и растратил огромные средства организации.

Президент Ислам Каримов добавил: в 1995-98 годах в отношении руководящих должностных лиц были возбуждены уголовные дела, среди них, в частности, управляющий областным отделением "Галлабанка" И.Саъдинов, управляющий областным отделением Национального банка внешнеэкономической деятельности Дж.Неъматов, председатель акционерного общества "Навоий дон мухсулот" А.Адизов, заместитель хокима района Э.Эрназаров. Нужно сказать, что эти должности в регионе считаются одними из высоких и авторитетных. Только за два последних года были привлечены к судебной ответственности 32 работников областного МВД. Вместо того, чтобы раскрывать преступления, они перестали принимать заявления от пострадавших и сообщения о преступлениях, начали скрывать сами преступления.

В Самаркандской области положение было похлеще. Руководитель области Алишер Мардиев на ведущие и все официальные должности назначал только своих людей. Это касалось не только правоохранительных и налоговых органов, но и биржи труда, банков, муниципалитетов и других. Стоит привести цифры, которые свидетельствуют, что за короткий срок были освобождены от должности хокимы 11 городов и районов, руководители многих областных организаций. Нужно отдать должное Президенту Каримову, заявившему, что "нельзя терпеть ситуацию, когда место освобождается для какого-то конкретного лица, если это "лицо" близко к руководству и оно назначается в связи с родственными и приятельскими отношениями".

И что в итоге? Совершенно случайные люди, занимая ответственные посты, не могут вести хозяйственную работу, а руководимые ими предприятия становятся банкротами. Глава государства уточнил, что из 231 предприятий области 92% оказались банкротами.

Как видно из этого, вопросы клановости являются проблематичными для представительных и исполнительных органов власти. Противовесом ей служат общины - махалля. Махалля - традиционная форма территориального общежития граждан в Узбекистане, и ей приданы особые полномочия в нынешнее время. На конец 90-х годов в республике насчитывалось более 12 тыс. таких общин, включающих в себя каждая от 150 до 1500 домашних хозяйств. Согласно статье 105 Основного закона, органами самоуправления в поселках, кишлаках и аулах, а также в махаллях городов, поселков, кишлаков и аулов являются сходы граждан, избирающие на 2,5 года председателя (аксакала) и его советников. Хотя главы, как сказано выше, избираются гражданами, однако практически их кандидаты должны быть предварительно утверждены местной государственной администрацией.

Раньше махалля выполняла социальную задачу, сейчас она регулятор внутриэкономических и финансовых отношений. "Важная особенность нашего общества заключается в том, что оно базируется на идее коллективизма, единства общинных интересов, приоритета общественного мнения, - пишет Ислам Каримов. - Поэтому в системе демократизации общества, реализации ее основных принципов, прежде всего социальной справедливости, огромная роль принадлежит махалле. Сегодня нет другой структуры, которая лучше всего бы знала истинное материальное положение семей, круг их духовных и культурных интересов. Махалля является наиболее справедливым, пользующимся народным доверием каналом и механизмом социальной поддержки населения. Она должна стать надежной опорой и действенным средством осуществления реформ в нашем обществе".