ПРАВО НА ПРАВО

Алишер ТАКСАНОВ,
Центр "Азия-Монитор" (Ташкент, Узбекистан)

Дискуссируя с польскими представителями Хельсинского фонда по правам человека, я столкнулся с необходимостью анализа узбекского Основного закона и его соответствия правам и свободам человека, сбалансированности и взаимоувязки (в том числе взаимоконтроля) всех ветвей власти, возможности влияния гражданина на ситуацию в стране. Многие национальные эксперты утверждают, что узбекская Конституция соответствует мировым стандартам и признана одной из лучших. Честно говоря, ранее мной изучался польский аналог и, хотя он имел, как считают сами поляки, некоторые изъяны, однако мне Конституция Республики Польша показалась наиболее демократическим, гуманным и эффективным правовым документом. В свою очередь, я попытался рассмотреть статьи узбекской Конституции без сопоставления с реальностью их исполнения. Итак, что у меня получилось…

ВВЕДЕНИЕ

Конституция Республики Узбекистан была принята 8 декабря 1992 года на 11-й сессии Верховного Совета Республики Узбекистан 12-го созыва. Данный документ состоит из шести разделов, двадцати шести глав и 128 статей. Референдумом от 2002 года были внесены изменения в Основной закон страны (увеличения президентского срока с 5 лет до 7 лет и создания двухпалатного парламента), а Постановлениями Олий Мажлиса (парламента) от 12 декабря 2002 года введены в действие конституционные законы "О Сенате Олий Мажлиса" и "О Законодательной палате Олий Мажлиса" (однако эти последние документы рассматриваться мной не будут).

ПРАВА И СВОБОДЫ

В преамбуле Конституции в ряду некоторых положений отмечается: "…стремясь обеспечить достойную жизнь гражданам республики, ставя задачей создание гуманного демократического правового государства…", исходя из чего государством были провозглашены следующие права и свободы:
- личные и политические;
- социальные, экономические и культурные.

К личным и политическим правам и свободам (Главы V-VIII) относятся:

- прежде всего, вытекающее из статьи 21 положение быть гражданином Республики Узбекистан, однако дальше в этом документе оговаривается, что "основания и порядок приобретения и утраты гражданства устанавливаются законом"; кроме того, ст.23 "иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Республики Узбекистан, обеспечиваются права и свободы в соответствии с нормами международного права;

- право на жизнь можно считать самой главной статьей Конституции (ст.24) относительно человеческих прав;

- право на свободу и личную неприкосновенность (ст.25), в то же время оговаривается, что арест и содержание под стражей возможны на основании закона;

- статья 26 устанавливает, что человек не может быть подвергнутым пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему достоинство человека обращению, медицинским или научным опытам без его согласия, а также считается невиновным, пока его виновность не будет установлена в законном порядке;

- право на защиту от посягательства на честь и достоинство, вмешательства в частную жизнь, неприкосновенность жилища (ст.27), но вторым абзацем добавляется, что "никто не вправе войти в жилище, производить обыск или осмотр, нарушать тайну переписки и телефонных разговоров иначе как в случае и порядке, предусмотренных законом";

- право на свободное передвижение по территории республики, въезд и выезд за ее пределы (ст.28), за исключением ограничений, установленных законом;

- право на свободу мысли, слова и убеждений, поиска, получения и распространения информации (ст.29), за исключением направленной против существующего конституционного строя и других ограничений, предусмотренных законом, кроме того, свобода мнений и их выражений может быть ограничена законом по мотивам государственной или иной тайны;

- право ознакомления с документами, решениями и иными материалами государственных, общественных структур и должностных лиц, затрагивающие права и интересы граждан (ст.30);

- свобода совести гарантируется для всех, при этом недопустимо принудительное насаждение религиозных взглядов (ст.31);

- право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст.32);

- статьей 33 предоставляется право осуществлять свою общественную активность в форме митингов, собраний и демонстраций в соответствии с законодательством, но в тоже время оговаривается: власть имеет право приостанавливать или запрещать проведение этих мероприятий только по обоснованным соображениям безопасности;

- право объединения в профессиональные союзы, политические партии и другие общественные объединения, участвовать в массовых движениях (ст.34), и самое главная часть этой статьи - "никто не может ущемлять права, свободы и достоинство лиц, составляющих оппозиционное меньшинство в политических партиях, общественных объединениях, массовых движениях, а также представительных органах власти";

- право обращения с заявлениями, предложениями и жалобами в компетентные органы, учреждения или к народным представителям (ст.35), но при этом все вышеперечисленное регулируются законом.

Как видно из перечисленного, из 8 статей личных прав и свобод в 4-х случаях возможны ограничения по дополнительным законам, а из 4-х статей, касающихся политических прав, в двух случаях требуется введение и функционирование дополнительных нормативных актов. В связи с этим следует сказать, что из 12 вышеперечисленных статей 50% обладают исполнительной силой сами по себе (selfexecuting), а 50% - требуют дополнительного урегулирования (non-selfexecuting). Кроме того, затрагивая права на гражданство и права иностранных граждан (лиц без гражданства) Конституция делает отсылку на иные действующие в стране нормативно-правовые акты.

Отметим, существуют также иные личные и политические права и свободы граждан, которые изложены в других статьях Конституции (в иных главах), например, в ст.116 обвиняемому обеспечивается право на защиту; ст.117 граждане имеют право избирать и быть избранными в представительные органы, в т.ч. ст.77 - в Олий Мажлис, при этом требования к кандидатам определяются законом; если гражданин занимает должность, скажем, депутат, то согласно ст.88 пользуется правом неприкосновенности, если он - президент, то его личность неприкосновенна и охраняется законом (ст.91), а если гражданин - член Конституционного суда (ст.108) или судья (112), то обладает правом неприкосновенности.

Экономические и социальные права отражены в главе IX. Так, согласно ст.36 каждый имеет право на собственность, а тайна банковских вкладов и право наследования гарантируется законом (то есть здесь существуют отсылочный пункт на действующий закон). Далее, гарантируются следующие права:

- на труд, на свободный выбор работы, на справедливые условия труда и на защиту от безработицы в порядке, установленным законом (ст.37): при этом запрещается принудительный труд иначе как в порядке исполнения наказания по приговору суда, либо в других случаях, предусмотренных законом;

- на свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда, равноправие и правовую защиту всех форм собственности (ст.53);

- на оплачиваемый отдых, причем продолжительность рабочего времени, оплачиваемого трудового отпуска определяются законом (ст.38);

- на социальное обеспечение в старости, в случае утраты трудоспособности, а также потери кормильца и в других, предусмотренных законом случаях (ст.39);

- на квалифицированное медицинское обслуживание (ст.40);

- на образование, причем государство гарантирует получение бесплатного общего образования (ст.41);

- гарантируется свобода научного и технического творчества, право на пользование достижениями культуры, при этом государство заботится о культурном, научном и техническом развитии общества (ст.42).

Анализируя эти права, то следует отметить, что в 7 статьях существует четыре отсылочных пункта на законы, причем в ст.37 отсылки повторяются дважды. Таким образом, почти в 60% случаях конституционные статьи обладают исполнительной силой сами по себе (selfexecuting), а остальные требуют дополнительного урегулирования (non-selfexecuting). Государство ставит под свою защиту права несовершеннолетних, нетрудоспособных и одиноких престарелых людей (ст.45), а также декларирует о равенстве прав мужчин и женщин (ст.46), между тем, не указывая способа их осуществления. В то же время следует сказать, что некоторые положения выступают не как право, а как задачи государства, в частности, государство не может обеспечить права на труд в условиях ужасающей в Узбекистане безработицы, поэтому это положение стоит рассматривать как задачу. Это же касается и понятия "справедливые условия труда и на защиту от безработицы", а также утверждение в ст.39, что "пенсии, пособия, другие виды социальной помощи не могут быть ниже официально установленного прожиточного минимума" (дело в том, что цифры о прожиточном минимуме не публикуются и считаются закрытыми, это связано с тем, что государство не способно обеспечить этот самый "минимум").

Говоря о конституционных механизмах исполнения этих прав, то, к сожалению, в Основном законе Узбекистана они отсутствуют. Существует лишь косвенные декларативные положения, в частности, статьей 19 утверждается, что "права и свободы граждан, закрепленные в Конституции и законах, являются незыблемыми, и никто не вправе без суда лишить или ограничить их". Далее: ст.42 - "государство обеспечивает права и свободы граждан, закрепленные Конституцией и законами", ст.44 - "каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, право обжаловать в суд незаконных действий государственных органов, должностных лиц, общественных объединений", ст.13 - "демократические права и свободы защищаются Конституцией и законами", ст.14 - "государство строит свою деятельность на принципах социальной справедливости и законности в интересах благосостояния человека и общества" и пр. В обычных условиях можно ограничить в правах, например, гражданин, исходя из ст.53, может быть лишен собственности только в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

Как говорилось выше, определенные права и свободы могут быть ограничены, причем не обязательно при чрезвычайных положениях. Скажем, ст.117 утверждается: "не могут быть избранными и не участвуют в выборах граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы". Кроме того, гражданин Узбекистана не может быть одновременно депутатом более чем в двух представительных органах, а если он Председатель Олий Мажлиса (ст.84) или Президент (ст.90), то избираться более чем на два срока подряд.

Конституцией не говорится о возмещении ущерба или компенсации в случае нарушения конституционных прав и свобод, лишь в вышеуказанной ст.44 возможно судебная защита прав и свобод граждан. Также Основным законом не предусмотрена индивидуальная конституционная жалоба на нарушение прав и свобод, лишь исходя из положения ст.35 можно обращаться с жалобами в компетентные государственные органы, учреждения или к народным представителям, но и это положение регулируется отдельным законом.

В Конституции не определены права граждан на контроль парламента, во всяком случае, в главе XVIII в статьях от 76 по 88 об этом не говориться. Такая же ситуация складывается в отношении Президента. Таким образом, в Основном законе не прописано право отзыва выборных лиц как формы контроля над их деятельностью, лишь в отдельном законе о выборах оговаривается о возможности отзыва депутата. Правительство (Кабинет Министров) и судьи вообще не подконтрольно гражданам.

Изменения в Конституцию Узбекистана вносятся законами, принятыми большинством депутатов Олий Мажлиса, то есть народные избранники самостоятельно решают об объемах прав и свобод граждан, правда, с учетом широкого обсуждения данных законов.

Говоря о взаимоотношениях светской и духовной власти, то Конституция не устанавливает режим теократического государства или возведение в ранг государственной какой-либо религии, идеологии (ст.12), из чего следует, что Узбекистан - светское государство. Кроме того, ст.61 "религиозные организации и объединения отделены от государства и равны перед законом. Государство не вмешивается в деятельность религиозных объединений". Решением суда, исходя из следующей статьи 62, возможен роспуск, запрещение или ограничение деятельности общественных объединений, к каким относятся и религиозные. В то же время в контексте вышесказанного следует отметить особенную настороженность государства к религиозным объединениям: так, в частности, ст.57 запрещается создание политических партий по религиозному признаку.

Затрагивая вопрос о прозрачности государственной власти, то в Конституции ст.7 говорится, что "народ является единственным источником государственной власти", но ни в одной статье прямо и даже косвенно не указывается о возможности контроля гражданами своего государства. Есть ссылки на общие статьи, например, ст.15 утверждает, что "государство, его органы, должностные лица, общественные объединения, граждане действуют в соответствии с Конституцией и законами". То, что Основной закон действует исключительно в интересах государства, а не человека, свидетельствует следующая 16 статья: "Ни одно из положений настоящей Конституции не может толковаться в ущерб правам и интересам Республики Узбекистан" (то есть государства). Нет положений, запрещающих государству собирать информацию о людях, только в ст.27 разрешается обыск, осмотр, перлюстрация почты и прослушивание телефонов по дополнительному (не конституционному) закону.

Клаузула равенства: Конституция декларирует равенство прав и свобод граждан Узбекистана и их равенства перед законом без различия пола, расы, национальности, языка, религии, социального происхождения, убеждений, личного и общественного положения (ст.18). В то же время у государственных чиновников больше прав, чем у рядового гражданина, в частности, Президент, депутаты Олий Мажлиса, судьи Конституционного суда обладают правом неприкосновенности, а неприкосновенность иных судей гарантируется.

ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН

Предоставляя права, в то же время Конституция накладывает на граждан определенные обязанности, которые отражены в главе XI. Из шести статей в пяти указаны конкретные обязанности, это: соблюдать Конституцию и законы, уважать права, честь и достоинство других людей; оберегать историческое, духовное и культурное наследие страны; бережно относиться к природе, платить налоги и местные сборы, защищать республику.

Конечно, связь между правами и обязанностями существует, в частности, граждане обязаны уважать права и свободы других граждан. Устанавливая обязанность граждан нести военную службу (ст.52), между тем, Конституция отмечает и их право на альтернативную службу, но при этом ссылаясь на дополнительный закон.

ИЕРАРХИЯ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА

Касаясь этого аспекта, то следует, прежде всего, посмотреть на ст.15, в которой установлено, что "в Республике Узбекистан признается безусловное верховенство Конституции и законов Республики Узбекистан", а ст.16 - "ни один закон или нормативно-правовой акт не может противоречить нормам и принципам Конституции". То есть первым и основным источником права является Конституция. Вторым - законы и подзаконные акты. В Конституции упоминается признание международного права, в частности, в ст.23, где иностранным гражданам и лицам без гражданства обеспечиваются права и свободы в соответствии с нормами международного права, а в ст.17, что внешняя политика исходит из общепризнанных принципов и норм международного права. Четвертым источником права называются принципы: так, ст.18 говориться о предоставлении льгот в соответствии с принципами социальной справедливости. Обычаи, традиции, резолюции негосударственных органов не являются источником права.

ПОЛИТИЧЕСКАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВА

В Конституции расписана и государственная система Узбекистана: ст.11 утверждается о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Деятельность Президента раскрыта главой XIX, статьями 89-97. Президент является главой государства и исполнительной власти (ст.89), он избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст.90). Из его компетенции нерепрезентативного характера, следует указать на те, которые имеют отношение к управлению государства и влиянию на другие ветви власти (ст.93):

- п.8. - формирует аппарат исполнительной власти;

- п.9 - назначает и освобождает премьер-министра, заместителей и членов Кабинета Министров, генерального прокурора и его заместителей, а п.12. - хокимов областей и города Ташкента;

- п.10 - предоставляет Олий Мажлису кандидатуры на должность председателя и членов Конституционного суда, Верховного суда, Высшего хозяйственного суда, руководителей Центрального банка и Госкомитета по охране природы, а п.11 - судей областных, районных, городских и хозяйственных судов;

- п.13 - приостанавливает, отменяет акты органов государственного управления, п.14 - подписывает законы Республики Узбекистан;

- вводит чрезвычайное положение (п.15), объявляет состояние войны (п.17), награждает (п.18), решает вопросы гражданства (п.19), принимает акты об амнистии и помиловании (п.20);

- п.21 - формирует службы национальной безопасности и государственного контроля

Парламент может косвенно контролировать действие президента, в частности утверждая или нет те или иные кадровые решения или решение о чрезвычайном положении и о состоянии войны. Правда, парламент может образовать Государственную комиссию, которая определит возможности выполнения главой государства своих функций по состоянию здоровья, и в случае чего отстранить от власти (ст.96). Других способов контроля не существует. Конституционный суд может определять соответствие указов Президента и постановлений правительства Конституции, и на этом объем контроля над исполнительной властью у судебной системы заканчивается.

Деятельность правительства расписана лишь одной статьей 98. Там же и сказано, что его состав формируется Президентом и утверждается парламентом. Структура Кабинета Министров не регламентирована Конституцией, зато кратко описаны функции: обеспечивать руководство эффективным функционированием экономики, социальной и духовной сферы, исполнение законов, иных решений Олий Мажлиса, указов, постановлений и распоряжений главы государства. Как видно из сказанного, все функции правительства носят туманный и неконкретный характер, зато в ст.98 добавляется, что порядок организации и компетенции определяются дополнительным законом. В Конституции не дается возможность контроля за правительством со стороны судебной системы (лишь Конституционный суд ст.108 рассматривает дела о конституционности актов исполнительной власти), парламента (лишь оговаривается, что "Кабинет Министров слагает свои полномочия перед вновь избранным Олий Мажлисом", а также в п.4 ст.78, что парламент "определяет систему и полномочия исполнительной власти"). Поскольку главой Кабинета Министров является сам президент, то теряет всякий смысл суть независимого контроля со стороны президента за правительством.

Организация парламента расписана в главе XVIII в 12 статьях. Олий Мажлис состоит из депутатов, избираемых по территориальным избирательным округам на многопартийной основе сроком на 5 лет (ст.77). В его компетенцию, согласно ст.78, входят: принятие, внесение изменений и дополнений в Конституцию, законы; определение основных направлений внутренней и внешней политики; системы и полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной властей; принятие в состав республики новых государственных образований; регулирование таможенного, валютного и кредитного дела; вопросов административно-территориального устройства; принятие бюджета республики и контроль за его исполнением, установление налогов и других платежей и пр.

Парламент самостоятельно избирает Конституционный суд, Верховный суд, Высший хозяйственный суд, зато по предоставлению президента регулирует должности председателей Госкомитета по охране природы и Центрального банка, а также утверждает президентские указы относительно премьер-министра, заместителей и членов Кабинета Министров, генерального прокурора и его заместителей. Кроме кадровых вопросов, Олий Мажлис утверждает указы о мобилизации, чрезвычайном положении, ратификация и денонсация международных договоров и соглашений и пр. Об Омбудсмене в Конституции не говориться не слова, для этого принят отдельный конституционный закон. Правительство не может контролировать парламент, тогда как президент ст.95 имеет право распустить парламент, правда, предварительно согласовав это с Конституционным судом. Говоря о судебном контроле над парламентом, то лишь Конституционный суд ст.108 рассматривает дела конституционности актов законодательной власти - и не более.

Судебная власть Узбекистана определена в главе XXII. Статьи 106-116 оговаривают функционирование этой системы, определяя ее независимость от законодательной и исполнительной власти, политических партий, иных общественных объединений (ст.106), а судьи независимы и подчиняются только закону (ст.112).

Структура судебной власти расписана в ст.107 и состоит из:
- Конституционного суда;
- Верховного суда;
- Высшего хозяйственного суда;
- Верховного и Высшего хозяйственного суда Республики Каракалпакстан;
- территориальных (областных, районных, городских и хозяйственных) судов.

Если члены Конституционного, Верховного, Высшего хозяйственного судов избираются сроком на 5 лет, то низших территориальных - назначаются тоже на этот срок. Лишь Конституционный суд имеет право контроля над законодательной и исполнительной властью, сопоставляя их акты к Конституции (ст.109). Верховный суд декларируется ст.110 как высший орган судебной власти в сфере гражданского, уголовного и административного судопроизводства; Высший хозяйственный суд ст.111 - разрешение хозяйственных споров. То есть эти суды не контролируют президента, Кабинет Министров и парламент. Сами же суды контролируются президентом и парламентом в кадровом смысле.

В Конституции не предусмотрены гарантии независимости Центрального банка (лишь в ст.124 упоминается, что банковскую систему Узбекистана возглавляет Центральный банк республики), не существует конституционные ограничения в области денежной политики государства.

Также не существует конституционных положений, ограничивающие возможность оказания влияния политиками на общественные средства массовой информации. Не предусмотрены и наказания для высших государственных должностных лиц за нарушение Конституции или законов.

Исходя из вышеприведенного анализа, можно сформулировать следующую философскую концепцию Конституции Республики Узбекистан: "Люди могут делать только то, что разрешено законом, а власть может делать все, что закон не запрещает".