Растет социальное недовольство, процветает бюрократия, в "тень" уходит экономика

Алишер ТАКСАНОВ, Ph.D. (Economics),
Центр "Азия-Монитор" (Ташкент, Узбекистан)

ПОБЕДА ДО КОНЦА ИЛИ КОНЕЦ ДО ПОБЕДЫ?

Сейчас трудно оценить объемы и масштабы коррупции в Узбекистане. Есть мнения международных организаций, в частности, Европейского банка реконструкции и развития, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Трансперенси Интернешнл и других, и все данные порой противоречивы. Возможно, это связано с тем, что для оценки коррупции используются различные методы, подходы. Каждая страна по-своему, исходя из исторических и нравственных предпосылок, экономической и политической основы, оценивает ситуацию, связанную с теневыми отношениями в государстве и обществе.

Серьезных исследований в Узбекистане в этой области не проводилось. Хотя, конечно, есть отдельные разработки частных экспертов или институтов - чаще всего, по закрытым тематикам, но они узки и результаты не публикуются для всеобщего обсуждения. И это обстоятельство - на руку коррупции, ведь эти документы попадают на стол тех, о ком и проводятся такие исследования. Между тем, потери от коррупции в Узбекистане велики. Главе государства приходится ежегодно менять глав областных, городских и районных администраций (хокимов), исполнительный аппарат также обновляется при новом руководителе. В коррупции обвиняются сотрудники таможни, налоговой службы, карательно-репрессивных органов, которые сами, по сути, должны вести непримиримую борьбу с коррупцией. По мнению некоторых исследователей , практически каждый четвертый сотрудник превышал свои служебные полномочия с корыстными целями, имел коммерческие доходы от своей государственной службы, иначе говоря, был замешан в коррупции.

Несомненно, затраты, направленные на преодоление коррупции, должны быть значительными, но они по объему ниже, чем те потери, которые испытывает государство от самой коррупции. Программы, связанные с уменьшением административных барьеров, уменьшения давления частного сектора со стороны государственных структур, вывода из "тени" экономики и легализация бизнеса, которая вынуждена была уйти в подполье из-за неэффективной экономической политики, - обеспечат быструю отдачу, которые превышают вложения. Достаточно сказать, что только придание официального статуса предпринимателей, находящихся вне государственного контроля, по оценкам экспертов, может вернуть в легальный сектор до 20% теневого оборота торговли и сферы услуг.

Когда на правительственном уровне говорят, мол, мы разработали эффективную программу борьбы с коррупцией, то не следует серьезно относиться к этому. Никакое государство не способно обеспечить абсолютную победу над этим злостным явлением. Некоторые специалисты даже утверждают, что небольшая доля коррупции необходима в гражданском обществе, выступая в качестве сигнализатора о наличии проблем в системе власти или "смазки" сложного государственного механизма при взаимодействии с обществом. Тут уместно заявление Марка Левина о том, что необходимо знать точный уровень коррупции, поскольку неопределенность значительнее пагубнее для иностранных инвестиций, чем высокий, но стабильный уровень коррупции .

Коррупция возможна тогда, когда у чиновника много власти, нет четких правил управления и туманен его статус. Это позволяет ему вмешиваться во все процессы от имени государства и не нести никакой ответственности за негативные результаты. Классическая схема политической пирамиды отражает эту тенденцию. Верховный бюрократ контролирует только нижестоящих, те - еще ниже - и так до мелких чиновников. Огромная армия клерков не поддается контролю сверху, а снизу у населения нет серьезных инструментов контроля, и здесь существует потенциальная (точнее, реальная) опасность проявления коррупции. А если демократические институты вообще заморожены, то коррупция не может не стать всемасштабной.

В результате государство теряет статус авторитета, население уверено, что если нарушать законы позволяет себе верховный бюрократ (президент, глава правительства, министры, судьи), то такими же "правами" могут обладать и они, рядовые граждане. Тогда власть становится мишурой, декоративным атрибутом государства, реальной же силой обладает коррупция и контролируемая ею теневая экономика.

Если правительство не способно решать ежедневные проблемы людей, то они ищут их разрешения в деструктивных сферах, чаще всего, в криминальном мире. Одно время "законы чайханы" были сильнее официальных судов, бандитские понятия ставились выше нормативных актов государства. И в этом случае коррупция просто идеальный мост между теневыми и официальными проявлениями.

Но тогда криминальный мир становится реальным и опасным конкурентом гражданского общества. Идя в политику, экономически окрепшие мафиози сращиваются с государственными властными структурами и лоббируют корыстные интересы. Безусловно, государство ориентируется не на человека и общество, а на организованную преступность, все ресурсы направляет на обеспечение криминальных, клановых задач. В этом случае коррупция стремится узурпировать все вертикали власти, подчинить или задавить демократические институты. К сожалению, в Узбекистане такая тенденция имеет место: карточные псевдопартии, карманный парламент, подцензурная пресса, неправительственные общественные организации, создаваемые указами и постановлениями государственного аппарата (парадокс!), карательно-репрессивная система с неограниченными полномочиями, зависимые суды, декларируемые права человека, и как результат - абсолютная власть главы государства, скрытых за его спиной кланов и криминальных структур.

КОРРУПЦИЯ ЖИВЕТ ПО МОДЕЛИ

Безусловно, необходимо проводить постоянный мониторинг по оценке коррупции в стране. Может случиться так, что страна, которая считалась авторитарной и коррумпированной, через некоторое время сузить поле проявления коррупции, уменьшит ее долю до незначительного. Вполне и обратное явление, когда демократическая страна ощутит всплеск криминальных ситуаций, причиной которого станет коррупция. И в тоже время следует знать, что нет государств, которым суждено быть всегда коррумпированным, или, как выражаются эксперты, обреченным на хроническую и масштабную коррупцию.

Здесь неуместны заявления, что взяточничество, злоупотребление служебным положением, казнокрадство, подношение подарков - это атрибуты народных традиций, испокон веков ходивших в обществе, принявших обязательный характер и не отторгавшихся моралью. Часто увязывают коррупцию с азиатским способом производства, имеющего особый характер развития и предопределяющего возможность появления коррупции. Подразумевается то, что при этой формации частная собственность имеет ограниченный характер и влияние на национальную экономику, государственная собственность давлеет в обществе и устанавливает специфику распределения ресурсов. В этом случае распределителями выступает особый класс - бюрократия, которая непосредственно или через коллектив - общину направляет трудовые и материальные потоки, управляет этой собственностью. Отчасти, это так.

Однако коррупция существовала и в странах, где азиатская экономика и восточная деспотия не проявилась. Несмотря на разные проявления, коррупция имеет одну предпосылку - гипертрофированное развитие экономики и усиление государственного влияния на общество, когда административные элементы преобладают над демократическими, гражданскими функциями.

В контексте вышесказанного можно коррупцию разделить на несколько моделей - упрощенных схем восприятия действующих неформальных связях, подчиняющих под свое влияние государственную систему управления, ресурсы и экономику. Выше уже было сказано об азиатской модели, которая, по утверждению экспертов, коррупция является составной частью культуры - морали, управления и государственной монополии в экономике, восточной деспотии. Она, по сути, близка к социализму. Азиатской (восточной) коррупции подвержены практически все страны Центральной Азии, Южной и Восточной Азии, Ближнего Востока. Европейским странам она не грозит, поскольку восточная экономика подразумевает коллективизм, корпоративизм, демократия здесь играет второстепенную роль. Гражданские свободы в Европе являются движущим фактором социально-экономической и политической системы, поэтому основ для развития азиатской модели, скажем, на Украине, Венгрии или России мало.

Однако, очень близка к азиатской модели так называемая африканская схема коррупции, в которой власть распределяется между основными этническими или клановыми группировками путем достижения консенсуса. Практически, при этом не существует как таковой централизованного государства, единых органов управления. Кланы военно-политическими методами поддерживают "порядок", распределяя национальные ресурсы по степени влияния и силы каждого клана. При этом характерными чертами такой коррупции является то, что политические силы в стране разобщены, не существуют консолидированной силы, способной кардинально изменить ситуацию в государстве. Кроме того, финансово-бюрократические группы с целью сохранения прекращают противостояние и ведут переговоры между собой. В этих условиях формируются особые отношения между кланами, политической элитой и финансово-бюрократическими группами по сохранению такой "устойчивости". Примером такой модели можно привести Центрально-Африканскую Республику, Сомали, Руанду, Ботсвану. В более мягкой форме она проявляется в Южно-Африканской Республике, Конго, Нигерии, Камеруне.

В странах с африканской схемой коррупции демократические процедуры носят форму камуфляжа, за которыми скрываются кланово-этнические и бюрократические интересы. Экономика в этих странах носит натуральный характер, рынок развит слабо, отрасли используют примитивные с технической точки зрения производства, удовлетворяя самые основные потребности населения, чтобы избежать острых политико-социальных конфликтов. Все ресурсы удовлетворяют узкий слой олигархической группы. Таким образом, низкий уровень жизни, отсутствие реальных демократических свобод, натуральная экономика, помноженная на частные интересы кланов - вот общая картина этой модели.

Еще одна модель коррупции, которая ярко проявилась в Центральной и Южной Америке и носит поэтому название латиноамериканской. Ее специфика в том, что теневая экономика, основанная на контрабанде ресурсов, наркотиков, имеет огромное значение и влияние на общество. Не секрет, что подавляющая часть населения ищет доходы в нелегальных секторах, мафиозные группировки, в том числе в форме партизанских движений, которые по силе тягаются с правительством, играют важную роль в политических процессах. Криминальная экономика по объему не уступает официальной, власть вынуждена десятилетиями бороться с наркосиндикатами и террористическими группами, отвлекая на это большие государственные ресурсы. Коррупция при этом усиливает нестабильность на всех уровнях, вынуждая государство переходить на авторитарные формы управления. Диктатуры, которые имели место с 50 годов ХХ века по сей день, не сумели подавить коррупционные явления и криминальные сообщества, а наоборот, придали им новую жизнь и новый этап развития. За примером далеко ходить не надо - Перу, Чили, Парагвай, Уругвай.

Вполне вероятно, что латиноамериканская модель плавно может перейти к африканской модели, меньшей степени - к азиатской, поскольку для этого пришлось бы отказаться от доминирования частной собственности. По сути дела, и африканская, и азиатская, и латиноамериканская модели - это схемы теневых отношений третьего мира, экономически слаборазвитых, являющихся сырьевыми придатками более развитых стран.

Европейская модель коррупции за несколько столетий трансформировалась и теперь проявляется там, где ресурсы страны мало или не контролируются правительством. Чаще всего, коррупция занята подкупом политических лидеров и лиц, которые бы лоббировали интересы частных компаний, например, на государственный заказ или покупку товаров и услуг. Демократические институты, свободная пресса, прозрачность бюджетных потоков, сила закона не позволяют коррупции проявиться в полной мере. Поэтому в этих странах и коррупция не столь могущественна, и доля теневой экономики не превышает 15%.

В тех странах, где демократия отсутствует или является ширмой для кланов и бюрократии, коррупция заменяет многие хозяйственные механизмы, которые, по сути, должны быть прерогативой государства. Например, защита собственности, права бизнесменов, соблюдение контрактов - это сфера деятельности власти, однако эти функции "приватизируются" криминальным миром. Как пишет Уиллем Буитер, "это может показаться несколько циничным, но рэкет можно рассматривать как довольно эффективный способ адаптации к неблагоприятной среде. На самом деле такие нелегальные механизмы соблюдения контрактов не только аморальны, но и приводят к огромным расходам на заключение сделок и связаны с постоянной неопределенностью. Общество, которое вынуждено полагаться на такие механизмы, обречено на неэффективное функционирование" .

Исследователь Досым Сатпаев замечает по этому поводу: некоторыми экспертами "делаются предположения о том, что структуры организованной преступности и полукриминального бизнеса составят ядро гражданского общества, так как имеют значительную степень самостоятельности, мощь и потенциал, равный по силе государству. Хотя при этом не уточняется, какие механизмы взаимодействия будут созданы между данным вариантом гражданского общества и государственными структурами. Но такой подход в изучении этого асоциального явления не дает ответа на вопрос, как бороться с коррупцией, которая уже сейчас стала угрозой социального развития" .

МОЖНО ЛИ ОГРАНИЧИТЬ КОРРУПЦИЮ?

Существует также мнение, что коррупцию можно ограничить, развернув кампанию борьбы с ней. Обычно, такие мероприятия носят разовый или ограниченный во времени характер, которые решают вопросы на локальном уровне. Вспомним, осенью 1998 года президент Каримов снял с должности первого заместителя председателя Государственной налоговой службы Узбекистана И.Куралова, ставленника кланов. После этого были проведены чистки в Навоийской и Самаркандской области, где в коррупции были обвинены хокимы областей Хает Гаффров и Алишер Мардиев, ряд руководителей госструктур, частных компаний. Еще ранее в злоупотреблениях обвинялся госсоветник Юлдаш Умурзаков, в розыске находится заместитель председатель Госкомимущества Мирпаез Мирсаатов. Сколько сейчас находится за стенками следственных изоляторов, тюрем или в бегах - знает только статистика прокуратуры, однако до населения доходит та информация, которая озвучивается президентом.

Но как показала практика, эти хирургические меры не вылечивают организм, злокачественные опухли коррупции вновь пышным букетом расцветают в регионах и ведомствах, и с этим асоциальным явлением бессильна вся могущественная машина президента Ислама Каримова. Как отмечают некоторые эксперты, за окончанием любой компании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции. Видимо, необходимы другие меры противодействия коррупции.

Следует также сказать, что коррупцию невозможно и нельзя ограничить только законодательными методами. Принятие жестких мер в Уголовном кодексе, антикоррупционных нормативно-правовых актах, указах главы государства и постановлениях правительства никогда не приведут к эффективной борьбе, если за основу берутся проявления, а не причины коррупции. Вспомним, что в ноябре 1998 года президент Узбекистана издал два указа, направленные на упорядочивание проверок хозяйствующих субъектов со стороны карательно-репрессивных органов (СНБ, милиция, прокуратура, налоговая и таможенная службы) и повышения ответственности сотрудников автоинспекции. То, что ГАИ - это организация, в котором мздоимство не бывает редким явлением, знает практически любой водитель. Силовые методы регулирования предпринимателей, к которым прибегали карательные органы, порождали ситуацию, когда частный сектор уходил в "тень" или менял место деятельности на другую республику.

Что можно сказать об эффективности этих указов с высоты пяти прошедших лет? Практически, ничего не изменилось, коррупция достигла больших масштабов в вышеуказанных структурах власти, она так же давит на малый и средний бизнес, и поэтому разовые государственные акты - это инъекция против прыща на теле, но не раковой опухли. По данным некоторых частных исследований, более 90% опрошенных респондентов считают карательно-репрессивные органы коррумпированными, более 2/3 не намерены искать защиты у судебных инстанций при нарушении их прав со стороны властей и предпочитают договариваться. 78% опрошенных вообще уверены, что суды - это тоже мафиозные структуры под крышей государства .

В связи с этим следует предпринять меры, когда действия государства и общества направлены на ликвидацию условий, порождающих коррупцию, а не приведения "красногвардейских кавалерийских атак" на ее проявление. И борьба с коррупцией будет эффективнее, если к ней будут привлечены не только те люди, которые по службе занимаются этим (чаще всего, они сами же первыми становятся коррупционерами - и от этого факта не уйти), но и все население, которое каждый день сталкивается с проблемой взяточничества во всех сферах жизни - в торговле, здравоохранении, образовании, государственном управлении. Безусловно, это должно быть и комплексным, и всеохватывающим действием, и постоянным во времени. Не стоит ждать результатов через пять минут после ее начала. Борьба с коррупцией - это долговременный процесс, требующий значительных усилий и порой ресурсов. Но коррупция может быть ослаблена, если государство пойдет на демократизацию политической системы, а общество отвергнет коррупцию как традицию народа и сделает ее антиморальной.

В этой связи следует особо выделить то, что высшее политическое руководство страны обязано активно подключать гражданский сектор, неправительственные организации и особенно средства массовой информации. Независимые и свободные СМИ - первые враги коррупции, и чем больше население сможет высказывать свое мнения о проблемах общества, тем быстрее оно излечиться от социальных болезней.

Антикоррупционная доктрина не должна напоминать талмуд. Это должен быть простой, но в тоже время ясный и четкий инструмент, который легко применять на практике. Причина, почему коррупцию невозможно было устранить в правительстве, виднелась на поверхности - несовершенные и запутанные законы, в которых никто не мог разобраться, и которым пользовались чиновники. В тоже время, главная причина проявления коррупции - это несоответствие между теми условиями, в которых должен функционировать государственный механизм, и наличием старой административной машины, всячески тормозящей и замораживающей все попытки реально изменить в лучшую сторону политико-экономические и социальные процессы. Видимо, вся антикоррупционная доктрина должна быть направлена на отлаживание государственной системы, но не в сторону усиления авторитаризма, как это имело место в Узбекистане, а к демократическим методам. Вполне возможно, что создание двухпалатного парламента, уменьшение части обязанностей и прав президента и усиления роли главы правительства - это первые шаги в этом направлении. Однако, все это будет тормозиться, если не сменить старую идеологию (пускай утверждают, что она выработана в условиях независимости Узбекистана), которая направлена на укрепление личностной власти и поддерживает бюрократическую систему. Следует также менять стереотипы мышления, вытравливать из сознания людей ценности, в которых взяточничество и кумовство, клановое раболепие считаются нормой жизни общества.

Как пишет Д.Сатпаев, "закон бессилен там, где существует правовой нигилизм и безграмотность, где нет традиций уважения к закону не только со стороны рядовых граждан, но и самих носителей власти, где ощущается беспомощность судебной системы и слабость правоохранительных органов и, самое главное, где отсутствует механизм реализации принятого закона и системы социального контроля за его исполнением" .

Что для этого нужно? В рамках антикоррупционной доктрины необходимо решать такие задачи, как:

- привлечение всех слоев общества на противодействие коррупции, усиления роли СМИ и третьего сектора - неправительственных организаций;

- создание прозрачности во всех ветвях власти, грифы "ДСП", "Секретно" должны фигурировать только в тех структурах, где это необходимо; особо прозрачными должны быть государственный и региональные бюджеты, финансовые потоки, процесс приватизации;

- снижения числа органов, специализирующихся на проверке хозяйствующих субъектов, например, милиции и спецслужбам следует заниматься уголовными и военными задачами, а хозяйственные преступления полностью передать налоговым службам;

- формирование таких условий, когда коррупционные сделки невыгодны для всех участвующих сторон;

- выявление и преданию огласки всех фактов коррупции и наказания за причиненный вред;

- внедрение механизмов контроля за доходами и расходами чиновников;

- пресечение легализации теневых доходов через официальные структуры, противодействие криминализации экономики;

- усиления банковского контроля за движением капитала и противодействия легализации ресурсов, добытых преступными способами и и криминальными организациями.

Безусловно, все вышесказанное - это маленькая часть той проблемы, которая угрожает государству, обществу и каждому человеку. И она должна быть постоянно на виду и решаться ежедневно, ежечасно, ежеминутно. Может, тогда удастся распутать сети коррупции, в которой очутились и трепыхаются граждане Узбекистана.