24 апреля этого года Олий Мажлис – парламент Узбекистана, принял проект Закона Республики Узбекистан "Об общественных фондах" в первом чтении. Невозможно регулировать деятельность фондов, не прописав подробно порядок формирования этого имущества, принятия решений по его использованию и контролю.

Порядок регулирования может принципиально отличаться в зависимости от типа фонда. В мировой практике существуют различные фонды - государственный, частный, корпоративный, муниципальный, общественный и другие. Фонды, создаваемые государством, имеют конкретный правовой статус. Решения по ним принимают законодательные органы. К примеру, в США существует ряд фондов, таких как "Национальный фонд "За демократию", "Американский институт мира" и другие. Решение о выделении им средств из государственного бюджета принимает конгресс США.

Частные фонды создаются по инициативе гражданских лиц с достаточно высоким уровнем состояния и дохода. Часть своих средств они передают в управление юридическим лицам. Примером могут служить фонды Карнеги, Форда, в США. В отличие от государственных, частные фонды не используют деньги из государственного бюджета - у них совершенно другой механизм управления и контроля. Муниципальные фонды тоже имеют свои особенности. Обычно они создаются на средства граждан и предприятий при поддержке местных властей с целью развития территории, для осуществления социальных программ.

Кроме того, есть корпоративные благотворительные фонды при всех известных крупных корпорациях и компаниях с мировым именем, таких как Макдональдс (фонд помощи больным детям), "Сони", "Америкен экспресс" и многих других, решения по финансированию которых принимаются ежегодно советом директоров. Необходим раздельный подход к фондам в зависимости от категории учредителей, собственника вносимого имущества, целесообразность регулирования особенностей налогообложения и форм общественного контроля в зависимости от видов фондов. Любое деление на виды необходимо, если оно имеет правовые последствия, к примеру, если будут установлены различия в налогообложении фондов или ограничения деятельности, распоряжения имуществом. Разный правовой статус должен быть, к примеру, у негосударственного пенсионного фонда и фонда поддержки предпринимательства. Совершенно иные условия существования у муниципальных фондов. Взносы в эти фонды отнюдь не являются добровольными, а пополняются за счет бюджетных средств. А каким должен быть уставной капитал фонда? Минимальный капитал нельзя обсуждать без учета вида фонда, он должен быть разным - у фонда рядовой средней школы и фонда республиканского уровня.

В Узбекистане давно необходим подробный и всеобъемлющий закон о фондах, чтобы регулировать деятельность многочисленных действующих Фондов, которые сосредотачивают в своих руках деньги и другое имущество. Отсутствие всего комплекса необходимого законодательства по деятельности фондов, по управлению и расходованию финансов и имущества, ответственностью руководителей, приводит к тому, что один лидер держит в своих руках все средства и расходует их по своему усмотрению. Отсутствие полного пакета необходимых законодательных актов дает возможность увести бизнес в некоммерческий сектор под камуфляжем социально значимой организации. Отсутствие прозрачности, открытости в работе фондов, недоступность информации - еще один конфликтный момент, от которого, пожалуй, зависит, будут ли успешно работать фонды, а главное - доверят ли им свои деньги люди. Фонды обязаны публиковать ежегодный отчет об использовании имущества, но нет механизма ответственности за невыполнение требований закона. По тому и преобладает негативное отношение к фондам вообще, как к структурам, которые неизвестно где получают и непонятно, как тратят деньги.

В законодательстве Узбекистана почему-то применяется только одна организационно-правовая форма - "общественный фонд", хотя в Конституции Узбекистана нет никаких ограничений по формам фондов. В статье 75 Гражданского Кодекса Узбекистана "общественным фондом признается не имеющая членства организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая благотворительные, социальные, культурные, образовательные или иные общественно-полезные цели".

В статье 12 Закона Республики Узбекистан "О негосударственных некоммерческих организациях" говорится, что "Общественным фондом признается не имеющая членства организация, учрежденная физическими и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая благотворительные, социальные, культурные, Имущество, переданное общественному фонду его учредителями, является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Общественный фонд использует имущество для целей, определенных в его уставе. Общественный фонд ежегодно публикует отчеты об использовании своего имущества".

Принятый в первом чтении Парламентом Республики проект Закона Республики Узбекистан "Об общественных фондах", к сожалению, нельзя назвать подробным и всеобъемлющим законом об общественных фондах, в котором было бы четко прописано все, что относится к их работе.

6 июня в Oлий Maжлиcе - парламенте Узбекистана прошла встреча депутатов и общественности, на которой мне пришлось присутствовать. Тема обсуждения – "Пpaвoвыe ocнoвы дeятeльнocти oбщecтвeнныx фoндoв в Pecпyбликe Узбeкиcтaн: постатейное обсуждение проекта Закона Pecпyблики Узбeкиcтaн "Oб oбщecтвeнныx фoндax". Председатель встречи, Акмаль Саидов, как обычно, воспринял представителей общественности как досадную необходимую декорацию "под демократию", для отчета. Поэтому как всегда, критика и предложения не принимались, просили не разводить дискуссий, а все свои предложения передавать письменно, наверное, в мусорную корзину. Поверхностно рассмотрев только половину представленного проекта Закона, председатель собрания, сославшись на занятость, предложил закончить встречу. Конечно, парламент, ничего не решает, потому что окончательная и бесповоротная правка всех законопроектов делается в таинственной и непредсказуемой структуре, в мистическом "черном ящике", который называется "Аппарат Президента". Как говорят чиновники Кабинета Министров, "законы составляем мы, а Олий Мажлис их только подписывает".

У меня есть все основания предполагать, что на уже объявленной следующей сессии Олий Мажлиса, в конце августа, Закон Республики Узбекистан "Об общественных фондах" будет принят во втором чтении таким же примитивным и недоработанным, и сохранит уже сформированную в первоначальном проекте репрессивную и дискриминационную направленность, присущую всем законодательным актам независимого Узбекистана в сфере регуляции деятельности общественных групп и организаций. Дорабатывать же этот Закон будут чиновники ведомственными положениями и инструкциями, с позиций своего понимания прав и свобод.

Можно привести достаточно много замечаний к предложенному проекту Закона "Об
общественных фондах", например:
- упорядочить систему внутренней и внешней отчетности фондов, включая наименование и описание содержания конкретных ее составляющих (статьи 24,18, 26, 27).
- определить механизмы принятия решений попечительским советом и правлением фонда, процедуру назначения председателя правления и его полномочия (статьи 25 -29).
- разработать действенный механизм разрешения конфликта интересов, взаимоотношений фонда и связанных с ним лиц (статья 22).
- раскрыть понятия "благотворительные, социальные, культурные, образовательные или иные общественно- полезные цели. ( статья 3.)
- отменить разделение фондов на республиканские, местные. (статья 4.)

Это требование создает необходимость перерегистрации организации в случае расширения ее деятельности за пределы отведенного ей участка, при абсолютной неопределенности того, в какой момент таковые пределы считаются пересеченными (т.е. в какой момент деятельность начинает "распространяться" за пределы установленной территории). Наилучшим подходом было бы пересмотреть правила Статьи 21 закона о ННО одновременно с принятием закона об общественных фондах, и ввести единую систему регистрации, при которой регистрация осуществлялась бы по местонахождению (юридическому адресу) организации, при том, что головное подразделение Министерства юстиции сводило данные в единый реестр.

- отменить положение (статья 5), в соответствии с которым представительства и филиалы "несут ответственность перед ним [фондом] за выполнение уставных целей и задач". Не являясь юридическим лицом, представительство или филиал не может нести гражданско-правовой ответственности перед кем-либо, включая сам фонд. Не ясно, о какой иной ответственности может идти речь.

- разработать и добавить в Закон положения о порядке перерегистрации уже зарегистрированных фондов, а также положения, регулирующие филиалы/представительства отечественных фондов, уже зарегистрированных и действующих в качестве юридических лиц. Если невозможность регистрации их в качестве юридического лица закрепляется в законопроекте, то он должен содержать либо исключение для уже существующих филиалов/представительств, зарегистрированных как юридических лиц, либо механизм их преобразования в полноценные некоммерческие организации (фонды, учреждения) либо слияния с "материнскими" фондами, в организационном плане. Иначе, в день вступления закона в силу они неожиданно окажутся вне закона.

Практически, в каждой из следующих 38-статьях проекта Закона есть недоработки. Но мне хочется обратить внимание на несколько присутствующих или не присутствующих ключевых моментов этого Закона, определяющих демократичность и доступность этого Закона для рядовых граждан страны.

Статья 6 Представительства и филиалы иностранных фондов
[1] Иностранные фонды могут открывать представительства и создавать свои филиалы на территории Республики Узбекистан в соответствии с законодательством Республики Узбекистан.
[2] Представительства и филиалы иностранных фондов, действующие на территории Республики Узбекистан, должны иметь статус юридического лица.
[3] На представительства и филиалы иностранных фондов, действующих на территории Республики Узбекистан, распространяются положения, установленные законодательством для создания, деятельности, реорганизации и ликвидации фондов, если иное не установлено законом…. Филиал/представительство иностранного фонда не может быть юридическим лицом.

Почему представительства иностранных коммерческих организаций не являются юридическими лицами по законодательству Узбекистана, а некоммерческих (фондов) являются? По существу, Закон запрещает иностранным "фондам" создавать представительства или филиалы в общепринятом смысле. Иностранный фонд должен будет создать новый фонд, уже на территории и по законодательству Республики Узбекистан, поскольку (позволим себе вновь воспроизвести положения части 3) "на представительства и филиалы иностранных фондов, действующих на территории Республики Узбекистан распространяются положения, установленные законодательством для создания, деятельности, реорганизации и ликвидации фондов". Это абсолютно неприемлемо и не имеет аналогов в международной практике.

Во-первых создание нового фонда, в принципе, более сложный процесс, чем открытие филиала/представительства (во всяком случае, так должно быть на практике). "Дочерний" фонд в гораздо меньшей степени подконтролен "материнскому" фонду, нежели представительство или филиал (руководитель филиала/представительства непосредственно подчиняется организации, в то время как попечительский совет, правление "дочернего" фонда не находятся в отношении подчинения к организации, его создавшей). Далее, при ликвидации представительства или филиала, его имущество вернется создавшему его фонду, в то время как в случае дочернего фонда, оно, как правило, не может быть распределено среди учредителей (возвращено учредителю). И вообще, Фонд – это юридическое лицо, наделенное имуществом и управляемое самостоятельным органом, которое назначает исполнительный орган и контролирует его деятельность по управлению имуществом Фонда. И в случае, когда зарубежному Фонду, пожелавшему открыть свое представительство в Узбекистане, в любой его части, даже в небольшом кишлаке, для какой-либо благотворительной деятельности, будет предъявлено требование не просто пройти аккредитацию в МИДе, а зарегистрировать это представительство в качестве юридического лица в Министерстве юстиции, со всеми бюрократическими барьерами и финансовыми затратами, то этот Фонд не сможет этого сделать никогда.

Потому что поддерживать финансовое благополучие зарубежных чиновников, в частности Министерства Юстиции Узбекистана никак не будет являться благотворительной деятельностью зарубежного Фонда. И просто невозможно любому зарубежному Фонду создавать новое юридическое подразделение, тогда это будет просто новый Фонд на территории зарубежного государства, что тоже запрещено законодательством. Таким образом, власти опять противодействуют возможности неправительственных общественных ассоциаций получать для своей деятельности финансовую и прочую имущественную и техническую поддержку напрямую от зарубежных фондов.

Статья 7. Взаимоотношения фондов с государственными органами
[3] Вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность фондов, равно как и вмешательство фондов в деятельность государственных органов и их должностных лиц, не допускается.

Это можно интерпретировать как запрет на вмешательство фондов в деятельность государственных органов и их должностных лиц. В виду отсутствия определения понятия "вмешательство", любая попытка фонда воздействовать на государственные органы методами, не противоречащими закону но неприятными конкретным чиновникам, может быть, тем не менее интерпретирована как "вмешательство".

Статья 12. Государственная регистрация фонда и учет его представительств и филиалов
[1] Государственная регистрация фонда и учет его представительств и филиалов осуществляются органами юстиции (далее - регистрирующий орган).
[2] Республиканские фонды, а также представительства и филиалы иностранных фондов регистрируются в Министерстве юстиции Республики Узбекистан.
[3] Местные фонды регистрируются соответственно в Министерстве юстиции Республики Каракалпакстан, областных и Ташкентском городском управлениях юстиции.
[4] Представительства и филиалы фондов подлежат учету соответственно в Министерстве юстиции Республики Каракалпакстан, областных и Ташкентском городском управлениях юстиции.

Опять оставлена территориальная градация, и только на двух уровнях. И если, например, в каком-нибудь кишлаке местный частный предприниматель, захочет учредить Фонд поддержки отличников школы для выплаты им именной стипендии, Фонд должен будет регистрироваться в областном центре, со всеми затратами времени и средств. Почему бизнес структуры могут легко и быстро зарегистрироваться в районных хокмиятах, а общественным организациям, даже на уровне кишлака, нужно ехать в областной центр и платить в несколько раз больший регистрационный сбор?

Статья 13. Документы, требуемые для государственной регистрации и принятия на учет.
[1] Для государственной регистрации фонда в регистрирующий орган должны быть представлены:
-документ, подтверждающий формирование первоначальных средств фонда.
Ссылка на "документ, подтверждающий формирование первоначальных средств фонда" в шестом абзаце части 1 статьи 13, некорректна. До регистрации фонд не является юридическим лицом (не является субъектом права собственности), не имеет счета в банке (не может получить денежный перевод). Поэтому встречающееся в мировой практике требование о том, что при учреждении фонда ему должно быть переданы определенные средства, не следует понимать буквально. Средства должны быть переданы по истечении определенного промежутка времени после регистрации.

Статья 15. Основания отказа в государственной регистрации фонда и принятии на учет
[1] В государственной регистрации фонда, а также в принятии на учет представительства и филиала фонда может быть отказано в случаях несоблюдения требований о минимальном размере, максимальном размере административных расходов, а также по иным основаниям…
В той форме, в которой данное требование сформулировано в законопроекте, оно невыполнимо, в виду отсутствия у фонда на момент регистрации статуса юридического лица, и соответственно, невозможности подтвердить юридический факт получения (передачи) имущества.

Статья 19. Имущество фонда
[4] Минимальный размер первоначальных средств, необходимый для создания фонда, устанавливается Кабинетом Министров Республики Узбекистан.
Минимальный размер первоначальных средств фонда, в любом случае должен быть зафиксирован в законе, причем для небольших местных фондов он должен быть небольшим, он должен обеспечить реализацию задач, определенных уставом этого фонда. Например, начальное имущество кишлачного фонда, выделяющее ежемесячно грант в размере одной минимальной зарплаты, должно быть не менее 25 минимальных зарплат.

Статья 32. Аудиторская проверка деятельности фонда
[1] Фонд проводит ежегодную аудиторскую проверку своей деятельности в соответствии с законодательством. Минимальная стоимость аудиторской проверки в равна 100 минимальным зарплатам. Для мелких местных низовых организаций это требование просто убийственно.

Статья 34. Государственный контроль за деятельностью фонда
Государственный контроль за деятельностью фонда осуществляется регистрирующим органом и иными уполномоченными органами в соответствии с законодательством.

Функция контроля не свойственна Министерству Юстиции как регистрирующему органу и обременительна для него. Для этого существуют иные органы (следствие, прокуратура, милиция, налоговая инспекция, суд). При этом, данный закон не нуждается в указании на них для того, чтобы позволить им осуществлять такой контроль за фондами как и любыми иными юридическими или физическими лицами, в силу существующего законодательства о полномочиях вышеуказанных органов.

В итоге, еще раз подтверждается печальная практика безответственного и непрофессионального отношения к своим обязанностям, высшего законодательного органа Узбекистана – Олий Мажлиса, деятельность которого за все свое время работы постоянно и последовательно противодействует становлению и развитию гражданского общества в Узбекистане.

Ахтам Шаймарданов,
координатор "Рабочей группы общественного мониторинга законодательства Узбекистана", Ташкент, "Freedom Hause".
E-mail: aralsearegion@mail.ru
В данном сообщении использованы материалы международного центра некоммерческого права – ICNL, а также материалы Маргариты Белостоцкой.