НЕКОТОРЫЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ВНЕШНЕЙ ПОМОЩИ

Д.Соболин,
магистр международного права
(Бишкек)

Подходы сильных мира сего к проблеме поддержки бедных стран в последние годы существенно изменились. После событий 11 сентября эта печальная тема приобрела кардинально новые оттенки, звучание и вес. Вопиющее неравенство, бедность и нищета, отчаяние и безысходность, царящие в странах "третьего мира", представляют собой идеальную почву для ростков ненависти к "сытому" благополучию богатых стран. Этот фактор, наряду с межнациональными и религиозными противоречиями, является одним из главных, питающих терроризм. Начатая президентом США Джорджем Бушем война против терроризма наряду с растущей озабоченностью теми угрозами, которые представляют для международного сообщества страны-аутсайдеры, придали вопросу о международной гуманитарной помощи принципиально новое значение в глазах политиков. Но, как и раньше, быстрого, решительного, кардинального перехода "от слов к делу" и отказа от политики двойных стандартов пока не предвидится.

Предоставляя помощь, богатые страны руководствуется своими, весьма специфическими мотивами. Отчасти - стремлением купить политическую стабильность и политических союзников. Отчасти - необходимостью удовлетворить собственные комплексы, которые нередко испытывает богатый и пресыщенный человек по отношению к беднякам (нации в этом отношении мало отличаются от индивидуумов). В обоих случаях критерием эффективности помощи служит обычно не реальное улучшение ситуации в "зонах бедности". Кроме того, наиболее богатые страны чаще всего плохо понимают логику действий реципиентов, поскольку, как правило, склонны распространять собственную логику поведения на других.

Крах коммунизма резко активизировал внимание к проблемам и институтам предоставления международной помощи. В 1990-е годы страны Центральной и Восточной Европы, а также бывшего СССР (Кыргызстан в том числе) стали своеобразным полигоном для деятельности международных организаций и отдельных западных стран, стремившихся оказать помощь в преодолении коммунистического наследия и обеспечения выхода на траекторию устойчивого экономического роста. В общем, уроки последних 15 лет в значительной степени подтверждают вывод относительно неэффективности (или, точнее, низкой эффективности) помощи "дешевыми деньгами" со стороны наиболее развитых стран и международных финансовых институтов. Вместе с тем новый опыт позволяет уточнить и конкретизировать выводы и рекомендации на будущее .

Здесь мы рассмотрим как общие подходы к оценке иностранной помощи, так и некоторые конкретные выводы, вытекающие из опыта предоставления помощи посткоммунистическим странам ( в том числе и Кыргызстану)на протяжении последних десяти - пятнадцати лет. Говоря о помощи, мы будем иметь в виду как субсидируемые кредиты, так и разного рода безвозмездную помощь (техническую, финансовую, гуманитарную).

Дискуссия по поводу целесообразности и эффективности помощи бедным и слаборазвитым странам со стороны стран наиболее развитых почти с неослабевающей остротой ведется по крайней мере последние 50 лет. Можно выделить пять крупных этапов на этом пути . В первые послевоенные годы помощь концентрировалась на восстановлении развитых стран Западной Европы, разрушенных войной, и осуществлялась в виде плана Маршалла. Затем, по мере деколонизации 1950-1960-х, внимание доноров все больше сосредоточивалось на проблемах преодоления бедности и - по возможности - сокращения разрыва между бедными и богатыми странами. В 1980-е годы в центре внимания оказалась необходимость преодоления макроэкономического и долгового кризиса в ряде развивающихся и среднеразвитых государств (прежде всего латиноамериканских). 1990-е стали периодом активной работы по поддержке трансформации бывших коммунистических стран Восточной Европы и республик бывшего СССР. Наконец, в последнее время опять заговорили о необходимости оказания помощи беднейшим странам и регионам мира.

Естественно, последовательность этапов связана с началом каждого из них, но никак не с завершением: в этом смысле помощь разным группам стран накладывается друг на друга по времени. Кроме того, в некоторых случаях имеет место переплетение различных видов помощи в одной стране. Скажем, в Латинской Америке одновременно решались проблемы борьбы с макроэкономическим кризисом и с бедностью. Посткоммунистическая трансформация предполагала также и решение комплекса задач макроэкономической стабилизации, во многом аналогичных латиноамериканским .

Упование на внешнюю помощь в значительной степени определялось успехом плана Маршалла . Быстрое послевоенное развитие стран - реципиентов американской помощи как эффективных рыночных демократий породило множество попыток повторить этот успех в других регионах. Однако, как всегда бывает в экономике, множество дополнительных обстоятельств сделали подобный "ремейк" невозможным.

Успех плана Маршалла в совокупности с опытом ускоренной индустриализации Советского Союза создал впечатление, что достаточно дать бедным странам капитал, которого им, несомненно, не хватало, вложить его в некоторые очевидные приоритетные сектора ("отрасли национальной гордости" - металлургию, машиностроение и т. п.) и их экономическое развитие пойдет невиданными темпами. А с экономическим ростом утвердится и полноценная демократия. Именно такой подход получил широкое распространение в 1950-е годы, когда видные экономисты (многие из которых группировались вокруг Всемирного банка) сосредоточились на выработке стратегии развития стран, освобождавшихся от колониальной зависимости. Видными теоретиками концепции преодоления "порочного круга бедности" были Пол Самуэльсон, Гуннар Мюрдаль, Пол Баран. Самуэльсону принадлежит и классическое определение проблемы: отсталые страны "не могут встать на ноги, поскольку их производство так примитивно, что не позволяет наладить экономию и сформировать капитал, необходимый для повышения уровня жизни" . Многие авторы непосредственно увязывали решение этих задач с формированием системы централизованного планирования и регулирования (хотя и не во всеобъемлющих масштабах, характерных для коммунистических стран . Речь шла о том, что стимулирование экономического роста невозможно без предоставления значительных финансовых ресурсов для инвестирования. И естественно, важная роль в обеспечении эффективности помощи отводилась наличию у страны ясного государственного плана. "Эффективность иностранной помощи стране-реципиенту не может быть определена правильно вне контекста плана развития" , - писал Михал Калецкий, и этот тезис казался тогда непререкаемым.

Между тем жизнь показала, что вовсе не плановая составляющая была главной причиной успехов технической помощи времен плана Маршалла . Последний имел две важнейшие связанные друг с другом особенности, практически невоспроизводимые в других случаях. Во-первых, донор и реципиенты являлись странами примерно одного уровня социально-экономического и культурного развития. Да, США в тот момент были неизмеримо богаче послевоенной Европы, однако бедность европейских государств стала результатом войны, а не социально-экономической (системной) отсталости. Во-вторых, для возобновления экономического роста не хватало одного фактора - капитала, тогда как все другие предпосылки (институты рыночной демократии, человеческие ресурсы) были в наличии. Оставалось лишь предоставить находящийся в дефиците фактор, и рост начался высокими и устойчивыми темпами. Причем он происходил одинаково успешно в таких, казалось бы, совершенно различных странах, как исповедовавшая "орднунг-либерализм" Германия или не вылезавшая из правительственных кризисов и коррупционных скандалов Италия. Именно высокий уровень социально-экономического развития, включая адекватность политических институтов, обусловливали здесь эффективность внешней помощи.

Увы, во всех других случаях эффективность помощи оставляла желать лучшего. Разрыв институциональных систем доноров и реципиентов не позволял первым понять существо проблемы бедности и отсталости, а вторым использовать предоставляемую им помощь по назначению. На что только не давали деньги отсталым странам: на закупки продовольствия и на инвестиции в тяжелую промышленность, на образование и на контроль рождаемости, на структурные реформы, списание долгов и макроэкономическую стабилизацию. За редчайшим исключением все это пропадало впустую .

Отсутствие сколько-нибудь заметных успехов предоставления помощи другим странам и регионам мира укрепляли позиции ее критиков. Одним из первых и наиболее последовательных критиков помощи "дешевыми деньгами" был Петер Бауэр , по словам которого "экономические достижения зависят в первую очередь от таких объективных факторов, как уровень развития населения и отношение к труду, а также от социальных и политических институтов страны. Несходством этих факторов во многом объясняется различие в экономических показателях и масштабах материального прогресса" . По преимуществу негативный опыт предоставления помощи слаборазвитым странам позволил сделать ряд выводов относительно причин такого положения дел.

Во-первых, помощь "дешевыми деньгами" приводит к возникновению "порочного круга дестимулирования" (в противовес "порочному кругу нищеты"). Это означает, что, При наличии доступа к "дешевым деньгам" страна-реципиент не уделяет должного внимания формированию внутренних долгосрочных факторов роста - соответствующих политических и экономических институтов. С одной стороны, эти факторы оказываются относительно менее важными с точки зрения краткосрочных интересов правительства. С другой - правительство, втянутое в процесс "выбивания" международной помощи, просто не успевает заниматься долгосрочными проблемами роста. При увеличении масштабов помощи положение дел в стране может даже ухудшаться.

Во-вторых, "дешевые деньги" создают слишком большие искушения для власти, фактически провоцируя коррупцию. Это тем более опасно, что помощь, как правило, предоставляется слаборазвитым странам с низким уровнем развития демократических институтов, непрозрачностью их для контроля со стороны общества.

В-третьих, приток финансовых ресурсов способствует завышению реального курса национальной валюты и тем самым снижает конкурентоспособность. Этим приток финансовой помощи отличается от притока инвестиций в производство, который сопровождается ростом производительности труда, компенсирующим рост реального курса национальной валюты.

Три вышеперечисленных обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что внешняя помощь сродни обилию природных ресурсов, наличие которых, как убедительно демонстрирует опыт ХХ века, также является серьезным негативным фактором для обеспечения устойчивого экономического роста.

В-четвертых, при предоставлении помощи не уделяется должного внимания тому, насколько страна-реципиент, ее институты готовы к восприятию этой помощи, к ее адекватному использованию. Именно данный аспект подчеркивал Уильям Эстерли в своей формуле "народ реагирует на стимулы" . Неэффективное же использование финансовой помощи (особенно в форме кредитов) приводит к постоянному воспроизводству и усугублению долгового бремени. Возникает ситуация, при которой "иностранная помощь необходима для того, чтобы слаборазвитые страны могли погашать субсидируемые ссудыѕ по ранее достигнутым соглашениям о предоставлении помощи" .

В-пятых, при решении вопроса о выделении денег заметное влияние на страны-доноры оказывают политические факторы (например, важность реципиента с точки зрения их стратегических интересов), а не экономические. Однако политические соображения могут быть продиктованы ориентацией на поддержку не демократического, а дружественного для донора авторитарного режима. Реципиент же в стратегическом отношении рискует только проиграть от предоставляемой ему "помощи". Достаточно вспомнить опыт Кении 1960-1980-х годов и Турции последнего десятилетия.

В-шестых, организации, уполномоченные заниматься проблемами помощи, также отнюдь не являются нейтральными агентами, а проявляют активную заинтересованность. В первую очередь это касается Международного валютного фонда и Всемирного банка. Будучи мощными бюрократическими структурами, они имеют собственные интересы развития, оценки эффективности своей деятельности, которые далеко не всегда совпадают с реальными интересами как доноров, так и получателей средств. Это тоже оказывает искажающее влияние на принятие решений об оказании финансовой помощи и на эффективность размещения соответствующих ресурсов .

Итак, общий вывод состоит в том, что эффективная помощь возможна только при наличии стимулов у обеих сторон. Иными словами, правильные стимулы нужны не только реципиентам, но и донорам. Необходимость учитывать политическую и институциональную готовность той или иной страны к восприятию финансовой помощи из-за рубежа признана и в официальных документах Всемирного банка. В одном из его докладов не без иронии отмечалось, что рекомендации большинства экспертов по техпомощи, как правило, основывались на следующей предпосылке: "Хорошие консультанты и технические эксперты выработают хорошую политику, которую хорошие правительства затем воплотят в жизнь на благо общества" .

КАК РЕАЛЬНО "БЕСКОНТАКТНАЯ" ПОЛИТИКА США УГРОЖАЕТ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ?

Бюджеты ряда стран Центральной Азии в определенной (определяющей) степени зависят от донорской помощи. Матрицы развития в глазах чиновников на самом деле - не более чем форма отчетности за разворовывание очередного кредита. И Вашингтон это прекрасно понимает. Кредитование в наше время выступает как форма неоколониализма, грантование - форма коррумпирования дружественных режимов.

"Transparency International" (ТИ) в (октябрьском) за 2003 год мониторинге "Будущее без коррупции" пишет буквально следующее: "в бедных странах, к которым относится Кыргызстан, свою лепту в уровень коррумпированности вносят крупные международные компании, присутствующие в стране. Они приносят инвестиции в различные отрасли, заключая контракты с правительством. И как правило, эти соглашения закрыты для широкой общественности, что дает возможность для взяточничества и злоупотреблений служебным положением. Зачастую пользу от заключенных контрактов имеют лишь две подписывающих документ стороны, а государство не получает выгоды. Поэтому западные страны, США, Япония должны сделать так, чтобы их представители не усиливали коррупционное давление в странах-получателях помощи" .

В ряде источников эта "политика" получила название грантового капитализма". В них же красной нитью проходит мысль о том, что это гарантированный путь к тотальному системному кризису.

Грантовый капитализм - это не просто форма неоколониализма, при котором тотально нивелируется рост экономики и растаскиваются ресурсы, делается все это под флагом торжества демократии и либерализма, сопровождается определенной (и достаточно часто весьма мощной) пропагандой передовых демократических ценностей. А на самом деле народу, населению, как пишет Валерия АНДРЕЕВА в своей статье "Теневые" государства на западные гранты" от 15.10.2003, опубликованной сетевым изданием "Номад" "не вовлеченному в доминирующую мафию, предлагаются два жизненных выхода, точнее три - а) вступить в эту мафию рядовым бойцом и играть по ее правилам, 2) умереть, в буквальном смысле (от пули киллера) или опосредованно (от голода), 3) мигрировать в поисках лучшей доли".

Отсюда и возникает феномен - народов-беженцев. В центральной Африке уже есть целые этносы, сложившиеся из мигрантских диаспор. Так нация "баньяруанда" в Уганде - это потомки мигрантов из соседней Руанды, причем разного, изначально, этнического состава.

Всем памятно таджикское "национальное бедствие" прошлого года - уродился, в кои веки, хлопок, неплохой урожай. А поскольку все, все взрослое население разъехалось на заработки по всему свету, сбор этого урожая оказался практически невозможен. Похожая ситуация и в, Кыргызстане работа есть - некому работать. Да и зачем работать, если, как полагает большинство населения "результаты твоего труда все равно украдут или отнимут чиновники" .

США поощряют этот системный кризис - с одной стороны развращая народ подачками, с другой - окончательно растлевая и без того продажную местную элиту.

Гранты вкладываются не в развитие реальной экономики, а в "оппозицию", в развитие "институтов гражданского общества", в каких-то многочисленных религиозных сектантов, в гендерное развитие , в СМИ .

Факторы тревоги, вызываемой осуществлением внешних проектов помощи в Кыргызстане:
- Международные организации распоряжаются значительными финансовыми потоками, которые влияют (в том числе и негативно) на стратегию развития страны;- угроза сувернитету
- Они "расхолаживают" деятельность власти и ее органов, что подрывает ее легитимность; угроза управлению
- Рекомендации не всегда отражают условия в которых находится страна, что чревато обострением социальной напряженности;
- Образовательные программы учебных заведений, финнансирумых международными институтами, не соответствуют нуждам экономики страны
- Не используется кадровый потенциал страны. Привлекаются иностранные консультанты не знающие реальной ситуации
- В проектах часта круговая порука. К их реализации привлекаются родственники и знакомые сотрудников проектов, которые зачастую малоквалифицированы. Индикатором профпригодности зачастую является уровень владения англ. Языком. Далеко не все высококвалифицицированные специалисты могут позволить себе его изучение. Результатом чего является миф о отсутствии в стране специалистов адекватного задчам развития уровня.
- Программы международных организаций и проектов часто являются не программами развития, а программами спасения, что усугбляет экономический кризис.
- поддерживаются практически все исследования, которые направлены на Киргизстан, Таджикистан и Узбекистан - государства, имеющие выход в долину. Это политические исследования по мониторингу общественного мнения, программы поддержки СМИ, совместный выпуск газет. Работа идет по трем основным направлениям: активизируются исследования приграничных и трансграничных проблем, изучаются социальные проблемы, форсируется создание совместных проектов. Причем у этих проектов зачастую нет какой-то конечной цели, они не направлены на достижение конкретных результатов. Заказчики просто хотят посмотреть, как идет совместная работа. Скажем, открывают информационное агентство, в котором будут две газеты, издающиеся на разных языках: заказчикам интересно посмотреть, как в рамках коллектива могут сосуществовать две абсолютно антагонистические этнические группы. Видимо, не случайно все западные исследователи являются носителями языков, на которых говорят в Центральной Азии, при этом великолепно знают не только язык, но и сам регион, его культуру, традиции, обычаи. Это говорит о том, что это не банальные волонтеры, а серьезно подготовленные исследователи. Большинство международных организаций и исследований финансируются или напрямую правительством США, или через общественные структуры, которые создаются американским правительством. Среди них можно назвать фонд "Евразия", который финансируется через общественные организации правительством США и в небольшой степени частными фондами. Это Агентство США по международному развитию (USAID), Международная антикризисная группа (International Crisis Group), штаб-квартира которой расположена в Оше (южная Киргизия).
- Значительные ресурсы вкладываются в проведение исследований общественного мнения. Идет банальная разведка умонастроений, часто имеющая односторонний характер.
- Осуществляется технологическое закабаление
- Плохая координация внешней помощи со стороны государства и доноров, что приводит к дублированию, концентрации ресурсов в одном секторе, параллельному исполнению похожих проектов разными донорами и т.д.
- При использовании внешней помощи акцент делается на ресурсы, а не на конечный результат
- Отсутствие четкого фокуса в вопросах внешней помощи
- Отсутствие/недоступность информации о деятельности доноров. Чаще всего информация об их деятельности находится на Веб-сайтах, к которым не имеет доступа большинство населения ввиду отсутствия Интернета и наличия компьютеров
- Отсутствие в начале 90-х годов в стране подготовленных экономистов, финансистов, юристов, знающих процедуры работы с грантами, кредитами, вследствие чего были заключены невыгодные для страны кредитные соглашения и договоры
- Непрозрачность использования внешней помощи
- Большая часть (около 70%) грантовой помощи тратится на международных экспертов, консультантов (их заработная плата, отпускные, суточные, транспортные расходы и т.д.)
- Высокие процентные ставки внешней помощи
- Незнание своих прав бенефициарами
- Недостаточный контроль над использованием внешней помощи со стороны граждан
- Наличие посредников при выделении внешней помощи
- Частые институциональные изменения в сфере координации внешней помощи (постоянная смена руководителей, кадров), отсутствие преемственности, институциональной памяти
- Низкая ответственность государственных чиновников
- Коррупция
- Отсутствие в стране потенциала для ведения мониторинга и оценки внешней помощи
- Недостаточное использование собственных ресурсов, в том числе ресурсов местных организаций, национальных экспертов
- Информацию о реализации проекта необходимо предоставлять населению не после его завершения, а с момента начала проекта.

ЗНАЧЕНИЕ ПРИНЦИПА ПАРТНЕРСТВА В ОЦЕНКЕ ВНЕШНЕЙ ПОМОЩИ

Аспектом, который должен быть положен во главу угла при осуществлении сотрудничества и взаимодействия между внутренними институтами и внешними (прежде всего, "донорами") должен быть принцип партнерства.

Сасыкбаева и Воронина в своей статье "Принцип равного партнерства внутренних и международных институтов в продвижении реформ в Кыргызстане", опубликованной в Бюллетене "Ориентир" МИСИ при Президенте КР №2 (6) (2004), подразумевают под партнерством в осуществлении проектов развития "процесс совместного участия заинтересованных сторон в формулировке, реализации, управлении и оценке проектов развития. Партнерство, между внутренними, и международными институтами в продвижении реформ определяется ими как "совокупность подходов и механизмов участия, начиная от распространения информации, сотрудничества, координации, консультаций и заканчивая исследованием процессов развития на основе участия и представительства различных групп населения при принятии важных политических решений и реализации национальных программ". Ими указывается, что принцип равного партнерства необходим для продвижения реформ во всех сферах развития страны: в здравоохранении, банковском и финансовом секторах, децентрализации и т.д. Процесс участия, основанный на партнерстве и сотрудничестве, по их весьма аргументированному мнению, позволит выявить приоритеты развития и компромиссы по целям развития, повысит прозрачность в принятии решений.

К сожалению, вследствие того, все проводимые в стране реформы в период начальной стадии их осуществления нередко проводились:
а) без общественных, публичных дискуссий и широкого участия общественности,
б) были рекомендованы зарубежными специалистами без учета специфики процессов, развивающихся в стране
в) осуществлялись некорректно, эволюция развития страны, имеет весьма неудовлетворительный результат.

В этой ситуации принципы взаимодействия КР с донорами должны быть кардинально пересмотрены.

Международная помощь станет более эффективной, если будут иметь место, равноправные обсуждения и взаимные консультации. До сегодняшнего дня при потворстве чиновников КР со стороны крупных международных финансовых институтов велась политика предписывания и навязывания. К сожалению, часто модели развития, имеющие успех где-то, переносятся без адаптации к местным условиям, традициям, культуре. Все это, в конечном счете, дает сбой. Например, в Кыргызстане существует проект Всемирного Банка " Развитие южного региона". В нем много говорится о позитивных итогах его реализации для юга Кыргызстана. Когда речь заходит о выращивании хлопка и табака, подробно расписано - где будут обучаться фермеры, раздаваться семена и так далее. Но вместе с тем, не идет речи о вредных для здоровья последствиях, связанных с их выращиванием. Между тем, выращивание табака вызывает очень сильные патологии у женщин, вынужденных идти на эту работу за заработком. В такого рода проектах, более четкий акцент должен падать на последствия выращивания вредных для здоровья сельскохозяйственных культур. Единственный способ борьбы с негативными последствиями такого рода проектов - прежде всего владение информацией по нему, поскольку предотвратить осуществление проекта всегда легче, нежели потом его отменить.

Как пишут авторы статьи "Принцип равного партнерства внутренних и международных институтов в продвижении реформ в Кыргызстане", "сегодня можно открыто констатировать, что одна из причин коррупции в стране заключается в том, что деньги зарубежных налогоплательщиков, направленные в республику, не всегда используются по назначению, попадая в руки тех, кто не заинтересован в развитии страны. Все еще слабо проводится мониторинг и оценка проектов. Совсем не обсуждаются их результаты. Высока степень бюрократии в стенах международных институтов. Использование двойных стандартов приводит к тому, что теряются все те ценности, ради которых намечены преобразования, как в экономической, так и в социальной сфере Кыргызстана. Международным агентствам сегодня легче работать с безропотными и на все согласными клиентами. Иногда закрадывается мнение, что им все равно, как развивается страна. Они отработали свой срок, написали отчеты, поменяли страну или продвинулись по карьерной лестнице. Оно и понятно. Кому нужна чужая страна?" Разрешение политического кризиса в Кыргызстане по большей части находится в руках самих кыргызстанцев. Именно им, необходимо работать над созданием системы партнерства, предполагающего:
- участие в осуществлении проектов развития.
- совместную работу во имя достижения согласованных результатов и принятие совместной ответственности за их результаты
- доверие, уважение, честность, подотчетность и равенство
- принятие принципа того, что местная организация имеет право определения приоритеты своей деятельности
- учет местных традиций, культуры, предыдущего опыта.
- прекращение политики двойных стандартов

Вклад международных организаций ценен. Это организация обучения, стремление поделиться опытом, предоставление финансовых средств, технологий, информации. Однако в каждом конкретном случае необходимо обсуждение условий предоставления помощи, ее приоритеты и технологий. Но пока порочная практика применения двойных стандартов, вездесуща, достаточно сложно говорить о влиянии или значении реформ на развитие страны. Иначе, говоря словами авторов статьи, "реформы принадлежат тем, кто является их инициаторами…".

ПОДХОДЫ К ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ВНЕШНЕЙ ПОМОЩИ

В 2002 г. году в рамках проекта ПРООН "Отслеживание прогресса в сфере человеческого развития" в Кыргызстане был проведен экспертный опрос, в ходе которого был сделан вывод о том, что, внешняя помощь используется эффективно далеко не во всех случаях.

Используя ее, важно определиться с тем, что влияет на эффективность внешней помощи. Экспертами были названы следующие критерии эффективности:
а)правильность расходования выделенных средств,
б) выполнение проекта в отведенные временные рамки, или
в)эффект воздействия помощи на уровень жизни населения. Зачастую при оценке успешности проекта рассматриваются исключительно технические и финансовые аспекты его выполнения, но при этом упускается из виду его эффективность с точки зрения воздействия на целевую группу, которая при достаточно хороших показателях финансовой стороны проекта часто бывает низкой.

При использовании внешней помощи возникают также вопросы связанные с тем, в каком секторе наиболее эффективна внешняя помощь. Здесь имеется ввиду государственный, неправительственный, и частный. Зачастую неправительственный сектор более эффективен в выполнении проектов помощи. Правда, и здесь среди специалистов нет однозначного мнения: существуют примеры проектов, выполнявшихся неправительственным сектором, которые не принесли ожидаемых результатов.

В целом по мнению высказываемому многими экспертами, однозначную оценку эффективности всей внешней помощи Кыргызстану дать невозможно, необходимо учитывать различные нюансы: конкретные сектора экономики и даже организации. Тем не менее, при ранжировании секторов на более эффективное использование внешней помощи, неправительственный сектор оказался в числе наиболее эффективных организаций, государственные - в числе наименее эффективных..

Как повысить эффективность внешней помощи?

Для повышения степени эффективности использования внешней помощи, как уже подчеркивалось ранее, всем заинтересованным в этом сторонам - правительству, донорским и международным организациям, а также простым гражданам нужно создать систему партнерства на основе консенсуса и предпринять ряд усилий, для того чтобы гранты и другая помощь работали на развитие страны, а не на ее стагнацию, как это подчас нередко случается сегодня.

Программа действий сторон, по концентрированному мнению специалистов, может выглядеть следующим образом:

а) Что может сделать Правительство Кыргызстана, чтобы повысить эффективность использования внешней помощи?
Обеспечить полную прозрачность внешней помощи. Установить периодическую отчетность организаций об использовании ими различных видов внешней помощи и достигнутых результатах
- Фокус деятельности связанной с внешней помощью сконцентрировать не на ресурсах проектов и программ, а на их результатах
- Повысить устойчивость и институциональный потенциал организаций по координации и реализации внешней помощи
- Повысить потенциал специалистов, занимающихся внешней помощью, начиная от составления кредитных договоров до их исполнения
- Ввести систему персональной ответственности за использование внешней помощи
- Установить отчетность, постоянный независимый мониторинг, оценку и аудит (причем не только с точки зрения финансов, но и с точки зрения экономического эффекта)
- Принятие донорских проектов осуществлять ежегодно наравне с бюджетом через парламент или подобные структуры
- Создание единого банковского регистра получателей внешней помощи
- Повысить ответственность правительства и других сторон, участвующих в процессе предоставления внешней помощи и ее использования перед гражданским обществом
- Разработать и ввести механизмы стимулирования эффективности использования внешних средств, т.к. нынешняя система не стимулирует эффективность
- Для более эффективного определения потребностей в донорской помощи проводить оценку потребностей населения во внешней помощи, маркетинговые исследования, социологические опросы и т.п.
- Разработать системы стимулирования использования внутренних ресурсов

б) Как доноры и различные международные организации должны изменить свои подходы, требования, правила или предпринять какие-либо другие действия, которые могут повысить эффективность внешней помощи в Кыргызской Республике?
Они должны:
- Усилить акцент на результатах проектов и программ, а не объемах предоставляемой помощи
- Улучшить общую координацию помощи и сотрудничество между донорами
- Улучшить предварительную оценку эффективности вложения средств
- Усилить ориентацию проектов и программ на национальные приоритеты и реальные потребности страны
- По возможности обеспечить единообразие подходов и процедур предоставления помощи
- Шире привлекать местную экспертизу и потенциал для реализации проектов технической помощи, а также материальные ресурсы, имеющиеся в стране.
- Предоставление внешней помощи от доноров непосредственно бенефициарам
- Своевременное предоставление информации населению, в доступном формате и на доступном языке (кырг., русск.)

4. Куда (на какие сектора, сферы, виды или типы деятельности) в первую очередь должна направляться внешняя помощь, выделяемая Кыргызстану? Где и каким образом внешняя помощь используется или может использоваться наиболее эффективно?

- Сфера услуг
- Обучение и переобучение взрослого населения для решение вопросов занятости и адаптации к рыночным условиям
- Развитие информационно-коммуникационных технологий
- Развитие малого и среднего бизнеса и микрокредитование
- Развитие промышленности, особенно пищевой, легкой и перерабатывающей (До распада бывшего Союза в Кыргызстане ведущими отраслями промышленности являлись легкая, текстильная, перерабатывающая и машиностроительная. Благоприятные климатические условия и трудовые ресурсы способствуют развитию в настоящее время текстильной, легкой, пищевой и перерабатывающей промышленности (переработка сельхозпродукции)
- Развитие энергетики и энергосберегающих технологий
- Развитие институционального потенциала в различных секторах деятельности

Выводы и рекомендации :
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:

Основными причинами, препятствующими эффективному использованию внешней помощи, являются несовершенство:
- государственного аппарата в вопросах управления внешней помощью (частая ротация кадров, недостаточная квалификация сотрудников, коррумпированность, отсутствие институциональной преемственности и заинтересованности в конечном результате),
- информационного обеспечения (непрозрачность как госструктур, так и доноров, не оптимальное распределение внешней помощи по секторам вследствие плохой координации между различными донорскими агентствами и госструктурами, отсутствие доступа к информации у населения).

Для повышения эффективности использования внешней помощи было бы целесообразно принять во внимание следующие рекомендации:
а) Создание независимой мониторинговой структуры, которая вела бы постоянный мониторинг использования внешних средств, причем не только в плане их расходования, но и в плане эффективности их использования. На основе своих исследований эта же структура могла бы давать рекомендации по секторальному распределению внешней помощи;
б) Введение системы стимулирования эффективности использования внешних средств, механизмы личной ответственности госчиновников за использование иностранной помощи;
в) Разработка системы мероприятий, стимулирующих развитие и использование собственного кадрового потенциала Кыргызстана;
г) Анализ экономического развития страны, реальных потребностей и определение тех сфер/секторов, где существует максимальная отдача от вложенных средств;

Эффективность использования помощи также зависит от других, не менее важных факторов - прозрачности общества и развития институционального потенциала, без которых не только невозможны любые благие начинания, но и есть опасность потерять уже имеющиеся ресурсы, как человеческие, так и экономические.

Источники:
В.А. Мау "Искушение "дешевыми деньгами" - (Россия в глобальной политике-№ 3/2002)
Сасыкбаева А.А., Воронина Е А., "Принцип равного партнерства внутренних и международных институтов в продвижении реформ в Кыргызстане" (Бюллетень "Ориентир" №2 (6) (2004)
Материалы отчета "Международная поддержка развития Кыргызстана" проекта ПРООН "Отслеживание прогресса в сфере человеческого развития"
В. Андреева "Теневые государства" на западные гранты" ("Номад",15.10.2003)