Практика референдума как путь к авторитарному правлению

Эльмира Ногойбаева,
политолог (E-MAIL: rasulka@list.ru)

Так случилось, что основным инструментом скатывания страны к авторитарной форме правления стал самый, что ни на есть демократический институт, институт "истинного" народовластия - всенародный референдум.

С самого начала принятия Конституции Кыргызской Республики основное право изменения и дополнения в нее предусматривались референдумом, назначаемым Президентом Кыргызской Республики (статья 96, глава 8, Конституция КР). И возможность инициировать референдум представлялась исключительно Президенту страны.

Следуя опыту стран с развитой демократией, срок исполнения полномочий главы государства был ограничен пятью годами, а так же была закреплена норма, когда одно и то же лицо не могло быть избрано президентом более двух сроков подряд (статья 43, глава 3, Конституция Кыргызской Республики, Избрание Президента Кыргызской Республики).

За 14 лет мы имели возможность наблюдать, как декларируемые изначально, постулаты Конституции видоизменялись при помощи всенародного референдума. Такая тенденция характерна и для наших соседей по региону, где так же проявилась ярко выраженная тенденция развития государственного строительства, выражающаяся в продлении срока полномочий главы государства.

Главной особенностью этого процесса является следование установленным конституционным правилам, демонстративная приверженность к общепризнанным демократическим ценностям. Продление полномочий главы государства - Президента, осуществлялась и осуществляется до сих пор в некоторых странах пост советского пространства, посредством реализации одного из наиболее известных и распространенных институтов современной демократии.

Технология - продления полномочий президента страны посредством конституционного института референдума проводилась четырьмя основными методами:

1. После принятия новой Конституции страны, на всенародное голосование выносился вопрос о продолжении исполнения полномочий главы государства лицом, избранным на должность президента страны на основании прежней Конституции и только по истечении этого срока проводились выборы. А так же, считалось, что лицо, одержавшее победу на выборах, согласно новой Конституции замещает должность главы государства впервые.

Так 24 декабря 1995 года, путем народного голосования, были подтверждены полномочия президента А. Акаева, который, несмотря на то, что уже был избран первым президентом Кыргызстана 12 октября 1991 года, в декабре 1995 году вновь и "впервые" становится президентом Кыргызской Республики на пятилетний срок, а по существу второй срок правления, практически, со времени принятия независимости и суверенитета Кыргызстана.

Такая практика имелась и в других странах - новых независимых государств. В Казахстане, по итогам республиканского референдума, состоявшегося 29 апреля 1995 года срок полномочий президента Казахстана Н. Назарбаева, всенародно избранного 1 декабря 1991 года был продлен до 1 декабря 2000 года. Постановлением от 8 октября 1998 года №103 - 1 полномочий Президента, установленный упомянутым республиканским референдумом, был сокращен до вступления в должность нового Президента Республики Казахстан, избранного на выборах 10 января 1999 года. Одержав победу на выборах "впервые", согласно Постановлению Конституционного Совета Республики Казахстан от 20 июня 2000 года №122, официально вступил в должность Президента Республики Казахстан, теперь уже на семилетний срок.

Президент Узбекистана И. Каримов был избран на пятилетний срок правления, путем народного голосования 29 декабря 1991 года. Посредством всенародного референдума, проведенного 26 марта 1995 года, так же продлил полномочия до 2000 года, а в 2000 так же путем всенародного голосования вновь становится главным политическим лидером страны - президентом Узбекистана.

2. На референдуме, путем всенародного голосования ставился вопрос о внесении ряда изменений и дополнений в действующую Конституцию страны, в которых одно из предлагаемых изменений предполагает - увеличение продолжительности срока полномочий президента страны.

В Узбекистане 27 февраля 2002 года на референдуме, всеобщим голосованием, инициируемым правительством страны, было принято решение о продлении полномочий главы государства с пяти до семи лет. Эта же практика имела место и в Таджикистане, 26 сентября 1999 срок полномочий президента Э. Рахмонова был увеличен с пяти до семи лет без возможности повторного переизбрания. Так Э. Рахмонов всенародно избранный президентом Таджикистана 6 ноября 1994 года на пятилетний срок, уже 6 ноября 1999 года "впервые" был избран президентом теперь уже на семилетний срок в соответствии с внесенными в Конституцию изменениями.

3. На референдум выносился вопрос о внесении ряда изменений и дополнений в действующую Конституцию страны, при этом одно из изменений предполагало увеличение числа конституционных сроков полномочий главы государства.

В Таджикистане, путем всенародного голосования, на референдуме, проведенном 22 июня 2003 года, было принято 56 поправок Основного закона - Конституции. Согласно 37-ой поправке этому референдума - число конституционных сроков полномочий президента страны увеличивается с одного семилетнего до двух. То есть, нынешний президент Таджикистана Э. Рахмонов, возможно, и по Конституции данной страны, вполне может находиться во главе государства до 2020 года. И полное время правления, одобренное всенародно, через один из основных демократических инструментов, может составить - 26 лет.

4. На всенародное голосование, через референдум, выносился вопрос о продление срока полномочий действующего главы государства задолго до истечения первого срока его полномочий, предусмотренного первоначальной Конституцией страны.

Туркменистан. По решению, принятому на национальном голосовании, состоявшемся 15 января 1994 года в стране полномочия президента С. Ниязова, всенародно избранного 21 июня 1992 года, были продлены полномочия до 2002 года, из чего следовало, что президентские выборы, которые должны были состоятся в 1997 году автоматически аннулируются. 1 А 28 декабря 1999 года парламент своим постановлением вовсе отменил президентские выборы, объявив С. Ниязова "вечным президентом Туркменистана".

Все изменения в Конституции по продлению срока полномочий президента, посредством референдума, являются прерогативой одного президента, как это практикуется или практиковалось в нашей стране, разумеется, по инициативе всего народа. Тем не менее, результат этих изменений привел к тем последствиям в регионе, которые мы имеем на сегодняшний день, именуемые революционными событиями.

Так случилось, что сама практика проведения всенародных голосований, свидетельствует о том, что целью данных мероприятий было укрепление власти. Это приводило к нарушению необходимого баланса всех ветвей власти, и де-факто форма правления становилась президентской. Именно эти изменения позже привели к тому, что постепенно начался отход власти от демократических принципов, стала прослеживаться последовательная линия на укрепление авторитаризма.

Основной парадокс происшедшего в том, что одними из самых весомых аргументов в пользу продления полномочий действующих президентов стран были и остаются тезисы о том, что 2"для достигнутой демократической стабильности, а так же в целях ее сохранения необходимо довести до конца все начатые положительные преобразования и благие начинания первого президента …..". Таким образом, находящиеся у власти, политические группы не затрачивая больших усилий на честную предвыборную борьбу изменяют Оснавной Закон.

В этом процессе не меньшую роль сыграли и органы конституционного правосудия. В Кыргызстане 25 июня 2004 года, несмотря на довольно ощутимое давление как внутри страны, так и со стороны стран - доноров, а также ряда международных организаций, председатель Конституционного Суда - Ч. Баекова, выступила с заявлением о легитимности выдвижения кандидатуры А. Акаева на новый (официально третий, а практически четвертый) президентский срок. Рассмотрение вопроса о том имеет ли право баллотироваться действующий президент на следующий срок, должно было занять от 3 до 6 месяцев. Практически до известных событий марта 2005 года, возможность проведения референдума витала в воздухе. Да и в других странах региона представители конституционных органов власти, в случае необходимости подтверждения возможного референдума, с целью продления сроков правления главы государства, обычно дают и давали необходимое обоснование конституцией страны. В итоге, практически, во всех странах региона сложилась парадоксальная конституционно-правовая ситуация. Когда с одной стороны, конституции этих стран несут всю идеологическую нагрузку, положенную истинно демократическому государству, особенно в разделах по ограничению пребывания у власти одного и того же лица. С другой стороны, сами власти инициируют, через процесс всенародного выдвижения, следуя нормам конституционного законодательства о референдуме, возможность практически неограниченного пребывания одного и того же лица в должности главы государства - президента.

Наиболее парадоксальным образом ситуация выглядит через призму процентного соотношения иллюстрирующего показатель явки избирателей во время национального голосования. Из этих данных следует, что именно народ, по крайней мере, наибольшая его часть, желает видеть в лице главы государства, в независимости от того, на какой срок выдвигается кандидат - одно и то же лицо. А в некоторых случаях процентное соотношение, как правило, увеличивается. Во всех референдумах, по рассматриваемому нами региону со времен принятия независимости этих стран явка избирателей превышала 90%

Страна / Выдвинутые предложения поддержали % / Явка избирателей на все участки % / Год проводимого референдума
Кыргызстан - 97,02 - 96,20 - 1995
Казахстан - 95,46 - 91,20 - 1995
Туркменистан - 99,99 - 99,90 - 1994
Узбекистан - 99,34(91,58) - 99,34(91,58) - 1995(2002)
Таджикистан - 75,31(93,82) - 92,53(96,39) - 1999(2003)

Чем же является один из самых демократических институтов народовластия - референдум, сегодня? Какую социально-политическую роль он выполняет в системе нового политического устройства в среднеазиатском регионе? Каким образом совмещаются такие очевидные результаты, с демократическими по выдвигаемым ценностями и ориентирами, целями? Является ли всенародное волеизлияние, посредством референдума истинным демократическим инструментом?
Или в рассмотренных выше случаях мы имеем делом с искаженной формой демократии - квазидемократией, что характерно для всего региона - Центральной Азии. Сущность и ценность такого института как - всенародное голосование, которое, по сути, является основополагающим принципом истинной демократии, искажается, то есть выдается в замещенном виде - отсутствие народовластия подменяется, или выдается за присутствие такового. В таком случае референдум, как конституционно правовой институт, является формой подмены реального института народовластия, широко известного нам, по классическим трудам западных политологов и возможно, реально применим в странах с высоким уровнем демократического развития
Возможно, традиции доставшаяся нам в наследство от СССР, а также патерналистское отношение народа к государству, присущее восточным странам, и в особенности, нашему региону предполагает, что народ стремится возложить на государство всю ответственность за развитие этого государства. В таком случае референдум становится автоматическим по характеру методом сохранения status quo существующей власти. В этой связи возникает вопрос, - является ли данная акция проявлением демократии и какова реальная идеологическая подоплека этих действий? По сути, это является преобразованием лозунгов кооммуниститеской идеологии на "демократические".
Эффектная процедура всенародного голосования, в нашем регионе, по сути, стала смягченной формой возврата от декларируемых демократических ценностей к авторитарным. При этом, название ей дается - "переход к демократии". Что оправдывает чаяния масс на лучшую долю с одной стороны, и обеспечивает приток зарубежных ресурсов, в разных формах, с другой.
Рассмотренные под таким углом зрения нормы о референдуме искажают его первоначальный смысл как волеизъявления, путем всеобщего голосования, в рамках одной страны. Что и является одной из основных причин необходимости изменения нынешней Конституции. Приятно сознавать, что именно в практике Кыргызстана впервые появился прецедент такого рода процедуры в нашем регионе.
Описанная выше практика изменений Конституции по продлению полномочий президента имеет место не только в странах нашего региона. Возможно, опыт центрально-азиатских стран и стал некоторым примером и для других стран. Так, Президент Белоруссии - А. Лукашенко, так же как и его коллеги по постсоветскому пространству частенько апеллирует к народу, в этом вопросе. А в Азербайджане 24 августа 2002 года, среди прочих поправок к Конституции страны была одобрена поправка, согласно которой в случае досрочной отставки президента его полномочия переходят к премьер-министру, на то время этот пост занимал сын президента Г. Алиева - И. Алиев. Эта передача получила формальное закрепление в момент кончины первого президента Азербайджана Гейдара Алиева. Фактически имела место - передача власти по наследству от отца к сыну.
В свете событий произошедших в Грузии, Украине, Кыргызстане, а также последних акций протеста в Узбекистане, представляется, что общая тенденция продления сроков правления одного лидера, является неперспективной и неустойчивой, так как полностью противоречит основному принципу сменяемости элит, которая предполагает политическую конкуренцию. Что и есть настоящая демократия.
Приведенные выше примеры иллюстрируют неустойчивость такой практики в целом, тем самым, доказывая необходимость возврата к выборам, старому известному демократическому способу смены власти. Там где лидер страны - элита находятся у власти слишком долго, вопреки существующему конституционному законодательству 3"возникает момент насилия, которое в каждой стране может проявляться по-разному, в зависимости от того, смогут элиты договориться между собой или нет".
Известно, что истинного эталона демократического общества нет, и быть не может. Ориентиром здесь может стать - опыт стран, прошедших длительный путь демократического развития. Эти страны, двигаясь методом проб и ошибок, имели возможность через свой опыт реализовать хотя бы часть намеченных целей, по демократизации своего общества. В худшем случае им удалось реализовать часть принципов демократии, а в лучшем случае создать демократический механизм приемтсвенности власти путем проведения свободных выборов. Очевидна необходимость проведения тщательной ревизии
Основного Закона страны. В особенности тех ее аспектов, которые подменяют реальный смысл демократических норм государственного обустройства.

1 Международный евразийский институт экономических и политических исследований. iicas@iicas.org
Об особенностях "Туркменской модели демократии" Нияз Сапаров
2 Вся тональность в проправительственных СМИ, накануне референдумов.
3 "Слово Кыргызстана" 13.05.2005г. "Уроки "цветных" революций: взгляд из России" интервью с заместителем директора РАН, профессором МГИМО
А. Богатуровым и руководителем Центра политических исследований, главным редактором журнала "Восто" В. Наумкиным.