Статус беженца: возможности и основания предоставления.

Д.СОБОЛИН

12 июля 2005 года и.о. министра иностранных дел республики Роза Отунбаева заявила журналистам в Бишкеке, что"Кыргызстану еще предстоит выработать единую позицию по вопросу находящихся на территории республики беженцев из Андижанской области соседнего Узбекистана". Она призналась, что для новых кыргызских властей проблема беженцев является "одним из самых сложных вопросов". "Мы болеем за права человека и за престиж и репутацию Кыргызстана, в то же время должны быть соблюдены законность и договорные отношения с Узбекистаном", - сказала политик. По ее словам, власти Кыргызстана, занятые подготовкой к выборам президента страны "еще не имели возможность заняться этим вопросом тщательно", "Теперь будем решать его в новом качестве", - добавила Отунбаева.

Сложность этой проблемы для Кыргызстана состоит отнюдь не в том, чтобы принять и разместить беженцев. Несмотря на свои существенные экономические трудности, Кыргызстан мог бы пойти на такой шаг вследствие членства в Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев и исходя из высших соображений гуманизма. Дилемма предоставления статуса беженца этим людям для кыргызских властей состоит в следующем: в своем государстве (Узбекистане) эти люди обвиняются в совершении тяжких уголовных преступлений. И поэтому неосмотрительное предоставление узбекским гражданам такого "заградительного барьера", коим является статус беженца с точки зрения международного права, может иметь для Кыргызстана негативные последствия , как во внутреннем, так и во внешнем плане.

1) Внешний срез: Узбекские власти могут обвинить Кыргызстан в укрывательстве и поддержке узбекского криминалитета и экстремизма, что может породить причины для нападок со стороны узбекского руководства, а также вторжения в пределы Кыргызстана ВС Узбекистана "в целях охраны границ и конституционного строя от посягательств". Это было бы угрозой для сувернитета Кыргызстана и чревато жертвами среди мирного населения, как бывало не раз.

2) Внутренний срез. Велика вероятность дестабилизации обстановки в южных регионах Кыргызстана при совершении этими людьми противоправных действий.

Цель статьи в том, чтобы разобраться в возможностях и основаниях предоставления статуса беженца, дабы избежать ошибок при прохождении этой процедуры.

Глобальная проблема беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, - это один из самых сложных вопросов, стоящих сегодня перед международным сообществом. Актуальна эта проблема и для Кыргызстана, столкнувшегося с ней после андижанских событий, когда через узбекско-кыргузскую границу хлынул поток людей, движимых инстинктом самосохранения. Эта проблема предметом активного обсуждения в Организации Объединенных Наций, которая продолжает поиск более эффективных средств защиты этих весьма уязвимых групп населения и оказания им помощи.

В то время как одни призывают к укреплению сотрудничества и координации деятельности учреждений, занимающихся оказанием чрезвычайной помощи, другие указывают на пробелы в области международного нормотворчества и призывают к разработке новых норм. Однако все согласны с тем, что эта проблема носит многосторонний и глобальный характер. Поэтому любой подход к ее анализу и любое ее решение должны быть всеобъемлющими и учитывать все ее аспекты: от причин массового ухода до разработки необходимых мер реагирования в самых разных ситуациях, возникающих в связи с проблемой беженцев, - начиная от оказания чрезвычайной помощи и кончая мерами содействия репатриации.

В рамках ведущейся дискуссии ряд фактов не вызывает сомнений. Первый состоит в том, что, хотя некоторые массовые перемещения населения и можно предотвратить, ни одно из них не бывает добровольным. Никто не хочет и не стремится стать беженцем. Быть беженцем - это не просто оказаться в чужой стране. Это означает жить в изгнании и зависеть от других в обеспечении себя такими предметами первой необходимости, как продовольствие, одежда и жилье.

Имеется обширная информация о численности беженцев в мире, их географическом распределении и причинах их ухода. Анализируя информацию за последние пять десятилетий, можно сделать вывод о том, что проблема беженцев претерпела за это время существенные качественные и количественные изменения. Это вызвано в первую очередь, увеличением числа политических противостояний&*184; как внутренних , так и международных, а также мнократно увеличившейся с тех пор численностью населения мира.

С момента своего создания Организация Объединенных Наций предпринимала усилия по защите беженцев в разных районах мира. В 1951 году, когда было создано Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ), его мандат распространялся приблизительно на 1 млн. беженцев. Сегодня их число возросло примерно до 17, 5 млн., еще на 2, 5 млн. беженцев распространяется мандат Ближневосточного агентства Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР); кроме того, насчитывается 25 млн. лиц, перемещенных внутри страны. В 1951 году большинство беженцев были европейцами. Сегодня большинство составляют беженцы из Азии и Африки. В отличие от прошлого нынешние потоки беженцев все чаще принимают форму массового ухода, а не бегства отдельных лиц. В настоящее время 80% беженцев составляют женщины и дети.

Причины массового ухода также стали более разнообразными, и к ним в настоящее время относятся стихийные бедствия, экологические катастрофы и крайняя нищета. В результате на многих сегодняшних беженцев не распространяется определение, содержащееся в Конвенции о статусе беженцев. Оно включает жертв преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Система Организации Объединенных Наций весьма также обеспокоена увеличением за последние годы случаев массовых перемещений населения внутри страны. "Лица, перемещенные внутри страны", - это лица, которые вынуждены покинуть свои жилища, но остаются на территории своей собственной страны. Поскольку эти лица остаются в пределах своих собственных стран, они оказываются исключенными из нынешней системы защиты беженцев. Большинство лиц, перемещенных внутри страны, находятся в развивающихся странах, и их основная часть - это женщины и дети. В некоторых странах перемещенные внутри страны лица составляют свыше 10% населения.

Положение беженцев является классическим примером взаимозависимости международного сообщества. Он наглядно показывает, как проблемы одной страны могут непосредственным образом сказываться на других странах. Положение беженцев - это также пример взаимозависимости различных вопросов.

Существует очевидная взаимосвязь между проблемой беженцев и вопросом прав человека. Нарушения прав человека являются не только одной из основных причин массового ухода, но и исключают возможность добровольной репатриации до тех пор, пока они не прекратятся. Нарушения прав меньшинств и межэтнические конфликты все чаще становятся причиной, как массового ухода, так и перемещений населения внутри страны,

Еще одним аспектом взаимосвязи между этими двумя вопросами является игнорирование минимальных прав беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. Во время поиска убежища все большее число лиц сталкиваются с ограничительными мерами, лишающими их доступа на безопасные территории. В некоторых случаях лица, ищущие убежища, и беженцы задерживаются или насильно возвращаются в районы, где их жизнь, свобода и безопасность оказываются под угрозой. Некоторые подвергаются нападениям вооруженных группировок или призываются в вооруженные силы, где их принуждают воевать в рядах той или иной стороны в гражданских конфликтах. Лица, ищущие убежища, и беженцы являются также жертвами грубейших проявлений расизма.

Беженцы обладают правами, которые должны соблюдаться и до того, как они обращаются с просьбой о предоставлении убежища, и в период рассмотрения их просьб и после их удовлетворения. Уважение прав человека является необходимым условием, как предотвращения сегодняшних потоков беженцев, так и решения связанных с ними проблем. По словам бывшего Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев Садако Огаты, "отношение к проблеме беженцев должно стать проверкой приверженности всех правительств и народов делу защиты прав человека".

Революционные технические перемены в области транспорта и связи привели в двадцатом столетии к массовым перемещениям через границы людей, товаров и информации.

Однако не все перемещения населения в этом веке были добровольными. Современная технология привела также к разработке оружия массового уничтожения. В результате насилие стало самым мощным фактором, вынуждающим людей покидать свою родину. Две мировые войны и приблизительно 130 вооруженных конфликтов с 1945 года стали причиной массовых перемещений и ухода миллионов людей во всем мире.

Составители Устава Организации Объединенных Наций помнили о страшном опыте всеобщего насилия и массовых страданий населения и призвали подписавшие его страны "... избавить грядущие поколения от бедствий войны...". Они предложили Организации Объединенных Наций обеспечить "международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера", а также поощрение и развитие "уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка или религии"

Одним из первых вопросов в повестке дня Организации Объединенных Наций стала судьба беженцев, перемещенных лиц, апатридов и репатриантов, вынужденных в результате войны покинуть места своего жительства и нуждавшихся в помощи. Эта проблема, безусловно, носила международный и гуманитарный характер.

Статус беженца с точки зрения международного права занимает правовое пространство, характеризуемое, с одной стороны, принципом суверенитета государств и связанными с ним принципами территориального верховенства и самосохранения, а с другой - конкурирующими гуманитарными принципами, вытекающими из общего международного права (включая цели и принципы Организации Объединенных Наций) и из договоров. Тем не менее, нормы международного права, регулирующие положение беженцев, еще не вполне сформированы как система правовой защиты, поскольку не обеспечивают необходимого регулирования ситуаций, которые следует считать чрезвычайными. В известной мере они облегчают положение лиц, пострадавших от нарушений норм в области прав человека или в результате развала существовавшего ранее общественного порядка вследствие революций, гражданской розни или агрессии, но они не являются законченными, поскольку беженцам и лицам, ищущим убежища, по-прежнему может быть отказано даже в предоставлении временного убежища или временной защиты, в безопасном возвращении в свои дома или в компенсации.

Утверждение международно-правового статуса беженцев неизбежно влечет определенные правовые последствия, важнейшее из которых - обязанность государств постоянно соблюдать принцип non-refoulement (отказа от принудительного возвращения беженца туда, где ему угрожает опасность). На практике правовое обязательство уважать этот принцип при всей его безусловности и императивности, скорее всего, нелегко будет отделить от политических возможностей, диктующих выбор того или иного решения. Последний неизбежно зависит от политических факторов, в том числе от условий, вынуждающих людей к бегству; однако чтобы решение было удовлетворительным по ключевым моментам, нельзя полностью игнорировать пожелание человека, связанное, например, с наличием у него связей с тем или иным государством.

Существование такой категории людей, как беженцы, не только влечет правовые последствия для государств, но и право и ответственность по их защите. В настоящее время данная обязанность возложена на Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН), являющееся представителем международного сообщества, но государства также могут выполнять функции по защите беженцев, хотя это не всегда связано с их материальными интересами и, как правило, они этой проблемой занимаются неохотно. Ныне, после всех событий, происшедших с 1939 г., ответственность стран происхождения основана не столько на концепции о попрании прав, сколько на нарушении, первоначальных обязательств, касающихся прав человека и основных свобод. Тем не менее, правовая теория остается несовершенной, если учесть отсутствие у субъекта международного права, уполномоченного осуществлять защиту, прав, которые четко соотносились бы с правами беженцев, а также неопределенность правовых последствий, возникающих, когда нарушение обязательств приводит к исходу беженцев. Долг государств - сотрудничать друг с другом в соответствии с Уставом ООН, но определение метода применения данного принципа в конкретных случаях, связанных с беженцами, требует осторожности. Поощрение "программ организованного выезда" как пример сотрудничества предполагает известное признание права покидать свою страну и въезжать в другую, которое ныне, как правило, не подкрепляется практикой государств. Принципы возмещения ущерба принимающим государствам также не разработаны. Правило, согласно которому "государства не должны "создавать" беженцев", является слишком общим и неполным. Тем не менее, действует неофициальный принцип, обязывающий государства проявлять осторожность в своих внутренних делах с учетом законных интересов других государств и сотрудничать в решении проблем беженцев. При необходимости такое сотрудничество может включать помощь в удалении или смягчение действия причин, вызывающих бегство, а также содействие по соглашению с другими государствами – процессам упорядоченного отъезда и воссоединения семей.

Ввиду неопределенного (и, возможно, бесперспективного) правового положения людей после бегства ныне все больше внимания уделяется методам и средствам предупреждения оттока беженцев. Осуществление прав человека и основных свобод зависит, по крайней мере, частично, от способности отдельных лиц и групп участвовать в жизни нации и политической системы и извлекать из них пользу, а также от разумной посылки, согласно которой право властей управлять зависит от волеизъявления народа на периодических и подлинных выборах. Ответственность государства, в свою очередь, вытекает из факта его контроля над территорией и жителями. A priori отдельные лица и группы должны иметь возможность свободно осуществлять права человека на территории, с которой они связаны общественным фактом или принадлежностью, имеющими международное значение; самоочевидно, что такое положение наиболее вероятно не тогда, когда оно навязывается извне, а там, где господствует национальное демократическое и представительное правление, гражданское общество и правопорядок.

Хотя право искать убежища от преследований и угрозы пыток и другого подобного ущерба крайне важно для сохранения людьми жизни и свободы, оно не подменяет требования о наиболее полной защите прав человека на родине. Демографическое давление - явление не только статистическое: оно связано и с миграцией из сельской местности в города, с военными и социальными конфликтами, слаборазвитостью, недостаточной или непоследовательной демократизацией и с ощущаемой людьми неспособностью или утратой способности воздействовать на свои жизненные перспективы. Однако столь же ясно, что в ответ относительно развитый мир нередко ограничивается принятием мер у своего парадного подъезда или черного хода; отсюда стремление навесить побольше замков, "завинтить гайки", усилить стены и укрепить заборы, склонность к половинчатым мерам, а не реальным решениям.

Все это создает далеко не радужный фон для спектра норм и принципов, составляющих международно-правовую систему защиты беженцев.

1. Статус беженца: основания предоставления.

Термин "беженец" является строгим термином, т.е. его содержание определяется в соответствии с принципами общего международного права. При обыденном употреблении он более широк и менее ограничен, обозначая любого, кто бежит, кто стремится спастись от обстоятельств естественного или личного характера, которые он считал нетерпимыми. Куда бежит человек - неважно: речь идет о бегстве от несвободы и от опасности. Причин для бегства также может быть множество: это и угнетение, и угроза для жизни или свободы, преследования, лишения, чудовищная нищета, война или гражданский конфликт, стихийные бедствия, землетрясения, наводнения, засуха, голод. Обыденное значение слова "беженец" подразумевает, что заинтересованному лицу возможно и должно оказать помощь и при необходимости защищать от причин, вызвавших бегство, и от его последствий. Поэтому из категории беженцев нередко исключаются "беглецы" от правосудия - лица, спасающиеся от уголовного преследования за нарушение общего, не имеющего политического аспекта закона.

Для международного права государства еще больше ограничили содержание понятия "беженец". Например, в него не включаются "экономические беженцы" (сам этот термин обычно не употребляется). Решение их проблем, возможно, относится к сфере международной помощи и развития и не связано с институтом убежища, под которым понимается защита в течение неограниченного времени на территории другого государства.

Тем не менее, государства настаивают на довольно ограничивающих критериях при выявлении тех, кто может пользоваться статусом беженца и убежищем либо защитой на месте. В отношении жертв стихийных бедствий сам факт наличия особых потребностей может быть достаточным основанием, но в отношении жертв ситуаций или бедствий, вызванных человеком, требуется наличие дополнительных факторов. Таким образом, цель создания любого определения или описания категории беженцев - обосновать и облегчить предоставление помощи и защиты; более того, в случае, если положение лица соответствует необходимым критериям, это свидетельствует, что оно может претендовать на соответствующие права или льготы. Поэтому, определяя характеристики категории беженцев в соответствии с международным правом, следует анализировать традиционно выделяемые источники - договоры и практику государств, принимая во внимание также практику и процедуры различных органов, учрежденных международным сообществом для решения проблем беженцев.

История вопроса

Особенно остро проблема массового исхода людей встала в двадцатом веке. В связи с первой и второй мировыми войнами миллионы людей вынуждены были покинуть свои дома и искать защиты у сопредельных государств опасаясь расовых и национальных гонений, угрозы физической расправы над ними и их близкими, а также над членами их семей. Проблема беженцев получила глобальный характер. В решении этой проблемы необходимо было объединение усилий многих государств и их правительств.

Одни из первых шагов для решения этого вопроса были сделаны в договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций. В них был использован групповой, или категорийный, подход. Обстоятельство, что какое-либо лицо находится за пределами страны своего происхождения и не пользуется защитой правительства этого государства, составляло необходимое и достаточное условие. Например, "русские беженцы" в 1926 году определялись, как любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства Союза Советских Социалистических Республики не приобрели иного гражданства. В данном случае пребывание лица за пределами страны происхождения прямо не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью соглашений была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения.

Аналогичный подход был использован в соглашениях 1936 г. о лицах, бежавших из Германии, получивших дальнейшее развитие в статье 1 Конвенции 1938 г. Под действие этой статьи подпадали:
а) лица, обладающие или обладавшие германским гражданством и не обладающие иным гражданством, в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии;
б) лица без гражданства, на которых не распространяются предыдущие конвенции или соглашения, которые покинули территорию Германии после поселения на ней и в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии.
Статья 1 (2) исключала из данного определения лиц, покинувших Германию исключительно по личным причинам.

В том же году на встрече в Эвиане государства-участники постановили учредить Межправительственный комитет по делам беженцев, главной целью которого стало бы "облегчение вынужденной эмиграции из Германии (включая Австрию)". В сферу деятельности Комитета попадали те, кому еще предстояло эмигрировать вследствие своих политических убеждений, вероисповедания или расы, а также те, кто уже уехал по этим причинам и не обосновался в других странах. В апреле 1943 г. на Бермудской конференции мандат Комитета был существенно пересмотрен и распространен на "всех лиц кем бы они ни были, которым в результате событий в Европе пришлось или, возможно придется покинуть страну своего проживания вследствие опасности для жизни или свобод по причине их расы, религии или политических убеждений".

Практика новейшего времени

После Второй мировой войны были сформулированы более точные критерии и определения статуса беженцев. Об этом наглядно свидетельствуют, во-первых, Устав Международной организации по делам беженцев (МОБ), принятый позднее Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и положения Конвенции 1951 года о статусе беженцев, а также протокол 1967 года касающийся статуса беженцев.

Так по Уставу Международной организации по делам беженцев термин "беженец" применяется:
к лицу, которое покинуло страну, гражданином которой он является, или прежнее привычное место жительства, или к лицу, которое находится вне их пределов и которое независимо от того, сохранило оно свое гражданство или нет, принадлежит к одной из следующих категорий:
а) жертвы нацистского или фашистского режимов или режимов, принимавших участие во Второй мировой войне на стороне фашистских режимов, или жертвы квислинговских или подобных им режимов, помогающих фашистским режимам в их борьбе против Объединенных Нации независимо от того, пользуются они международным статусом как беженцы или нет;
б) испанские республиканцы и другие жертвы фалангистского режима и Испании независимо от того, пользуются они международным статусом как беженцы или нет;
в) лица, которые рассматривались как беженцы до начала Второй мировой войны по причинам расового, религиозного пли национального характера или вследствие их политических убеждений.

Термин "беженец" также применяется к лицу, которое, не будучи перемещенным лицом, находится вне страны его гражданства или прежнего привычного места жительства и которое в результате событий, последовавших за началом Второй мировой войны, не может или не хочет пользоваться защитой правительства страны своего настоящего или бывшего гражданства.
Термин "беженец" также применяется к лицам, которые, проживая в Германии и Австрии и, будучи еврейского происхождения, или иностранцами, или лицами, не имеющими подданства, оказались жертвами нацистского преследования и были задержаны в одной из этих стран или были принуждены бежать из одной из них и впоследствии были возвращены в одну из них в результате действий неприятеля или обстоятельств войны и которые еще не обосновались прочно в одной из этих стран.
Термин "беженец" также применяется к беспризорным детям, которые являются военными сиротами или родители которых пропали без вести, и находятся вне страны их происхождения. Таким детям в возрасте до 16 лет включительно следует всячески оказывать содействие вне очереди, включая нормальное содействие репатриации тех, чье гражданство может быть установлено.

В 1949 году ООН стала строить планы на период после окончания деятельности МОБ. Несколько государств выступили против использования широкого подхода, полагая крайне важным определить категорию беженцев, нуждающихся в международной защите. Соединенные Штаты выступили за ограничение категории лиц, на которых должна распространяться компетенция нового, временного учреждения; они призывали уделять внимание не столько моменту переселения, сколько "правовой защите" беженцев до их устройства в странах, предоставивших убежище, а не на помощи или аналогичной деятельности; главной целью было не допустить превращения беженцев в обузу для международного сообщества. Другие категории беженцев, возникшие, например, в результате принудительного перемещения населения, чаще всего могли получить права, которые предоставляли страны их проживания, и, таким образом, не нуждались в международной защите. Если не учитывать мнение стран, которые были вынуждены иметь дело с большим числом "внутренних беженцев", то был, достигнут консенсус в отношении того, что положение таких беженцев не представляет собой "международной проблемы" и они не нуждаются в международной защите.

Управление Верховного комиссара Организации Объединенных наций по делам беженцев (УВКБ ООН) сменило МОБ в роли основного Учреждения ООН, занимающегося беженцами.

Принятие ООН статьи 14(1) Всеобщей декларации прав человека и принятие Декларации 1967 года о территориальном убежище позволяет искать основы международно-правового подхода к понятию "беженец" в договорах, практике государств, деятельности Организации Объединенных Наций и в Уставе УВКБ.

УВКБ было учреждено Генеральной Ассамблеей ООН для предоставления беженцам "международной защиты" и для поиска "окончательного разрешения" проблемы беженцев. Согласно Уставу Управления, его деятельность не должна носить политического характера – она носит "гуманитарный и социальный характер" и касается, как правило, групп и категорий беженцев (а не индивидов).

Компетенция Верховного комиссара распространяется:

А. I) на всех тех лиц, которые рассматриваются как беженцы в силу Соглашений от 12 мая 1926 г. и 30 нюня 1928 г. или в силу Конвенций от 28 октября 1933 г. и 10 февраля 1938 г., Протокола от 14 сентября 1939 г. или же в силу устава Международной организации по делам беженцев;
II) на всех тех лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут, пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства.

В. на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего постоянного местожительства, вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства или политических убеждений, или не могут или по причинам указанных опасений не желают пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, или, если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.

Тем не менее, Устав УВКБ содержит явное противоречие. С одной стороны, в нем утверждается, что деятельность Управления распространяется, как правило, на группы и категории беженцев. С другой стороны, в нем предлагается определение оценки "беженец", являющееся по сути индивидуалистическим, требующее оценки субъективных и объективных моментов в каждом отдельном случае. Частые серьезные кризисы в последние 45 лет, вызывавшие появление беженцев, а также ряд политических и гуманитарных соображений заставляют УВКБ гибко применять свой мандат. В результате произошло существенное изменение концепции "беженцев, которые стали предметом внимания международного сообщества".

Важную роль в урегулировании проблемы беженцев сыграли Конвенция 1951 года и Протокол 1967 года.

В соответствии с решением Генеральной Ассамблеи в Женеве в 1951 году Организацией Объединенных Наций была созвана Конференция полномочных представителей для подготовки Конвенции, регулирующей правовой статус беженцев. В результате ее работы 28 июля 1951 года была принята Конвенция Организации Объединенных Наций о статусе беженцев. После депонирования шестого акта о ратификации она вступила в силу 22 апреля 1954 года.

Государства, присоединившиеся к Конвенции или ратифицировавшие ее, согласились, что термин "беженец" должен применяться, во-первых, к любому лицу, считавшемуся беженцем согласно предшествующим международным соглашениям, и, во-вторых, к любому лицу, которое в широком смысле слова может считаться беженцем согласно Уставу УВКБ.

С самого начала было признано, что с учетом различных ограничений под определение, приведенное в Конвенции, подпадают не все беженцы. Поэтому в Заключительном акте Конференция полномочных представителей рекомендовала государствам применять Конвенцию вне пределов ее строго договорной сферы действия - к другим беженцам, находящимся на их территории. Многие государства исходили из этой рекомендации в кризисных ситуациях, связанных с беженцами и обусловленных событиями, которые происходили после 1 января 1951 г.; впоследствии Протоколом 1967 г. это ограничение было снято официально. На него можно ссылаться и в настоящее время, обосновывая распространение Конвенции на группы или на отдельных лиц, не вполне отвечающих требованиям определения.

Таким образом, беженцами в соответствии с Конвенцией признаются те лица, которые обладают следующими основными особенностями:
1) они находятся вне страны происхождения.
2) они не могут или не желают пользоваться защитой этой страны или возвратиться туда.
3) такая неспособность или нежелание связано со вполне обоснованным опасением подвергнуться преследованиям.
4) преследования, которых опасаются, основываются на признаках расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

В настоящей Конвенции под термином "беженец" подразумевается лицо, которое:
1) рассматривалось как беженец в силу соглашений от 12 мая 1926 года и 30 июня 1928 года или же в силу Конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокола от 14 сентября 1939 года или же в силу Устава Международной организации по делам беженцев; постановления об отказе в праве считаться беженцами, вынесенные Международной организацией по делам беженцев в период ее деятельности, не препятствуют тому, чтобы статус беженца предоставлялся лицам, которые удовлетворяют условиям, установленным в пункте 2 настоящего раздела;
2) в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

В тех случаях, когда какое-либо лицо является гражданином нескольких стран, выражение "страна его гражданской принадлежности" означает любую из стран, гражданином которой оно является, и такое лицо не считается лишенным защиты страны своей гражданской принадлежности, если без всякой действительной причины, вытекающей из вполне обоснованных опасений, оно не прибегает к защите одной из стран, гражданином которой оно является.

В. 1) В настоящей Конвенции, приведенные в статье 1, раздел А, слова "события, происшедшие до 1 января 1951 года", означают либо:
а) "события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года";
или
Ь) "события, происшедшие в Европе или в других местах до 1 января 1951 года"; и каждое Договаривающееся государство укажет в момент подписания, ратификации или присоединения, какого точно из указанных значений оно придерживается в отношении обязательств, принятых им на себя на основании настоящей Конвенции.

2) Любое Договаривающееся государство, принявшее альтернативное значение,
а) может в любое время расширить охват принятых на себя обязательств принятием альтернативного значения.
Ь) посредством уведомления Генерального секретаря Организации Объединенных Наций.

Для целей настоящего Протокола под термином "беженец", за исключением случаев, касающихся применения пункта 3 настоящей статьи, имеется в виду любое лицо, подпадающее под определение статьи 1 Конвенции с опущением слов "В результате событий, происшедших до 1 января 1951 года …" и слов "…в результате подобных событий" в статье 1 А (2).

Конвенция и Протокол, – основные международные акты, направленные на защиту беженцев, и основополагающий характер этих актов получил широкое признание на международном уровне. Генеральная Ассамблея неоднократно рекомендовала государствам стать их участниками. Присоединиться к этим актам также рекомендовали различные региональные организации, например Совет Европы, Организация африканского единства и Организация американских государств.

Думается, что Кыргызстан, как участник Конвенции, всецело может и должен последовать рекомендациям рекомендациям вышеуказанных актов но только при условии сверки и проверки всех фактов и свидетельств того, соискатели статуса беженца не имеют противоправного прошлого и противоправных намерений по отношению к Кыргызстану и соседним государствам.